试议国有商业银行产权制度创新

/试论国有商业银行产权制度创新

随着我国金融对外开放程度的不断提高，特不是随着我国加入WTO进程的加快，我国银行业正面临着前所未有的挑战。客观地讲，我国商业银行的改革还停留在一种形式上或外延性改革的时期，一些深层次矛盾虽已暴露但远未得到全然性解决。从产权安排、组织形式、治理体制、运行机制、业务领域、经营方式等方面考察，目前国有商业银行离真正意义上的现代商业银行还相距甚远，尤其是在银行产权制度上存在严峻缺陷，滞后于企业改革，差不多成为制约国有商业银行向现代商业银行转换的要紧障碍。面对金融自由化和金融全球化的挑战，国有商业银行必须正视现实，按照国际惯例和市场经济的内在要求积极探究产权制度改革。

一、目前国有商业银行产权制度存在缺陷

我国国有商业银行的产权制度实质上是产权主体单一抽象的自然人产权形式，国有银行财产所有权的行使实际上是通过政府来实现的，政府的职能又是通过中央政府部门引导、操纵和监督的。其直接结果确实是：(1)尽管法律上明确了国有商业银行的企业性质，但在实际工作中国有商业银行仍然被当作政府的职能部门，金融手段行政化运用的问题专门突出，使国有商业银行专门难做到自主经营；商业银行承担的社会职能，使其经营目标多元化，弱化了利润最大化的目标；(2)国有商业银行产权界定模糊，产权主体虚置，所有者不能有效行使和转让剩余索取权，而关于经营者来讲，缺乏利益驱动机制，使所有者和经营者难以实现利益的激励兼容，所有者也不能对经营者进行有效监督，难以幸免“出工不出力”、“谋私”等“道德风险”的产生，导致经营效率低下，经营者缺乏进展的冲动。(3)因产权主体的单一性和缺少产权的结构安排使得国有商业银行的风险载体不明。由于银行的风险只能用其股权资本作担保，且股权资本的规模和结构又决定着这种担保作用的发挥，与工商企业相比，银行高负债经营的特点决定了银行产权的专门担保作用，在于其结构的合理性和单位量的产权须承担较多的担保份额。国有商业银行的产权结构是以国家独资所有的单一产权结构为主体的，因此，国家作为所有者就成为承担国有银行经营风险的唯一载体，政府充当了储蓄和投资的风险中介，使负有资产经营责任的各级经营者和治理者无任何担保约束作用。在经营者不能分享生产剩余的前提下，经营者难以与所有者实现利益兼容。

二、国有商业银行实行股份制改造是解决当前产权制度缺陷的唯一选择

对国有商业银行进行股份制改造，构建适合中国国情的现代金融企业制度，要以产权改革为突破口，分离国家作为出资者的所有权和商业银行作为独立法人的法人财产经营权。以国资局或其他国有资本经营机构，代表国家作为出资者，落实所有权代表，解决国有商业银行存在的所有者缺位问题，代表国家行使出资者的重大决策权、财产监督权和收益权。落实国有商业银行的法人财产权和经营自主权，真正做到自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束，使国有商业银行成为真正的产权主体和市场竞争主体。

对国有商业银行进行股份制改造，能够解决目前产权方面突出存在的四个方面的问题：(1)金融资产的属性与产权制度设置不当的问题。金融资产的属性应是一种在使用上具有排他性和完全可分性的私有（自然人和法人）资产，基于产权的经济分析原理，应选择一种集体的产权结构制度，才是实现金融组织效率的制度设置。从所有制上讲，出资者以产权明晰的股份作为联合劳动的“纽带”而形成的法人财产所有制，应视为公有制的一种实现形式。同时，股份制企业具有一种“三权分立”的法人治理结构，能够专门好地解决所有者、经营者和职工三者之间的权、责、利关系。(2)产权界定模糊和结构单一造成的风险载体不明问题。股份制是一种产权明晰基础上的股权结构治理组织，这种组织不但能够实现所有者和经营者的激励兼容，而且因股权的分化和结构性作用能够专门好地分担和化解商业银行营运的风险。目前国有独资商业银行集中了全国近80%的信贷资金，作为载体，将潜在金融风险全部转移给了国家，金融风险直接上升为国家风险，威胁着国家经济安全。在实行股份制后，所有出资人收益共享、风险共担，分散了原本由国家承担的金融风险，确保了国家经济安全。(3)风险资本不足和补充问题。风险资本不足和经营风险加大是国有独资商业银行存在的突出问题，通过股份制改造，通过股票市场直接融资，资本金不足的问题就可迎刃而解，其优势显而易见：一是减轻了财政负担，缓解了政府压力；二是股票溢价部分，能够用来冲销呆帐，释放国有商业银行的部分信贷风险；三是能够通过配股扩容等途径，灵活调整商业银行的资本金，使相关指标始终保持合理水平。(4)金融资本和金融资产配置的优化问题。股份制的引用和股权的交易有利于金融资本市场的进展，而金融资本市场的进展又有利于商业银行约束机制的形成，否则，运营不良的商业银行将会在资本市场上被购买或兼并。同时，金融企业约束机制的形成有利于金融资产的高效配置。

三、国有商业银行进行股份制改造的难点与问题

国有商业银行实行股份制改造有许多有利条件，如政策上有保障、金融体系逐步完善、部分股份制商业银行的成功运作经验等，然而，面临的难点和问题也是显而易见的：

1.国有商业银行大量的不良贷款是进行股份制改造的要紧障碍。我国不良资产具有自身的专门性：(1)不良资产数额巨大，不良贷款比例相对较高。(2)不良贷款产生的缘故复杂，是多种因素综合作用的结果。既有历史的缘故，也有体制的缘故，还有政策和法律变化的阻碍等。(3)利益关系专门。由于国有商业银行和国有企业差不多上国有的，二者之间存在着超经济的血缘关系，国有商业银行的不良债权和国有企业的债务问题是同一个问题的两个方面。国有商业银行不良资产问题的实质是国有企业的债务问题，是国有企业经营治理不善、效益低下、缺乏竞争力等的综合表现。(4)在国外，银行不良贷款大多表现为房地产贷款或股票等资产，本身具有较高的价值，而我国银行的不良贷款则要紧是信用贷款，比如大量对工商企业、外贸企业的不良贷款。在银行国有独资形式下，国家能够通过增加货币供应量来弥补不良资产而形成的资金窟窿；而股份制形式下，需要利用银行的自有资本金来填补。因此，如何对不良贷款进行科学的资产核定，将成为股份制改造中比较敏感的环节。从上述不良资产产生的复杂性来看，不良资产作为改革的必要成本，假如由银行自身负担或通过股份制转嫁给投资者，一方面显失公允；另一方面，对其资金的募集、资本市场的有效运作都将带来许多困难。因此，剥离不良资产是对国有商业银行进行股份制改造的必要条件。

2.国有商业银行仍承担有一定量的政策性业务。目前的几家政策性银行，由于受自有资本金不足的限制，难以承受我国目前繁重的政策性金融业务。过渡期间，国有商业银行不得不承担部分职责，接着发放一些政策性贷款。

3.居民金融意识淡薄，易产生信任危机。长期以来，宽敞居民认为国有商业银行是国家独资的大银行，可不能发生任何危机。在这种认识基础上，假如对国有商业银行进行股份制改造，必定会引起部分居民心理波动，对国有商业银行长期建立起来的信任发生动摇。这也决定了我国国有商业银行产权制度改革将是渐进的，必须积极稳妥地缓慢释放国家垄断的风险，使民众逐步认识和同意市场经济中必定存在的各种不确定因素和由此可能带来的损失。

四、国有商业银行股份制改革的总体构想

国有商业银行进行股份制改革的关键在于产权制度创新，其核心是实现产权主体多元化（包括国家、企业、个人，在适当条件下同意外资参股）。通过股份制法人产权制度创新，银行由国家控股，不仅可不能削弱公有制的主体地位，还能够发挥“杠杆效应”，扩大国有金融资本对社会资本所支配的数量和范围，从而增强国有经济的操纵力；业绩优秀的大型企业（集团）参股商业银行，能够以产权为纽带，实现产融结合，协调银企关系；个人投资不仅能够实现私人资本社会化，而且有利于产权的分散和产权边界的明晰，从而强化所有权的约束力；小数外资股，所占比重不大，能起到促进和补充作用，便于商业银行的国际化。

国有商业银行的股份制改革一定要按照现代企业制度的要求规范化运作，要通过产权主体多元化和银行法人产权制度的建立，使国有商业银行真正从原有机关式治理走向法人治理。必须按照权力结构、执行机构、经营机构和监督机构相互分离、互相制衡的要求，建立由股东大会、董事会、行长（经理层）和监事会组成的银行治理结构，有效地行使决策权、执行权、经营权和监督权，各司其职、权责明确、相互制衡，并在此基础上，构建科学有效的决策机制、约束机制和激励机制。国家作为所有者与其他所有者一样，也要通过一定的法定程序来行使所有者权力，政府不能再以所有者的身份来直接干预银行的自主经营，而是由政府授权经营国有资产的机构或部门来行使所有者权益。

关于国有商业银行股份制改造的几个具体问题：

第一，关于改革的几个时期。国有商业银行的股份制改革是一个循序渐进的系统工程，不能一蹴而就。可分四步走：(1)解决法律法规严峻缺位问题。在现在期，应结合我国商业银行的专门性，并借鉴国外发达国家差不多成熟的法规，对股份制商业银行的股权结构，资本规模和注册、上市条件，兼并和破产等作出专门规定，并制订相配套的财产法和修订其他相关法律。(2)在对国有商业银行的资产进行完全清理和以风险为基础进行科学分类的基础上，解决国有商业银行的不良资产问题。(3)在解决不良资产的基础上，通过自然人、法人和政府的持股，把现有国有商业银行的部分资产进行资本化和股份制改造，通过资产的资本化运营，使国有商业银行的部分资产股份化，并使商业银行现有资产结构优化。(4)在上述过程完成的基础上实现商业银行资本的资产化经营。这是在实现资本化运营过程之后，金融资本再被运用于不同形态资产的过程即资产组合治理的过程。只有通过这一过程和专业人员的治理，才能实现资产的优化组合和股本资本的增值，这是商业银行股份化的最终目的。

第二，关于商业银行不良资产的处理问题。今年4月，中国首家资产治理公司——中国信达资产治理公司正式成立，揭开了处理国有商业银行不良资产的序幕。金融资产治理公司由国家设立，与银行相互独立，银行将不良贷款剥离出来，公司以帐面价格购入这些资产，由专家和专业人士广泛采纳商业银行所不能采取的各种手段进行治理，通过出售、转让、置换、证券化、打包处理、债转股等方式进行处置，对债务人则运用治理咨询、重组、上市、收购兼并、分拆、破产起诉等方法推动企业改革、强化企业财务约束，使银企关系步入良性循环的轨道。目前资产治理公司在理论和实践中要着重解决以下问题：(1)金融资产治理公司的性质、职能；(2)金融资产治理公司的资本来源；(3)金融资产治理公司如何接收商业银行的不良资产；(4)金融资产治理公司在处理不良资产中如何运作；(5)如何通过信贷资产证券化将静态的贷款资产转化为动态的证券资产；(6)解决银行不良资产的问题，宜早不宜晚，宜果断不宜犹豫不决，宜抓紧处理不宜拖拉。

第三，关于股权结构设置以及分配问题。国有资本能够采取不同的控股形式，绝对控股是国有股权占整个商业银行股本的50%以上；相对控股是指国有股权在整个商业银行的总股本尽管达不到50%，但由于股权分散，国有资本仍然处于控股地位；还能够采取“国家黄金股”的形式，以少数国有股份操纵股权。国家金股，即给国家股给予一种专门的价值和身份——具有不贬值和治理上的特权，这种特权能够在股份制金融企业的重要财产处置、治理变更、兼并和其他企业的重大变动时期行使，以解决非国有出资者担心因不能掌握控股权而产生的其他担心问题。国家金股的设立旨在：一方面它使政府拥有特权，另一方面政府又能够选择不去行使这些特权。这种形式在我国金融体制过渡时期是能够考虑的。

第四，关于政策性金融业务问题。国有商业银行承担着大量政策性金融，把政策性业务从国有商业银行中分离出来是国有商业银行股份制改造的重要条件。为此，需要大力进展我国的政策性金融业务：一是国家的财政支出中应逐年加大现有政策性银行的资本金投入；二是组建新的政策性银行，如成立政策性住房信贷机构来治理住房公积金、公房销售款以及其他资金，如此既符合目前的经济进展要求，又能减轻商业银行的政策性信贷压力；三是提高政策性信贷资金的使用效率，加快粮食流通体制和投融资体制的改革步伐。

关于我国商业银行体制重构的设想

中国农业银行成都分行副行长唐小光

我国商业银行体制由于诸多的缘故，与我国社会主义市场经济体制的要求，与我国经济进展的要求，与当前全球经济一体化、金融一体化要求，与知识经济的要求不相适应。因此，我国商业银行必须加快改革步伐，迎接新世纪的挑战，重构商业银行体制。

一、重构我国商业银行体制

（一）重构我国商业银行体制的差不多原则

依照世界大多数国家商业银行体制的情况和我国商业银行的进展情况，我认为，我国商业银行体制的重构应该遵循以下原则：

1.竞争原则。在社会主义市场经济条件下，要求资源和生产要素通过市场来进行配置，市场经济是竞争经济，通过竞争能够提高银行效率、促进银行改进服务质量、降低服务成本、降低贷款利率、加快资金周转和防止个不银行牟取暴利，银行效率的提高会给整个社会带来好处。假如银行走向垄断，就将导致银行效率的降低，服务质次价高，将会给整个经济和社会带来不利的阻碍，因此，在重构我国商业银行体制时要充分爱护和进展竞争，防止垄断的产生。

2.安全原则。商业银行对一国的经济进展具有举足轻重的阻碍。这种阻碍是一把双刃剑，商业银行的正常高效运转能够有力地促进经济的快速健康进展，而商业银行的过度竞争和个不商业银行的经营不善又会引起银行倒闭、公众挤兑，从而引起社会恐慌、人们信心丧失进而引发金融危机、经济危机乃至政治危机和社会危机。因此，我们在重构我国商业银行体制时安全是一个十分重要的原则。

3.适度规模原则。适度规模是指最合理的规模，在这一规模内银行既有相当的经济实力来进行经营，又能取得最大的边际利润。商业银行是一个企业，当一个商业银行的规模处于最合理时，它的治理费用会最低，而又能为客户提供质优价廉的服务。低于或高于这一规模，银行治理费用就会提高，服务质量与种类就会下降，资金也会被白费。同时，银行的规模大小与银行的安全有紧密的关系，银行过小，抗风险的能力差，在专门多国家的金融危机和经济危机中，小银行受到的打击最大。因此，在重构我国商业银行体制时，既要限制商业银行的规模过大，又要鼓舞中小商业银行合并，使商业银行保持适度的规模。

（二）重构我国商业银行的组织体系

第一，我国商业银行应该实行总分行制和独立银行制并行。当前我国商业银行实行的是总分行制，这一银行制度是银行除设立总行外，能够在国内或国外开设分支机构。这一制度的优点：一是能够使银行形成适度规模；二是能够使银行在规模扩大的同时在更大的范围提供服务。然而，缺点是容易形成银行的垄断。而我国商业银行的总分行制的形成还有其历史的缘故，要紧是由“大一统”的人民银行按行政区划设立众多分支机构的旧制沿袭下来的。在重构我国商业银行体制时，应该实行总分行制和独立银行制并行。

第二，改国有独资商业银行为国家控股的股份制商业银行。目前，国有独资商业银行体制尽管能保证国家对金融的绝对操纵，然而，国有独资商业银行资本金难以充实，行政干预难以排除，自身的经营治理僵化难以改变，在激烈的市场竞争中处于困难境地的情况差不多充分显现出来。实行国家控股的股份制商业银行能够有以下好处：一是国有商业银行实行股份制改造，能够通过产权的明晰来实现所有权和经营权的分离，重构商业银行企业的所有制结构，使政企分离的经济基础得以实现。二是股份制商业银行资本金的扩张不仅能够通过银行自身的积存来实现，而且能够通过股东的增资扩股追加资本投入来实现，如此银行资本金增长的来源能够得到保证，银行资本金能够随着银行业务的扩大达到充实，能够使银行的资本金达到《巴塞尔协议》规定的资本充足率，有利于银行的规模经营和国家的金融安全。三是实行股份制是在国家控股的情况下进行的，国家控股的方式能够采取多种形式，能够以国有企业法人持股方式，也能够以国家资产治理公司名义投资来形成。如此通过国家控股，既能够有效地实现国家对国民经济命脉的操纵，又能够使国家取得国有资产的收益。四是实行股份制商业银行体制能够有效地解决商业银行的经营机制问题。股份制商业银行的股东对其自身权益的强化会对商业银行的经营者的经营形成硬约束，商业银行的经营者必须对股东负责，必须对商业银行的资产安全负责，必须通过自己的经营来取得商业银行的经营收益，来获得资产的增值，否则，股东就会更换经营者。如此能够使国家控股的商业银行真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的商业银行。五是实行国家控股的股份制商业银行，能够与国际惯例接轨。

（三）重构我国商业银行的经营机制

国家控股的商业银行重构其经营机制，首先要强化和完善一级法人体制。一级法人体制是指商业银行总行为独立法人，独立行使法人的权利，独立承担民事责任。而商业银行的分支机构则不具有法人资格，各个分支机构在其总行的授权下开展经营。依照当前的情况，各国有独资商业银行改造成为国家控股的商业银行的同时，要明确各级经营行的经营治理权限，严格规范各级经营治理行的经营行为，实行授权经营治理制。各级经营行只能在总行的授权下严格按照国家法律法规进行经营活动，防止把一级法人体制蜕化为多级法人体制，防止一级法人对其分支机构的失控。

第二，要强化经营效益观念，要建立以经营效益为唯一目标的经营机制。商业银行确实是要把利润作为其经营的唯一目标。国家控股的商业银行追求利润是商业银行作为企业的本质要求。商业银行经营效益的取得是商业银行自身效益和社会效益的统一。商业银行在追求利润的过程中，当通过发放贷款、提供金融服务而获得利润时，商业银行取得了自身的效益；同时，商业银行取得利润时，也是其贷款发放出去并正常回流取得利息收入时，贷款的正常回流讲明银行贷款产生了促进经济进展的作用。因此，银行的利润是一个综合性的经营治理指标，商业银行的经营要建立在以经营效益为唯一目标的基础上。

第三，国家控股的商业银行经营机制要重构人事劳动用工治理机制，要把人事劳动治理作为商业银行资源配置的一个重要方面。在市场经济条件下，行业竞争在专门大程度上是人才的竞争，要打破人事劳动用工制度上的“大锅饭”、“铁交椅”。一是要引入市场机制，搞活现有的庞大的职工队伍，要实行考试考核合格上岗制度，职员实行聘用制，明确各个机构的人员数量，实行竞聘，建立能进能出、能上能下的用人机制。各级行行长实行聘任制，能够通过竞聘产生，行长要德才兼备。二是要引进人才，在社会公开招聘银行急需的计算机、法律、经营治理等方面人才。打破银行在进人方面的单一渠道和“近亲生殖”，形成经营和治理人才的合理结构。三是要改革收入分配制度。银行不是党政机关，要打破银行工资制度长期与党政机关工资制度挂钩的方法，构建银行行职员资制度。国家控股的商业银行的工资制度应该是建立在以经营效益为中心的基础上的，能够分为两个层次，一个层次是差不多的行员等级工资；另一个层次是依照各个分支机构的经营效益来确定的效益工资、奖励工资。行员等级工资依照每一个行员的工龄、学历、岗位分档确定。效益工资、奖励工资依照各个分支机构每年经营效益来确定，实行单一指标挂钩考核的方法。如此才能使商业银行的工资制度体现商业银行的经营目标，才能使商业银行职员真正把自己的利益与商业银行的经营效益联系起来，才能使商业银行的职员真正关怀和维护商业银行企业的利益，才能真正调动起商业银行宽敞职员的积极性。

（四）重构我国商业银行的监督体制

我国商业银行监督体制的构建要以金融安全和金融风险防范为目的。商业银行的监督体制要外部监督和内部监督相结合。

1.外部监督。要紧是中央银行的监管和存款保险制度监督。中央银行要按照《商业银行法》和有关金融法规对商业银行的经营进行监管，监管的重点要放在商业银行是否依法合规经营上，要放在维护金融秩序，维护金融市场的公平竞争上，要把金融秩序的正常和金融市场的稳定作为金融监管的要紧方面。中央银行要有一种超脱的地位，不能直接治理任何金融机构，中央银行的利益不能与任何金融机构的利益直接挂钩。中央银行对商业银行的监管要严格，否则既不利于金融的安全和稳定，也不利于我国商业银行的健康进展。同时，必须建立商业银行市场退出的制度安排，即建立存款保险制度。通过存款保险制度的建立，既有效监管商业银行的经营和治理，同时又为维护存款人利益提供切实可靠的保障。

2.内部监督。严格讲商业银行是一个高风险的企业。要操纵风险、规避风险，商业银行必须建立严格有效的监督体系。一是要建立业务部门的监督，要建立有一定制约的业务部门，形成互相监督；同时各个业务部门又要对下监督。二是要建立专门监督机构，稽核、监察部门能够合并为稽察部门，专门行使监督责任，直接对各级行行长负责，负责监督部门和下级机构是否按照上级行的授权和有关规章制度开展经营活动，是否正确地履行了自己的职责并完成了经营目标，监督各项经营指标的反映是否真实，切实保证商业银行的经营能在治理者的操纵下实现目标。三是要建立再监督制度，要通过上级行和本级行的行长形成对监督部门的再监督，保证监督部门认真负责地履行自己的职责，形成连环相扣的监督体系。

二、重构我国商业银行体制的要紧途径

重构我国商业银行体制的关键在于国有商业银行。本文