安徽省行政资产管理现状与发展趋势

安徽省行政资产管理现状与发展趋势

一、安徽省行政成本控制取得的主要成效近年来，安徽省坚持科学发展和政府改革，加快安徽省的崛起，采取了一系列有效措施，加强了政府科技创新和政府发展。其成效主要体现在以下四个方面。(一)理顺管理体制安徽省一直把精简机构作为行政成本控制的主要抓手。2000年农村税费改革后,安徽省全面开展乡镇机构改革,至2004年底,全省乡镇总数由1846个减少到1542个,行政编制精简10%,其中芜湖市乡镇机构撤并率达到56%,乡镇行政编制控制在总人口的万分之六以内。“十一五”期间,安徽省全面完成新一轮机构改革,全省17个市政府部门精简3%,105个县(市、区政府部门精简9%。如芜湖市三山区按照大部制调整设立,整个编制只有90人,同时芜湖市财政局下设的二级单位中只有1个副县机构。机构精简有效控制了财政供养人员,2010年末全省财政供养人员(包括行政和事业单位)占全省总人口的比例为1/36,低于全国1/26的平均水平。去年以来,安徽省又撤销省辖巢湖市,降低江北、江南集中区机构级别,为进一步控制行政成本奠定了基础。(二)公务出行基本支出情况为应对国际金融危机冲击,按照2009年中办发11号《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》要求,安徽省各级各部门迅速行动,认真研究贯彻意见,切实采取强力措施,主动加强督促检查,因公出国、公务用车、公务接待等一般性支出按照中央规定的比例进行了压缩。2009年,全省党政机关因公出国和公务用车支出分别比前三年平均数下降37.5%、20.6%,公务接待和用电、用油、用水支出分别比2008年下降15.8%、13.8%。2010~2011年,安徽省继续巩固厉行节约成果,“三公”支出严格限定在按规定比例压缩后的预算规模之内,并着力开展公车、楼堂馆所、论坛活动清理清查,深入开展节能降耗和“小金库”专项治理,切实将中央厉行节约八项要求落到了实处。(三)建立了相对独立的资产处置机制随着办公条件的逐步改善,安徽省各级行政机关占有资产数量不断增加。为提高资产管理绩效,从2007年开始,安徽省进一步理顺国有资产管理体制,大力推进资产管理与预算管理的有机结合,规范资产处置行为,推动资产集中处置和调剂使用,较好地节约了行政资产成本。合肥、芜湖两市都实现了资产从“入口”到“出口”的动态管理。合肥市对报废的资产,由市财政局负责组织有资质的回收公司,采取现场竞价等方式集中处置,资产变价收入一律上缴市财政。2010年集中收缴资产处置收益3000多万元。合肥市还初步建立资产“公物仓”,为临时性机构调剂办公设备几十种,并调配办公用房4.1万平方米。芜湖市2008年就开展了“资产资金双清双集中”,仅2009年就集中资金20多亿元,降低行政财务费用2亿多元。(四)加强部门预算管理最近几年,为适应公共财政体制和财政管理科学化精细化的要求,安徽省各级财政部门用改革的办法,全面实行全口径综合预算管理,将部门所有收入和支出全部纳入一本预算,严格实行“收支两条线”制度;全面推进部门预算改革,不断完善政府采购和国库集中支付制度;切实加强部门财务管理,全面推行工资打卡发放、通信货币化改革,公务卡结算,从制度上堵塞漏政行政财务科学化精细化管理的指导意见》和因公出国、公务用车、差旅费、会议费、招待费等一系列规范性管理文件,逐步建立因公出国(境)、公务用车、公务接待管控机制,既保证了行政机关履行职能的需要,也提高了行政成本管理绩效。二、安徽省行政成本控制存在的问题加强行政成本控制是一项十分复杂的系统工程。虽然安徽省在加强行政成本控制上下了很大功夫,取得了预期成效。但是从安徽省实际情况来看,行政成本控制还存在着观念和体制双重制约、老问题和新问题相互交织、低水平保障和铺张浪费并存等问题。这些问题在全国各省份均具有一定的共性,并在不同程度上弱化了行政成本控制的效果。具体来说,行政成本控制的难点和不足主要有以下五个方面:(一)重经济账轻成本相对企业成本而言,行政成本来自于纳税人的钱,而且支出政治性和公共性特征十分明显,这就导致一些行政主体在客观上缺乏降低成本、厉行节约的外在压力。同时,由于长期受到传统的消费习惯、文化习俗以及政治体制等的影响,一些行政主体往往偏重“政治账”,而轻视“经济账”,很少考虑成本效益。有的行政主体甚至存在“花别人的钱给部门和给自己办事”的思想,有着扩大行政成本的内在动力。受此影响,尽管这几年中央和安徽省委、省政府一再强调要牢固树业,但是一些行政主体还没有从思想上真正重视厉行节约问题,特别是随着金融危机的逐步消退和财政收入的快速增长,一些行政主体逐步放松了厉行节约的要求,相互攀比、公款消费、过度改善办公条件等奢侈浪费现象又有所抬头。(二)行政机构职能交叉、划分不全、办事效率不高。在做从上个世纪90年代起,我国就推进了几次大的政府机构改革,但从总体上讲,我国行政管理体制改革相对缓慢。当前,一些部门职能或多或少地存在着缺位、越位和错位等现象,一些本该交给市场完成的事,仍以加快发展为由抱着不放;对于一些新增的职能或整合的职能,往往首先提出要成立机构和增加人员,特别是所属一些事业单位纷纷向参公单位和行政机关靠拢。同时,行政机构存在着职能交叉、划分过细、内设机构繁多、办事效率不高等诸多问题。我们在调研中还感到,尽管这几年大力开展厉行节约,但文山会海现象依然存在,尤其是一些培训、活动和考察调研,并没有多大实质性内容,不仅增加了行政成本,还有损行政机关形象。(三)部分地方财力差最近几年,各级财政部门不断调高行政机关定额供给标准,加大财政保障力度,但随着经济发展和物价水平的上涨,现行公用经费、交通费、接待费等定额标准仍然显得相对较低。如公用经费,财力好的市平均在1万元/年.人左右,财力差的市在3000元/年.人之内,一些县直单位每年每人不到1500元。再如交通费,据测算,一辆公务车的但是现行地方定额标准只在每年1万元~2.6万左右。公用经费供给定额较低,导致行政机构很难按定额执行,同时也诱发单位不断追加预算,以弥补或提高公用经费支出水平。合肥、芜湖两市财政部门介绍,现在一些单位往往将日常工作细化成项目,并以工作量增加、工作情况发生变化等为由,经常向财政申请项目追加预算,甚至作假从项目经费中支付公用经费,既增加了行政成本支出,也造成财务管理的混乱。(四)办公设备设施和车辆使用问题我们在调研中感到,与资产配置逐步现代化不相对称的是资产分散化使用管理带来的效益低下。当前省直厅局和市县政府部门集中办公越来越多,但各部门都配备一些会议室、办公设备和车辆,并各自招聘一些驾驶员和物业管理人员,不仅带来部门攀比、资产闲置、公物私用等诸多问题,还造成设备维修费、交通费、物业管理费等不断攀升。同时,许多单位在推行电子政务时各自为政,开发信息软件,甚至单位内部不同职能部门都有一套或多套管理信息系统,造成信息开发投入大、信息资源共享程度低和维护升级费用高的局面。(五)行政成本控制缺乏规范性虽然这几年从上到下都建立了行政成本管控机制,但从总体上看,更多的是立足财政层面的制度建设,还没有完全上升到法制层面、行政层面和整个社会层面,同时财政层面的制度建设也存在不尽完善之处。从财政层面看,财政部还没有对行政成本作出统一界定,也目,导致实际行政成本很难准确统计,不便衡量行政成本支出的高低。从法制层面看,我国还没有形成建设节约型政府的法律框架,实际用于行政成本控制的规定主要限于规范性的文件。从行政层面看,真正意义上的行政成本绩效考核标准没有科学建立,同时行政成本控制也没有与政府考核等挂起钩来,节约得不到奖励,浪费得不到制裁,违反财经纪律也得不到有效处罚。从社会层面看,行政成本还没有向社会公开,难以对行政成本形成有效的外部监督,容易诱发行政单位滋生奢侈浪费等现象。三、进一步加强部门配合协调从前面的分析可以看出,今后地方行政成本控制还存在一定的空间,但情况十分复杂,任务十分艰巨,不仅需要各级财政部门进一步创新思路,加大力度,标本兼治,更需要各级各部门高度重视,多管齐下,协调一致,合力提升行政成本管控水平。现提出如下若干建议。(一)树立“节约支出是行政绩效控制”理念为切实贯彻落实好中央和安徽省委、省政府加强行政成本控制的决策部署,应进一步廓清行政成本控制的深刻内涵,以理念的创新打牢行政成本控制的思想基础。一要强化“投入产出”控制理念。行政成本不仅注重投入,更强调产出;不仅要求节约投入,更要求获得最大的行政成果。这就需要引入“经济人”意识,强化“节约支出是控制,提升的行政投入实现最大的行政产出。二要强化全口径成本控制理念。行政成本既包括显性成本,也包括隐性成本;既包括直接成本,也包括间接成本;既包括行政作为成本,也包括行政不作为引发的成本。这就需要象财政全口径预算管理那样,将现行行政的“会计成本”拓展到行政的“经济成本”和“社会成本”,以真实完整地反映行政成本的全貌。三要强化领导带头控制理念。行政成本控制的决策权、制定权和审批权均在领导机关和领导干部。这就需要各级领导机关和领导干部带头树立成本意识、节约意识和控制观念,以身作则,带好队伍,管好一方,推动所有行政人员真正做到思想自觉和行动自觉。(二)大力推进行政机构改革从当前实际情况来看,关键是要抓好三个结合。一要结合政府职能的转变,大力整合行政机构职能。要以大部制的思路,借鉴佛山等地的经验,先期选择若干县(市、区),重新界定部门职能,推进部门职能整合、机构整合和人员整合,尤其是要卡住编制关口,堵住办事搭庙进和尚、随意提升机构级别、扩大机构编制等现象。待试点成熟后,再从下到上,向市级甚至省级拓展。二要结合行政直管县试点、事业单位分类改革和农村综合改革试点,大力推进行政机构改革。要按照市县分等的思路,减少行政层级,稳步推进市级机构改革。要严格按照国家的规定实现政事分开、政企分开、管办分开,不仅要将一些不履行行政管理职能的事业单位从行政单位序列中绝事业单位回流形象。要总结农村税费改革和农村综合改革的经验,重点推进县乡机构改革,对于一些可要可不要的职能机构和内设机构,坚决进行撤并。三要结合效能建设,改革行政事务运行方式。要充分发挥效能建设的优势,把效能建设内化到行政决策、行政审批、行政执行和行政服务的各个方面和各个环节,坚决压缩一批行政审批项目,全面推进政务中心集中审批,从严控制各类会议、文件、考察、培训、评比表彰和论坛节庆活动,大力推行网上开会、网上办文办事、网上培训等电子政务,切实控制行政支出。(三)创新部门预算编制方法,大力推进市场化社会化控制行政成本,不能简单地以压代控,而是要做到该保障的要保,该硬化的要硬,该改革的要改,切实把住行政成本控制的闸门。一要探索建立行政经费新的保障标准。要本着适度低于经济发展、与物价水平保持相对同步的原则,积极争取中央财政支持,适度调高公用经费、交通费、接待费等相关行政经费定额标准。二要探索完善部门预算编制办法。要在逐步建立部门职能标准化、数量化和定额化的基础上,对单位职责范围内的所有工作任务,都可以采用单项或综合定额的办法,合理测算整个部门行政成本,并由单位包干使用。同时,可借鉴出国经费省级整合统一单列的办法,对于涉及到全省性的会议、活动、表彰等由省级集中会审,经费财政统一安排。三要严格规范预算追加。年度预算执行中,原则上不再安排部门经费追加。对于特殊情况下的追加行追加听证,也要严格规范追加程序和权限。四要推行服务事务外包购买。对于行政单位材料文印、设备维护、热线寻呼、物业管理等服务性质的事项,引入市场竞争机制,通过政府采购招标确定外包服务商,降低服务事务成本。五要稳步扩大货币化发放范围。对于一些与个人行为有关的交通、出差补助等费用支出,要总结通信补贴货币化发放的成功经验,加快推进货币化发放改革步伐,定额发放到人,包干使用。六要完善基层行政成本保障机制。要进一步完善省对下财政体制,健全转移支付制度,提高基层财力行政保障能力,实现基本公共服务均等化。(四)建立和完善资产管理体制。在资要在省级行政事业单位资产全面清理清查的基础上,进一步加大行政资产优化配置整合力度,实现以存量制约增量、以增量激活存量,提高资产配置效益。一要调整完善配置维护标准。根据各行政单位的性质、级别、人员和所处的外部环境,对现行的资产配置及其维护标准进行调整完善,切实堵住当前超标准购置、重复配置的现象。二要建立管理信息大平台。要按照行政资产“政府所有、财政调配、单位使用”的管理原则,以“金财工程”建设为契机,加快建立覆盖全省所有行政单位的资产管理信息系统,实现行政资产动态化管理。三要建立共建共享共用机制。要本着适度规模的原则,通过置换等方式,将相关单位整合在一起,集中新建办公用房,集中配置公用设备,集中招标外包服务对象。对于各单位信息化建设,可由政府统一统一开发,业务模块搭建通道,最终实现信息资源共享共用。四要完善统一调配和处置机制。对于一些新增的临时机构需用的资产,可由财政部门建立“公物仓”,统一采购,统一管理,周转使用。而对一些对外出租、出借以及报废的资产,应履行报批程序后实行公开招租或集中处置,收益及时足额划缴国库,纳入部门预算。(五)加强行政成本管理。根据转型的分要进一步按照财政管理科学化精细化的要求,大力推进行政成本管控的基础创新、制度创新和方式创新。一要创新管理基础。要按照全口径行政成本的要求,界定行政成本具体范围,修订《政府收支分类科目》,设立行政成本类级科目。要细化基础数据,增加行政成本相关报表,加强行政成本统计分析,定期向有关领导和部门报送行政成本资料。二要创新管理制度。在目前国家大的法规制度一时难以出台的情况下,可考虑出台省级层面的控制行政成本的指导意见。在此基础上,财政部门要根据改革发展变化和相关支出标准的调整,及时修订完善各类行政财务管理办法,确保各项制度科学合理,切实可行。三要创新管理方式。要根据行