司法考试课件：财政转移支付法律制度

财政转移支付法律制度Chapter5Structure财政转移支付法律制度概述财政转移支付法律制度的内容《预算法》的规定财政转移支付制度国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。财政转移支付法律制度概述转移支付的概念转移支付：又称补助支出、无偿支出。政府通过一定的形式和途径，把一部分财政资金无偿地转移给相关主体所发生的支出，政府通过转移支付并不能在经济上直接地获得补偿。广义的转移支付：宏观调控的重要手段，中央政府或地方政府将部分财政收入无偿让渡给其他各种级次地政府、企业和居民时所发生的财政支出。转移支付的特征1.规制性：能够配合其他财政政策、货币政策等经济政策，运用激励机制，实现鼓励或者限制主体行为或地域发展的目标；2.无偿性：通常表现为资金无偿的、单方面的转移，支出者得不到直接的经济补偿；3.多层次性：广义上包括中央和地方政府之间、相同或不同级次的地方政府之间，以及各级政府对企业和居民个人的转移支付。转移支付的分类分类标准：转移支付的主体1.政府间的转移支付：非常基本、非常重要；2.政府对国民的转移支付：主要体现在社会保障、教育等方面的支出或补贴上。静态的支出形式和最终的支付用途：分为补助支出、捐赠支出和债务利息支出。补助支出：社会保障支出、财政补贴支出。转移支付法主体的类型1.发动转移支付的主体：中央政府和上级地方政府，主要负有无偿转移支付财政资金的义务；2.接受转移支付的主体：下级地方政府、企业和居民，主要享有取得转移支付的财政资金的权利。转移支付法产生的经济基础依据经济效率的要求，应该由中央和地方各级政府根据居民的偏好，并以尽可能低的资源耗费，来分别提供不同层次的公共物品。中央政府及地方政府提供公共物品，均需要相应的财力支持。财政失衡：包括纵向失衡和横向失衡。A.纵向失衡：上下级政府间的财政收支不平衡；B.横向失衡：同级政府之间的财政收支不平衡。财政失衡财政转移支付法过度的财政失衡是有害的，它不仅是严重的经济问题，而且会引发严重的社会问题乃至政治问题，会严重地影响经济与社会的良性运行和协调发展，并进而影响到国家与社会的安全与安定，为此，必须通过财政转移支付制度来解决财政失衡问题，以便使公共物品的提供方面要大略实现均等化。在经济发展不平衡、财政失衡现象普遍存在的情况下，必须建立转移支付制度，并制定相关立法。转移支付法的作用1.它是强化财政职能的重要手段；2.它是规范政府间财政分配关系的重要准则；3.它有利于维护国家统一和社会安定；可在有关国家统一和安全等政治问题上保证中央政府的权威，又可为地方政府的有效行政提供必要的财力支持，避免因财力不足而带来管理困难。4.它有利于保障其他财政法律的实施。财政转移支付法律制度的内容转移支付法的基本内容转移支付法律制度的构建，应当以一部《转移支付法》为基础和核心，再辅之以配套的制度。但我国目前尚未制定《转移支付法》或法规规章。立法宗旨、法律的适用范围、法律的基本原则、转移支付的主体及其权利义务、转移支付的形式、方式和条件、转移支付数额的确定、转移支付的监督管理、违反法律规定应承担的法律责任。关于规范财政转移支付情况的报告《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》（2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第28次会议上）财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。一、财政转移支付基本情况二、进一步规范财政转移支付工作的思路和措施财政转移支付基本情况（一）建立和完善财政转移支付体系，促进地区间基本公共服务均等化。1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1：0.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，财政转移支付基本情况这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算，2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8％；如果将其视同地方财政收入，则2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6％。中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。财政转移支付基本情况1.财力性转移支付。是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。2.专项转移支付。是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。财政转移支付基本情况专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付的确立和完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。转移支付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。财政转移支付基本情况（二）加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。分税制财政管理体制改革后，根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，不断完善财力性转移支付体系，加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。（三）增加专项转移支付，重点支持经济社会发展的薄弱环节。进一步规范财政转移支付工作的思路和措施进一步规范财政转移支付的基本思路：按照完善社会主义市场经济体制的要求，认真落实科学发展观，围绕构建社会主义和谐社会，促进经济增长方式转变等战略目标，对现有转移支付进行必要的清理整合，提高转移支付的公开性、合理性与有效性，推动经济社会全面协调可持续发展。主要措施是：1.加快建立财力与事权相匹配的财政管理体制。2.进一步优化转移支付结构。进一步规范财政转移支付工作的思路和措施3.清理整合专项转移支付项目设置。4.提高专项转移支付管理透明度。5.研究规范专项转移支付的配套政策。6.积极研究创新专项转移支付管理方式。7.研究建立财政转移支付的法律法规体系。8.推进省以下财政体制改革，规范省对下转移支付。财政转移支付基本情况（二）加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。分税制财政管理体制改革后，根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，不断完善财力性转移支付体系，加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。（三）增加专项转移支付，重点支持经济社会发展的薄弱环节。财政部规章《边境地区转移支付资金管理办法》（财预[2013]267号）《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》（财预[2012]296号）《2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法》（财预[2012]305号）《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2012]300号）《革命老区转移支付资金管理办法》（财预[2012]293号）边境地区转移支付资金管理办法宗旨：为加强边境和海洋事务管理，促进边境沿海地区各项社会事业和谐发展，进一步规范边境地区转移支付资金管理，提高资金使用效益。边境地区转移支付资金，是指中央财政设立，主要用于边境和海洋事务管理、改善边境沿海地区民生、促进边境贸易发展的一般性转移支付资金。边境地区转移支付资金的管理和使用应当遵循明确用途、突出重点、公开透明、注重实效的原则。2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法宗旨：为维护国家生态安全，促进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，中央财政设立国家重点生态功能区转移支付。分配原则：公平公正，公开透明；重点突出，分类处理；注重激励，强化约束。范围：《全国主体功能区规划》中限制开发的国家重点生态功能区所属县和禁止开发区域；青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等生态功能重要区域所属县。2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发［2007］38号）精神，经国务院批准，中央财政设立资源枯竭城市转移支付。中央对地方资源枯竭城市转移支付的补助对象为：经国务院批准的各批次资源枯竭城市，以及参照执行资源枯竭城市转移支付政策的城市。资源枯竭城市转移支付资金分配遵循以下原则：客观公正，公开透明，分类补助。2012年中央对地方均衡性转移支付办法缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，推动科学发展，促进社会和谐，根据《预算法》，中央财政设立均衡性转移支付。衡性转移支付不规定具体用途，由接受补助的省（自治区、直辖市）政府根据本地区实际情况统筹安排。按照分级管理的财政体制，省以下均衡性转移支付办法由各省制定。均衡性转移支付资金的分配遵循以下原则：公平公正、公开透明、适度激励。革命老区转移支付资金管理办法宗旨：为促进革命老区各项社会事业发展，支持革命老区改善和保障民生，进一步规范革命老区转移支付资金管理，提高资金使用效益。革命老区转移支付资金，是指中央财政设立，主要用于加强革命老区专门事务工作和改善革命老区民生的一般性转移支付资金。革命老区转移支付资金分配对象为对中国革命作出重大贡献、经济社会发展相对落后、财政较为困难的革命老区县、自治县、不设区的市、市辖区。革命老区转移支付资金的管理应当遵循突出重点、公开透明、注重实效、强化监督的原则。财政转移支付法（草案）第一章

总则第二章

财政转移支付机构第一节

财政转移支付委员会第二节

财政转移支付服务机构第三章

财政转移支付的接受方与支付方第一节

财政转移支付的接受方第二节

财政转移支付的支付方财政转移支付法（草案）第四章

财政转移支付方式和计算标准第五章

财政转移支付程序第一节

申请程序第二节

审查和批准程序第三节

异议及复核程序第四节

支付程序第五节

特殊程序财政转移支付法（草案）第六章

中央政府对地方政府的财政转移支付第七章

地方政府间财政转移支付第八章

法律监督第一节

权力机关的监督第二节

政府及财政主管部门的监督第三节

审计监督和社会公众监督第九章

法律责任第十章

附则立法宗旨为平衡地方财政预算，弥补地方政府财政缺口，合理确定财政转移支付的规模，规范财政转移支付的行为，调整财政转移支付关系，逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化，保障国民经济协调平稳发展，根据宪法，制定本法。转移支付的概念和形式财政转移支付，限于政府间财政转移支付：根据财权与事权相结合的原则，中央财政将与一定事权相对应的财政资金移转给地方各级政府，以弥补地方财政缺口、实现地区基本公共服务能力均等化、鼓励地方政府提供外溢性公共服务的行为。财政转移支付的形式，以财力性财政转移支付为主，以特殊性财政转移支付为补充。基本原则和适用范围实施财政转移支付，应当遵循社会主义公共财政原则，坚持科学、规范与公正、公开原则，坚持公平与效率兼顾原则。在中华人民共和国境内，中央政府对地方各级政府、地方上级政府对地方下级政府实施的财政转移支付行为，适用本法。中央转移支付专职机构国务院设立中央财政转移支付委员会，专职负责中央政府对省级政府实施的财政转移支付的审查、批准、管理、拨付与监督工作。中央财政转移支付委员会是国务院直接领导下的国家财政机关，工作机构设在财政部。中央财政转移支付委员会的工作程序，由国务院另行规定。地方转移支付专职机构地方各级政府参照国务院设立各级财政转移支付委员会，专职负责地方各级政府对下级政府的财政转移支付的审查、批准、管理、拨付与监督工作以及向上级政府的财政转移支付的申请与接受工作、处置上级政府委托的财政转移支付事项。地方各级政府财政转移支付委员会的工作程序，由地方各级政府自行规定。转移支付服务机构中央国库与地方各级国库是财政转移支付的服务机构，配合各级财政转移支付委员会完成财政转移支付资金的收付工作。对转移支付机构的监督财政转移支付委员会与财政转移支付服务机构必须依法接受各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其财政主管部门、各级审计机关和社会公众的监督。取消税收返还自本法生效后，中央政府不再对地方各级政府进行税收返还；因税收返还的取消而产生的地方各级政府财力不足问题，由中央政府通过财力性财政转移支付来解决。归并不规范转移支付中央政府不再单独进行下列财政转移支付，全部纳入特殊性财政转移支付的体系中，依法进行：1.民族地区转移支付；2.县乡财政奖补资金；3.调整工资转移支付；4.农村税费改革转移支付；5.年终结算财力补助；6.其他现存纵向财政转移支付形式。转移支付的主体1.发动转移支付的主体：中央政府和上级地方政府；2.接受转移支付的主体：下级地方政府，在广义上还包括企业和居民。转移支付包括政府间的转移支付、政府与企业间的转移支付以及政府与居民之间的转移支付三类。转移支付的形式1.一般性转移支付（体制转移支付）按照现行的财政体制所实施的无条件拨款。转移支付制度就是在解决中央与地方财政之间的纵向失衡和各地区财政之间的横向失衡的过程中产生和发展起来的，其作用目标是解决两个失衡。在我国，一般性转移支付的具体形式表现为税收返还、原体制补助等，因此又称无条件拨款。转移支付的形式2.专项转移支付（政策性转移支付）为了实现某一特定的政治经济目标或专项任务，而由上级财政向下级财政进行的专案拨款，或支付的相应配套的财政资金。我国地域辽阔，人口众多，财政职能范围很宽，担负的任务繁杂，因而专项转移支付经常发生。转移支付的形式3.特殊转移支付：在遭遇自然灾害、社会动乱等非常情况，以及国家的重大政策调整影响地方财政利益时，由上级政府支付给下级政府的特殊补助。特殊转移支付的特点是受益主体较少且不确定，在同一时期一般只有为数较少的地方能够得到。也称为困难性转移支付、政策性转移支付。财政部财政转移支付规章财政部《边境地区转移支付资金管理办法》（财预[2013]267号）；财政部《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》（财预[2012]296号）；财政部《2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法》（财预[2012]305号）；财政部《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2012]300号）；财政部《革命老区转移支付资金管理办法》（财预[2012]293号）转移支付数额的确定最稳定、最大量的一般性转移支付，对其数额的确定可以有一个统一的量化的客观标准，而其他几种形式则需根据每个具体事项的不同而定，很难制定统一量化的客观标准。对于一般性转移支付的数额采用相关因素法来计算式较为科学合理的。全面考虑各种相关因素，制定全国统一的标准，并最大限度地体现科学、公平、合理的原则，应当是转移支付法在立法技术上特别注意的问题。转移支付数额的确定影响我国地方财政支出的基本因素有以下几类：1.一般基础因素：人口、面积、自然条件、财政供给人数等；2.社会发展因素：教科文卫水平、市政建设等；3.经济发展因素：经济增长速度与效益、国民收入、财政收入等；4.特殊因素：民族地区、首都、政治或经济上的特区等。转移支付数额的确定1.财政供养人口：需由财政负担的人口数量，它是直接反应财政支出水平的最主要的因素，因为它可以明确地反映地方财政的负担状况；2.总人口：由于财政要为社会提供诸如公用设施、教科文卫、公共安全等多种公共物品，而且提供公共物品的支出通常是与该地区总人口的数量是成正比的，因此，总的人口数量也会对地方的财政支出水平产生重大影响；转移支付数额的确定3.少数民族人口：由于多方面的原因，少数民族地区均较为落后，为了加强民族团结，维护国家统一和社会安定，必须向少数民族地区投入更多的财力，以促进其经济和社会发展，而少数民族人口越多，需增加的财力投入也越大，因此，少数民族人口的数量也是确定转移支付数额的重要因素；转移支付数额的确定4.疆域面积：我国各级政府所辖