俄罗斯情报管理体制改革

俄罗斯情报管理体制改革

冷战结束后，俄罗斯联邦根据国家转型和国家安全的新需求和新挑战，对信息管理制度的建立进行了适当的研究和尝试，经历了适应、改革和完善的过程。20世纪90年代，普京总统当选后，它首先形成了以满足俄罗斯国家安全需求而设计的信息管理体系。1俄罗斯情报体系的军事领导作为俄罗斯强大部门的组成部分，俄罗斯联邦的信息系统受到了俄罗斯联邦国家战略和协调体系的指导。而其中作为俄联邦军事力量一部分的军事情报机关另外还要接受军事领导体系的领导。国家与军情报领导与指挥体系中的各成员在情报领域的具体职责分别是:1.1俄罗斯情报体制的领导权1993年，俄罗斯联邦政府建立了“三权分立”的政治体制。《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦安全法》和其他信息立法确立了俄罗斯联邦总统在信息体系中的主导地位，并赋予了广泛的权力。特别是，与苏联不同，总统直接领导俄罗斯三个主要信息机构中的两个。结合过去20年来俄联邦总统在情报领域的实际作为，我们可以看出，俄联邦总统主要通过五种方式行使其对情报系统的领导权:首先，确定信息服务的基本战略方针。俄联邦总统通过确定俄联邦国家安全政策，以情报体系的任务作为牵引，确定情报工作领域的基本战略方针。比如，叶利钦就任俄联邦总统后，对国家的战略定位发生了改变，与之相适应，对外情报局也就放弃了过去的全球主义，进行适度收缩，只在真正事关俄罗斯国家利益的国家和地区进行情报搜集活动范围。而普京就任总统后，对国家以及情报力量发展的认识都更加务实。其次，直接管理信息系统和信息服务机构的结构和功能。俄联邦任何国家情报组织的设立、取消和改组都要经过总统的批准才合法。在过去20年间，俄联邦总统时常通过情报体系和情报机构的改革，来改变情报体系结构与职能，从而改变情报体系的力量结构以及各情报机构在情报体系中的地位，以从组织角度实现对情报体系的直接领导。俄罗斯总统普京于2003年3月将俄联邦政府通信总署一分为三，分别并入俄联邦三个核心情报机关，仅这一举措就改变了俄联邦情报体系的力量结构，尤其是技术侦察情报力量的分布态势，可见总统对情报体系的整体掌控力。第三，任命信息机构的领导人。俄联邦情报机关领导人的任命权都由总统亲自掌管。总统拥有这样的权利，他就可以通过任命与免除情报机关领导人的方式，来调整情报机关的发展方向。比如，在俄联邦成立之初，普里马科夫作为非叶利钦的“圈内人”，在经过叶利钦的考核后，留任对外情报局局长，在普里马科夫的领导下，对外情报局明确了自己的工作目标、工作方式与工作方法，迅速凝聚了人心，确保了其内部安全，从而越来越好地实现了对国家决策层的情报保障。第四，评估信息机构的工作绩效。俄联邦总统除在自己的职权范围内直接给所属各情报机关下达情报保障任务外，常常还以评价各情报机关情报工作业绩的方式，间接提出对情报机关完成情报任务的要求。俄联邦成立以来，三任俄联邦总统都通过莅临各情报机关，或者参加情报机关的纪念日大会的方式，从总体上评价各情报机关的情报工作情况。比如，2005年12月19日，普京在对外情报局85周年庆祝大会上发表了讲话，首先肯定了对外情报局的工作成绩，同时也指出了对外情报局工作的长处是“材料有了更多的内容丰富的分析和预测，还对解决现有的问题提出具体建议”，而这也成为了此后俄罗斯各情报机关的工作方向第五，所有信息机构的国际合作。俄联邦情报体系的特点之一是内外分立，分散配置，统一归口。俄总统作为俄联邦各情报机关的终极用户和最高领导，是各情报机关情报产品的最终归口。俄罗斯各情报业务机关国际合作事项必须由总统批准方能付诸实施。俄罗斯联邦政府总统通过使用这五名权利实施了对新闻系统的战略领导。1.2俄罗斯联邦安全会议对情报体系的领导俄罗斯联邦安全理事会是俄罗斯联邦总统的个人负责机构，负责协助总统作出安全决定。其工作范围相当宽泛，安全会议由总统担任主席，设有一位专职秘书。安全会议的常委和委员由总统任命，成员不固定。从俄罗斯联邦安全理事会的职能来看，它在领导和协调信息系统方面发挥着重要作用。首先，俄罗斯联邦安全理事会通过其业务活动指导信息系统。安全会议为辅助总统进行国家安全决策，首先需要查明俄联邦国家安全形势。联邦安全会议机关的第一项任务就是“为联邦总统和安全会议就当前安全问题、评估面临的内外安全威胁、阐明威胁来源提供情报与分析保障，准备分析材料和对影响安全形势的内外条件变化进行预测”第二，俄罗斯联邦安全理事会是俄罗斯情报系统各部分的协调机构。俄罗斯情报传统中的一个重要方面就是各情报机构之间平行运行，彼此保持相互竞争关系，所要完成的任务虽时有交叉，但是执行任务的过程绝对不会交叉。而俄联邦安全会议的一项重要职能就是在战略层次上为俄罗斯最重要情报机关的首长进行交流提供一个平台，同时也就承担起了协调各情报机关立场的作用，从而引领情报工作向前发展1.3情报侦察权的机构结构根据联邦权力机构结构的总统令，“俄罗斯联邦政府根据俄罗斯联邦宪法、俄罗斯联邦宪法、联邦法律和俄罗斯联邦总统的命令和指示，协调俄罗斯联邦国家行政机构的活动。”换句话说，信息机构的管理权直接属于总统，联邦政府只有根据总统的命令和指示进行协调。所以，我们把联邦政府称为俄罗斯情报体制中的执行协调机构。俄罗斯联邦政府通过两种方式协调和管理信息部门。首先，关于信息机构的政府预算。政府拥有制定并向国家杜马提出年度联邦预算的权力，预算的多少直接决定了机构的生存与发展状态，决定了机构履行使命任务的能力。所以说，制定预算的权力是俄联邦政府对情报部门实施影响的一个重要杠杆。俄联邦曾经的高层人士就曾回忆过政府发挥的作用，比如，国防部如同情报机关一样都直属总统，但是国防部如果想争取到更多财政支持时，向政府总理直接申请的效果会更好，由此推测，政府总理应该也掌握着情报部门财政支持的力度。第二，联邦行政当局的组成应提交给总统。俄罗斯联邦政府总理在“有关建立、改组或撤销执行权力机构问题”拥有一定的发言权。考虑到政府总理是联邦安全会议的常任委员，他也可以通过这样的方式实现对情报机关的影响1.4联邦会议对情报体系的立法与监督职能联邦会议是俄罗斯联邦的一个机构，由联邦委员会和国家双马协会组成。在俄联邦“超级总统制”的政治体制之下，联邦会议虽然发挥作用有限，但是，作为俄联邦三权分立中的立法权力机关，联邦会议还是拥有立法权和议会监督权。由此，联邦安全会议也自然成为俄联邦情报领导与监督体制中的立法与监督机构。俄罗斯联邦委员会在新闻系统中的立法和监督职能主要体现在以下几个方面：。第一，信息安全立法。在苏联时期，情报领域的立法非常贫乏。俄联邦成立后，加大了国家安全与情报领域的立法力度。到目前为止，俄联邦已经建立起了相对完整的情报法律法规:既有宪法这样的根本法，也有国家安全层面的总体性法律，各主要情报机关也都拥有了相应的部门法。俄联邦会议通过这些法律法规，不仅赋予了各情报机关存在的合法性，还通过这些法律法规规范了各情报机关的使命任务、工作范围和工作方向等，更规范了情报机关的活动方式等。第二，信息机构的监督机构。联邦会议监督情报机关的主要途径有:一是财政监督。联邦会议下院杜马在审议联邦预算时，可以是否批准情报部门的经费开支对情报体系的运行形成影响。二是议会调查。2005年9月26日俄联邦会议通过《国会调查法》，对严重危害宪法所保障的各项权利等事件，除总统及司法案件之外，都可进行调查。所以，原则上，如情报机关有此类活动，国会也有调查的权利。第三，议会的监督权。按照《俄罗斯联邦会议联邦委员会成员和国家杜马代表地位法》规定，联邦会议两院代表有权在联邦委员会或国家杜马会议上，以书面形式向俄罗斯联邦政府、各联邦执行权力机关领导人提出质询。被质询的国家公务人员应在收到质询之日起15日内，或按照相应规定的其他期限，以口头或书面的形式给予答复。国家杜马代表还有权在本院会议上，向俄罗斯联邦政府的任何成员提出问题。该政府成员必须到会作出解释或给予书面答复。俄联邦各情报机关作为联邦执行权力机关，就有接受议会质询的义务。近年来，联邦会议两侧各直属机构的成员组成主要来自强大部门，因此相关委员会在履行职责时表现出极大的敏感性。此外，由于俄罗斯情报系统的固有传统，联邦会议的立法监督非常困难。因此，来自非强大部门的成员抱怨说，情报系统是一个无法干预的领域。1.5俄联邦国防部及其海上执法队伍作为俄罗斯联邦的行政当局，俄罗斯联邦的军事情报机构不仅应接受总统、联邦安全委员会、联邦政府和联邦委员会的指导和协调，并在军队中接受国防部和参谋长的指导和指挥。俄罗斯联邦国防部是俄罗斯联邦的最高军事机构，可以组织促进国防利益的情报活动。这也就意味着，国防部不仅可以统一领导俄军一切情报力量，还有权组织其他非国防部系统的情报力量从事“有利于国防利益的情报活动”国防部可以通过各种方式管理军事信息系统。例如，国防部可以通过总统和安全理事会直接报告军事信息的问题，并提出与军事信息制度建设有关的各种建议。有权提交总统同意建立、重组和撤销军事信息机构的建议，并有权提交包括军事信息机构在内的多余人员的提案。1.6俄联邦国防部及其部队的特权俄罗斯联邦武装部队参谋长是俄罗斯联邦武装部队的“中央军事指挥机构”和“基本作战指挥机构”。在2004年之前，俄联邦总参谋部要协调其他强力部门及其部队“完成国防任务”。这样的特权就使得总参谋部在一定程度上超越了国防部。所以国防部与总参谋部的权力之争成为俄军方一个难解的问题。2004年，在普京总统的指导下，通过了俄罗斯联邦国防法修正案，并对参谋长和国防部的机构进行了重大变革。这一举措的结果就是总参谋部在法律地位与实际任务履行上都真正成为了国防部的一个下属部门。重组后，总参谋部只剩下作战总局、组织动员总局、信息总支那和其他部门。“组织以国防和安全为目的情报活动”，作为总参谋部的主要职能之一，地位得到进一步凸显。而这也成为总参情报总局等军事情报部门直接隶属于总参谋部的法律依据。2俄罗斯联邦情报管理体制的主要特点俄罗斯联邦信息管理系统最重要的特点是军事分离和垂直定位。总统通过安全会议统一组织协调军地两方面情报资源，以联邦安全总局、对外情报总局和总参情报总局为主要职能部门，归口管理各情报机构，合理配置、区域协同，确保国家情报管理体制的运作高效畅通。2.1高度集中，垂直领导苏联时代，俄罗斯实行“集中管理、垂直指导”的信息管理模式。党委主席是信息管理体制的领导者，拥有对整个国家信息系统的最高控制权。他通过国家安全委员会（克格勃）和国防部全面领导信息体系。克格勃作为党的情报安全的主要机构，负责管理国家庞大的情报资源，并监督军事情报机构的活动2.2俄罗斯情报管理体制的变化苏联时代，俄罗斯实行了政府和军队双重联合的信息管理体制。他们相互竞争，相互监督，在一定程度上相互协调，为国家安全的总体利益服务。俄联邦成立后，总参情报总局与克格勃的继承者对外情报总局和联邦安全总局继续保持着相互协同的关系。他们在情报工作领域各有侧重，又相互交叉。其中，总参情报总局与对外情报总局的协同关系就更为重要。总参情报总局除负责搜集军事情报外，还收集包括与一个国家进行战争的意向、能力和意图有关的任何情报，而对外情报总局除负责对外情报侦察外，还兼有部分军事情报的职能。长期以来，他们在各自的情报活动中保持着密切的合作，“从职权上看，实力雄厚、经验丰富的格鲁乌与对外情报总局是黄金搭档，长期分工合作使两个部门形成了有效的行动模式，即格鲁乌锁定目标，对外情报局实施准确行动2.3完善法律法规俄罗斯将国家信息立法作为新闻系统改革、生存和发展的基础，颁布了一系列相关法律，并根据信息的变化不断修订和补充。安全和保修法形成了相对完整的法律体系。其中，《俄罗斯联邦宪法》是国家安全法律保障机制的核心，它对维护俄罗斯联邦国家安全的根本原则和有关国家安全机构的活动进行了规范，从而构成了俄罗斯“国家安全保障体系的核心法律基础”。一系列有关国家安全问题的俄联邦法律构成了国家安全法律保障机制的最重要内容，此类联邦法律包括《俄罗斯联邦安全法》《俄罗斯联邦对外情报法》《俄罗斯联邦侦查活动法》《俄罗斯联邦安全局机关法》以及有关国家安全机关的组织条例，如《俄罗斯联邦安全局条例》《俄罗斯联邦对外情报局条例》等。同时，俄联邦每一次对情报安全机构的改组和调整，都一定伴随着一部相关法律的出台，来规定国家情报机构的任务、职能、建制和领导关系等，以使情报机构在法律规定的范围内行事。最近几年，俄罗斯的情报机关立法向更专业、更明确、更清晰的方向发展。3俄罗斯信息管理系统的指针3.1改革开放以来，建立完善的情报体制和运行机制情报机构在维护国家安全方面发挥着非常重要的作用。随着国家安全形势的不断变化，情报机构也应该不断进行改革和调整，建立真正适应形势需要的情报体制和高效畅通的情报运行机制，以提高工作效能和战斗力。20世纪90年代初，以叶利钦为首的民主派急于抛弃苏联模式，试图完全按照西方模式来改造本国的情报体制，盲目地将集中统一的情报机构分割成不同的部门，彻底抛弃了过去70多年建立起来的情报决策、协调和行动高度垂直统一的情报体制，又没有建立完善和成熟的情报协调和指挥机制，造成了情报单位之间的配合和交流不畅。同时由于缺乏明确的改革目标和完善的配套措施，为政治斗争而频繁地改组情报单位，使其工作缺乏连续性和稳定性，机构内部建设混乱，大量优秀情报人才流失，整体战斗力下降，特别是在日益严峻的恐怖主义威胁面前显得力不从心，教训极为惨痛。3.2必须保持国家情报体制的稳定俄罗斯的信息实践表明，只有稳定的信息体系才能为国家和军队提供稳定、正确的信息保障。否则，将会给国家和军队带来灾难性的后果。俄联邦独立后，较之变动如此频繁对内情报机构来说，俄罗斯的对外情报局和总参情报总局(格鲁乌)在过去的十几年间保持了相对的稳定性。对外情报总局在建立之初，曾根据俄罗斯国