日本城市规划体系的现状与展望

浅见泰司（著），何仲禹、翟国方（编译）（2013）。日本城市规划体系规划管理现状与展望。城市与区域规划评论，2013/1，总第2期，pp.14-22.。南京大学出版社，ISBN978-7-305-12914-8。日本城市规划体系的现状与展望浅见泰司编译：何仲禹、翟国方作者简介：浅见泰司，美国宾夕法尼亚大学博士，现为日本东京大学空间情报中心（CSIS）主任及教授。浅见教授的研究方向主要包括人居系统研究、空间信息分析、城市住宅理论及形态解析。其主要著作之一《居住环境：评价方法与理论》已被译成中文并出版发行。联系方式：asami@csis.u-tokyo.ac.jp现行日本城市规划体系介绍日本的国土总体分为城市规划区与非城市规划区两类；城市规划的相关法律仅适用于前者。日本的城市规划由总体规划引导，县日本的县相当于我国的省级政府负责制定城市规划区的总体规划，包括城市整备、开发和保护政策；而市级政府也会相应制定总体规划以协调与本市直接相关的规划基本方针。城市规划的实施主要侧重三个方面：土地利用规日本的县相当于我国的省图1日本城市规划区的用地划分示意图图片来源：国土交通省图片来源：国土交通省《日本城市规划制度介绍》http://www.mlit.go.jp/crd/city/plan/tochiriyou/pdf/获取于2012年10月17日土地利用规制的主要职责是在划定的城市规划区中指定城市化推进区域（urbanizationpromotionarea,UPA）和城市化控制区域（urbanizationcontrolarea,UCA）。城市化推进区域适宜进行城市建设，而城市化控制区域内原则上不允许进行建设活动。在城市化推进区内，土地利用规制进一步指定区划（如用地性质，特别用地区、都市再生特别区、控高区等）和街区规划。用地性质包括居住、工业和商业三大类12小类（见表1）。用地性质的确定基于对地区未来用地模式的考量，并对允许建造的建筑用途进行了详细规定。进入1980年代，日本城市化渐趋稳定，人们对城市宜居性的要求日益提高，为此日本在城市规划中引入了街区规划。街区规划一般只涵盖数公顷的较小范围，因而也更详细更具弹性。街区规划确定公共设施的位置，并对容积率、地块面积、建筑退红线、绿化空间的保护等作出规定。公共设施建设的主要对象包括交通设施，公共空间（如公园、绿地等等）、生活基础设施（如给排水管道）。政府有权征用用于公共设施建筑的土地，这类土地上的其他建设活动将受到严格控制。城市开发项目关注重要的城市开发规划，这类开发往往牵涉众多利益主体，因而政府和规划机构的介入十分必要。例如，为了鼓励优秀的开发项目，在工业区改造等城市再开发工程中引入了再开发推进地区（RedevelopmentPromotionDistrict,RPD）制度。这一制度要求街区规划为待开发地区提供全面综合的发展计划，包括必要的基础设施规划和详尽的建筑规制；作为回报，RPD允许开发主体适当提高地块的容积率。除RPD以外，城市开发项目还指定灾后重建推进地区，街区开发预定地区，土地规划整理地区等，并出台相关政策加以配合。表1日本城市规划中用地性质的划分资料来源：同脚注2用地性质规划要求居住用地一类低层住宅专用地区用地专门用于低层住宅建设，同时允许小规模的商店和办公以及中小学建筑二类低层住宅专用地区用地主要用于低层住宅建设，除中小学校外，允许建设150m2（建筑面积，下同）以内的商业设施一类中高层住宅专用地区用地专门用于中高住宅建设，同时允许建设医院、大学以及500m2以内的商业设施二类中高层住宅专用地区用地主要用于中高住宅建设，除医院、大学外，允许建设1500m2以内的商业、办公及其他便民设施一类住宅地区用于维护居住环境的区域。允许建设3000m2以内的商店、办公、宾馆等设施二类住宅地区主要用于维护居住环境的区域。允许建设商店、办公、宾馆、卡拉OK等设施准居住区允许沿道路两侧设置机动车关联设施，用地维护交通设施，并使其与居住环境相协调商业用地近邻商业地区用地用于为周边居民提供日常购物的场所，除住宅和商店外，还允许建设小规模的工场商业地区银行、电影院、餐饮设施、百货商店等集中区域。可以建设住宅及小规模工场工业用地准工业地区主要用于建设轻工业以及服务设施，不允许建设具有危险性和对环境有危害的工业设施工业地区允许建设任何类型的工业设施；允许住宅和商业设施建设；学校、医院、宾馆等不允许建设工业专业地区用地专门用于工场建设，住宅、商业、学校、医院及宾馆等建设不被允许日本城市规划的时效包括短期（1－2年），中期（3－5年），长期（6－10年）和超长期（11年以上）。尽管从行政角度上一般的规划不超过10年，但对城市的有效管理往往需要对未来几十年的发展变化作出考虑。城市规划作为对城市发展的控制，其调控目标包括两有被充分的认识并接受，因此为了消除外部性、更好的进行城市管理，有必要建立能够清晰划分这两部分功能的税收体系。城市萎缩不是城市扩张的反过程；空置土地可能出现在城市中的任何地方从而导致城市肌理的马赛克化。为形成有序的城市空间和集约的城市结构，有必要对城市中的未利用土地进行重新整理；建议引入一种微观的土地调整机制和特别税收政策来促进土地的交换和合并。在土地交易中，相邻地块的土地所有者应该被赋予优先购买权；在缺乏绿色空间的过密集地区，如果开发者承诺设置一定公共空间，可以适当提高土地容积率作为奖励。4.2、动机协调规划在城市的扩张期，城市可以通过制定区划、控制容积率、建筑限高等手段实现对建设行为的控制。然而，这一体系在城市收缩期并不奏效。为了防止城市的马赛克化并提高土地利用效率，对居民的迁移无可避免。强制性的迁移并不可行，因而需要通过动机协调的规划方法使得规划目标与个人意愿相一致。动机协调规划的定义是通过设计个人的动机达到控制城市活动的目的，其原则是使个体选择与最优的社会管理方案相一致。这一概念在与经济活动相关的社会政策制定中已获得广泛的应用，但在城市规划领域还很少被采用。动机协调原则并不否认自私行为的正当性，但它认为通过适当的控制及调整政策，利益相关者会在行动中主动把与自身并不相关的因素考虑在内，从而使得“自私”行为的结果产生社会福利最大化。例如，决策者可以为地区制定标准的发展模式，当开发行为不在标准范围内时，对负面行为给予赋税或对正面行为给补贴。动机协调性可以通过精心设计社会系统得以实现。理想的状态是个人净福利的总和等于社会的净福利。实现这一点必须通过建立一个精确的价格体系来内化个人行为的外部性；具体而言，要及时监管个人行为，准确衡量外部性以及建立实证评估型规划（evidencebasedplanning,EBP）。监管个人行为不代表监管一切，只有那些可能产生外部性的行为才需要监管（如开发行为、交通行为等等）；要注意平衡监管和个人隐私保护。衡量外部性需要避免消极的外部性、促进积极的外部性。现行的二元规制体系（即某种行为或被许可或被禁止）应转化为一种渐变式控制：例如，引入基于市场的规制管理可以使征税额与负外部性相符；制定条件性许可使得土地的开发只有在一定条件得到满足的前提下得以进行；制定基于行动的规制使得管理只针对实际发生的行动而并非条文条例。随着空间技术的发展和城市信息数据的广泛获取，分析微观层面上开发项目对居住环境的影响成为可能。Gao和Asami（2001）对东京世田谷区的独立住宅进行了享乐价格（hedonicprice）分析，发现当某栋住宅周边没有老旧建筑环绕时，每平米的售价会增加58000日元（100日元＝7.9元人民币，基于2012年10月汇率）。在另一个案例中，尽管对住宅地块的进一步划分会增加其所有者620000日元的个人收益,却使得周边住宅的总价值降低了2370000日元，因此社会总福利是减少的。如果向打算进一步划分土地的土地所有者征收这部分社会成本，那么负外部性就得到内化，土地所有者的动机也会得到校正而与社会目标相一致。另一方面，保证规划决策者的动机适当性与保证规划参与者的动机协调性同样重要。对于决策者而言，常见的动机扭曲包括：1）认为规划区内居民的权利高于非居民（如地区内的商业从业者）的权利；2）重视地区的短期利益而忽略长期利益；3）地区主义。这些扭曲动机的调整同样需要财政／税收体系的支出／补助。4.3、动态规划在传统的体系下，规划方案基于稳定和成熟的城市，这意味着一定时期后的城市状况是可预知的，因此总体规划只需要提出与预知状况相应的目标；而城市开发与管理只需实现总体规划设定的城市意向。在一个萎缩的社会中，对未来的稳定预期不复存在。在此背景下，城市规划必须是弹性的，能够对时时出现的变化作出回应。城市规划确定的政策和法规应根据需要提出修正，城市规划方案应受到定期的审视。除此而外，规划内容中应适当加入一些与时间跨度或社会条件相关的先决条件。比如，对于一些正在经历人口净流出的城市地区，城市规划可以指定从现在起的20年作为提供城市公共服务的时间上限；或者规划方案可以明确承诺只有人口密度维持在40人／公顷以上，才会保证该地区公共设施的运营。为了对今后不断萎缩的需求未雨绸缪，目前进行的公共设施建设项目应参照未来的容量确定其规模，而目前不足的部分可以通过设置一些临时性的设施来得到满足。动态规划的方法也为制定土地区划提供了新的途径。传统的规划在宏观层面上只指定城市规划区和非城市规划区；为了适应不断变化的城市条件，有必要在上述两者之间加入对从城市区到非城市区的过渡区的指定，同时在这些过渡区设定允许进行城市开发的时间限制。如前所述，现行的用地性质分类体系共包括12类用地，在动态规划下，同样需要对用地性质定义一些过渡区，诸如从商业用地转为居住用地的过渡区或从中高层住宅专用地转为低层住宅专用地的过渡区。人口减少地区的容积率指标可逐年降低（如从300％开始每年降低2％）；当该地区没有完成容积率降低的目标时，应通过对超标部分征税来加以管制。城市规划基础调查目前每5或10年进行一次。为了达到动态规划的目标，这一调查应转变为一种日常性的行政管理行为，以保证城市信息的及时更新。为此在城市中需要引入能够监管城市行为的机制；城市和空间信息系统应最大限度的发挥作用。建筑许可中提供的信息也可以被整合到城市规划基础调查的内容中，从而保证从微观单元上对城市信息的追踪。4.4、城市与空间信息系统在一个变化与不稳定的社会，城市与空间信息系统的应用能够极大的辅助城市规划的决策过程。城市信息系统是记录城市现状的工具。正如前节所述，目前周期性的城市规划基础调查已不能满足新的时代对城市规划的要求。为了能够持续的获得城市信息，我们需要采取各种手段：单体建筑是城市的基本构成元素，利用建筑审批中提供的信息会极大的丰富城市信息系统；善于利用卫星影像可以使城市规划捕捉城市的主要空间变动；与城市遥感系统连接可以扩大城市信息系统的内涵。对于规划文件的形式而言，数字信息会逐渐取代文字和图表成为主要媒介，因为前者的应用性更广更有说服力。2D文件会被4D文件取代，从而为城市形态提供更为多元的监测和模拟。与此同时，空间信息系统的重要性也正被广泛认可。空间信息系统在城市规划中有4项基本功能。它有助于规划决策者了解当前的城市状况：物质空间看起来如何？城市中发生着什么？城市如何随着时间变化？空间信息系统的时效性极其重要，但为了控制成本，人们可接受的时间差是因任务而异的。比如，如果是监管市场状况，1个月的滞后是可以接受的；但如果是管理交通堵塞，则只允许1分钟的滞后。空间信息系统能够分析影响城市变化的因素，并通过建立空间模型分析这种变化背后的动力机制。空间信息系统的最后一个功能是利用空间模型和时空分析预测城市的未来。空间信息通常是海量的；因此，对于利用空间信息系统而言，一个重要课题是如何“修剪”信息。这样的工作往往需要作出艰难的判断，并可能面临尖锐的批评。一种途径是通过自然选择，即类似植物的自我管理体系。在有足够的理由和清晰的原因说服其他人的时候，另一种途径就是果断决策。第三种途径是依靠社会舆论作出决定，这需要为决策提供足够的信息并在决策后审视其公正性。一言概之，为了成功获得需要的信息，需要对城市规划调查的内容进行严格提炼，并充分掌握市场和社会信息。未来的城市规划：迈向现实的公正的改革上文的论述说明对当前城市规划的改革已经迫在眉睫。任何一项成功的改革必须是可行的，而这里“可行”意味着在不进行根本性修正的前提下维持当前城市规划的框架以及延续当前城市政策的趋势（如地方主义）。可以考虑如下的改革措施：首先，当前指定城市规划区和制定总体规划的方法需要改正。城市规划的第一步不应是指定城市规划区然后在这个区域内考虑规划问题；需要在一个更大的空间范围内（通过相关调查）制定区域政策，然后在其中确定城市规划区。城市规划应担负起区域协调的责任，将都市体系与国家空间战略两者联系起来。当前通行的城市规划条例多体现为“技术建议”或“实施办法”的形式，今后它们应采取基于描述事实的导则的方式，而学术团体可以在这一转变中发挥作用。当前的城市规划体系划分城市规划区为UPA以及UCA，这种划分方式可以保留，但两者的功能需要加以调整以配合萎缩城市背景下逆转的城市规划目标，这种修正可以通过自治体的法律法规实现。区划规制在控制城市空间形态方面的功能需要进一步加强：容积率的制定应在人口框架下，并根据建筑的具体状况赋予足够的弹性。引入过渡区的概念，逆城市化区（deurbanizedzone）以及紧凑城市的诱导战略。应鼓励有利于实现土地集约利用的开发权置换。即使在城市规划促进区也可以预知随着人口的减少，农业土地和绿地等土地类型的出现将不可避免。这些非建设用地应该在UPA的规制框架内受到积极的监管和妥善处理。城市规划基础调查涉及的内容将为自治体提供编制总体规划的依据，这