中国古代县级主官体制优化的制度与实践

中国古代县级主官体制优化的制度与实践

从春秋时期到2000多年，“县”是地方行政体制的基本组织，是历代王朝维持统治安全的基础。因此，历代统治者非常重视这一地区的行政管理，地方官员也被认为是国家的守护者。中国古代县制在秦时已表现了相当的稳定性,在隋唐时期则更为成熟。隋唐时形成县级主官的令、丞、薄、尉体系,确立赤、畿、望、紧等分类的县域分等制度,把县官的政治待遇确定为七品上下,在县级设立与中央六部大致相对应的六司,这些制度都对后世产生了重大影响最早研究中国古代县制是程幸超先生,早在1947年他已对中国地方行政制度史做了系统研究,但关于宋代县制只有百余字的说明综合以上诸种论著中关于宋代县制的论述,基本都沿袭了多年来的一些定论:如多认为县令改称知县始于宋,宋代全盛时有1234县等。但因为原始材料的限制,这些论述都十分简略,且多未经充分论证。现有论著最突出的成就在于对宋代知县(县令)和县尉的深入研究,这是近年来宋代县制研究中收获最丰的领域。本文运用“县制”概念展开研究,是认为历代县级行政作为有内在核心的基层体制,既自成体系而呈现稳定性,又外易受上级、内易受长官的双重影响而呈现变动性,因此本文试图通过中央政府与地方的互动影响以及这一系统内部诸因素的相互作用来探讨宋代县制的历史特点。以过往研究为基础、用专文讨论宋代县制、并采取以系统研究为主而以单一因素视角为辅的方法,是本文期翼有所创新的前提。中国古代县制自秦迄清变化不大,说明县作为一级地方基层行政单位是适应政权管理社会的。这种稳定性使历代统制者对县级管理政策设计具有继承性,因此,中国古代县级行政制度经两千余年演进而变化不大。但宋初统治者对县制的政策设计却受制于宋太祖以军事政变获得全国政权的方式这个特定的历史前提,这也使宋代县制具有不同于其他王朝的特点。本文试图结合宋代特定的历史局势来分析宋代县制的历史得失,并认为一个事物的缺点往往与它的优点紧密联系,宋代县制这个特点尤其明显:宋初形成了体系优良的县制,但这些优点在宋代特殊的政治、经济形势下又导致宋代县制进入一个困境层积的过程。一、宋初的县级行政但幕职县官人数激增也成为宋代冗官问题形成的重要原因。五代县政的弊端在于割据一方的节度使把持军权和地方财政,使中央政府系统的行政官员大权旁落,素质下降。“五代以来,节度使补署亲随为镇将,与县令抗礼,凡公事专达于州,县吏失职”[3](卷九官职)。宋初整顿县政的第一步是以县尉取代镇将。宋建立的第三年规定:“每县复置县尉一员。在主簿之下,俸禄与主簿同。凡盗贼、斗讼,先委镇将者,诏县令及尉复领其事。自万户至千户,各置弓手有差。”宋初整顿县政的另一重要措施是撤换重要地区县令和知县制度的常规化。宋建国之初,首先撤换了首都开封、陪都河南府的四个附郭县开封、浚仪、河南、洛阳县的县令。为了减缓地方官人数的肿胀速度,增加地方官实际工作经验,从神宗熙宁十年(1077年)开始,还规定幕职官磨勘改为京朝官后,必须担任知县一职,称为“须入”。宋承唐制。县级行政官员主要有四员:令(知县)、丞、主簿、尉。但只在大县才配备齐全,小县不设县丞,甚至更小的县只设主簿或县尉。但因为行政事务的增加,宋政府逐渐健全了县级主官。如福州所管12县,“国初诸县惟有令、尉,间置主簿,后始置县丞”。个别县如长乐县,因社会治安的需要,县尉设为两员。二、扩大县职掌,充实地方行政组织但县官职务繁重却待遇偏低,县级行政官员因缺少行政资源,只能在体制外寻找,因此导致了法外置吏现象的普遍,也造成宋政府对职役制的依赖。最终使吏強官弱和冗吏沉积成为宋代突出的社会问题。宋朝各县设置知县事厅事(或县令厅事)和丞厅、主簿厅、尉厅(或尉司)等。但宋代县的行政职能和县官职责则呈逐步扩大的趋势,这一点集中体现为县级长官职掌的扩大。《哲宗正史·职官志》规定:“县吏掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼,有德泽禁令,则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、赈给之事皆掌之。以时造户版及催理二税。有水、旱则受灾伤之诉,以分数蠲免;民以水旱流亡抚存安集之,无使失业;有孝悌及行义闻于乡闾者,具事实申于州,激劝以励风俗。若京朝幕官则为知县事,有戎兵则兼兵马都监或兼监押。”宋代以县令为首的县级官员,虽履行着广泛的职责,但待遇偏低,随政治局势的变化而呈现地位逐渐降低的趋势。历代县级官员的政治待遇主要体现在官品和官俸上。关于低级官员俸禄较低的现象宋人多有记载。“国初,士大夫俸入甚微,簿、尉月给三贯五百七十而已,县令不满十千,而三分之二又复折支茶、盐、酒等,所入能几何。所幸物价甚廉,粗给妻孥,未至冻馁,然艰窘甚矣”宋政府既无力提高县级官员的待遇,也就更难以扩充县级的国家公职人员编制和充实地方基层行政组织。为了扩充地方官员可支配的行政资源,宋政府为基层官府设置名目繁多的胥吏。宋代官府补充吏胥采用三种方法:即召募制、委任制和轮差制。三、下书为州、县尉,及以路为本但在管理制度方面宋代县级官员则深受监察、苛索之苦,这种局面在两宋之交时期更加恶化,致使县级领导群体自主性、积极性下降,最终使宋代县制从良政走向弊政。宋初地方官员缺额甚多,开宝四年(971年)“诸道幕职、州县官阙八百多员”宋代十分重视地方官员对法令的学习,并把试刑法作为注官的必要程序。早在雍熙三年(986年),宋太宗就下诏:“应朝臣、京官及幕职州县官等,今后并须习读法,庶资从政之方,以副恤刑之意。其知州、通判及幕职州县官等,秩满至京,当令于法书内试问,如全不知者,量加殿罚。”中国古代县制中县长官负责全面工作,其群体素质的提高对改良县政是有积极意义的。但宋代对县级长官施政掣肘之处甚多。宋代对地方的监察力度加大,首要表现是设置众多官职皆有监察地方之责,宋代于各州设立通判一职,通判“佐守而治”,同时又要“巡行属县”,通判与知州一起主要负责常规性监察。此外,宋代还设路一级监察机构,有帅、漕、仓、宪、走马承受所等,帅司有安抚使,漕司有转运使、转运副使和转运判官,仓司有提举常平、提举茶盐,宪司有提点刑狱、同提点刑狱,走马承受所也设置两名走马承受。其中由于各路漕司、宪司、仓司都具有监察职能,因此统称“监司”,帅司虽以军事职能为主,但也有监察之权。监司按刺州县官吏的主要方式是出巡全路,分别要在一两年内巡历一遍辖区,主要考察州、县是否有“暴赋横敛,以摇民心”;“隐蔽水旱,以欺主听”;“大吏有奸赃而蠹国”;“兵将包藏而干纪”等。地方各级监司既掌监察,又掌考课。而随着宋政府财政吃紧,对地方的考课片面突出了征收赋税的指标。南宋时,由于州县数遭战火,乡井残破,人民流离。故在绍兴年间更是反复强调户口、二税的增减。如绍兴二年(1128年)诏监司、守臣行考课之法:“又命以户口增否别立守令课,分上、中、下三等,每等分三甲置籍。守倅考县令,监司考知州,考功其会已成,较其优劣而赏罚之。五年,立县令四课:曰纠正税籍,团结民兵,劝课农桑,劝勉孝悌。”综上所述,宋代县级行政管理因为知县制度的推广、职能要求的体系细化、县尉职能的限定、授官秩序中增加法律素质的考察,改良了宋代县制的人事基础,并带动了宋代县级行政体制的整体优化。评价一个王朝县政的得失,本文认为主要有三个标准:一是县作为中央政权根植于乡村社会的根须组织,能否完成征收赋税和征发兵员的输送任务;二是县代表中央政权施政于地方,能否负起管理职能而造福于一方;三是县官作为地方基层执政者的整体素质和积极性,包括执政能力及是否安心本职。以这些标准综合衡量,宋代县制较唐更为进步,在赵宋王朝300年间也经受住了历史检验,可以说是中国古代县制发展中的优化期。从北宋中期起宋代县制管理问题渐渐出现,并逐渐积累而最终成为困境。宋仁宗时幕职州县冗