建筑法规第三章-建设用地制度

《建设法规》李哲Lizhe.lee@

第三章建设用地法律制度本章内容

第一节中国现行土地制度概述第二节划拨土地使用权第三节出让土地使用权第四节集体土地征收第五节土地使用权的转让出租与抵押第六节闲置土地的处理

本章学习目的与要求1.了解现行土地制度、集体土地征收程序。2.熟悉土地使用权划拨含义、集体土地征收补偿范围和标准、闲置土地的处理。3.掌握集体土地征收政策、国有土地使用权出让、土地使用权划拨范围及管理。

土地是一切生产和一切生活的源泉。任何朝代的统治阶级都十分重视土地管理。序土地的基本概念根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须守住不低于18亿亩这根红线。1．土地的概念从土地管理的角度出发，土地是指地球的陆域表层，包括内陆水域、沿海滩涂及岛屿，它是一个自然、经济的综合体。国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。序土地的基本概念1．土地的概念对土地概念认识的同时，需澄清以下三个概念：(1)土地与土壤的区别土壤是指地球陆地表面具有肥力、能够生长植物的那一部分疏松表层，是土地的组成部分。(2)土地与国土的区别国土是一国主权管辖内的版图，包括领海、领土与领空。(3)土地与土地资源的区别土地资源是能够为人们所利用，并能够给人们带来一定效益或财富的土地。序土地的基本概念2．土地的职能和特点土地最显著的特点在于它的有限性和不可再生性;土地还有一个特性，即集聚资本的特性，对土地的各个连续的投资能带来收益。序土地的基本概念3建设用地建设用地是指用于建造建筑物或构筑物的土地。我国将建设用地分为国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地。国家建设用地是指国家为进行各种经济、文化、国防建设以及兴办各种社会公益事业进行建设所需要占用的土地。序土地的基本概念3建设用地我国建设用地管理制度有两大特点：(一)对国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地实行严格的用地审批制度。(二)严格限制占用集体农用土地进行非农建设。序土地的基本概念第一节中国现行土地制度概述

一、土地所有权制度（一）土地所有权概念

是指国家或农民集体依法对其所有的土地所享有的排他性专有权利，包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。

在我国，土地所有权分为国家土地所有权和农民集体土地所有权两大类。

2我国土地管理历史1)中国封建社会:皇帝所有制。土地制度特征是：土地私人占有和土地自由买卖。2)中华民国：地主私有制。政治纲领：“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”。其实质是通过“核定地价”，改变封建土地所有制，实行资产阶级的“土地国有”，是一个资本主义的土地纲领。3)中华人民共和国：社会主义土地公有制。《宪法》确定国家和集体两种土地所有权。3我国地产制度的改革及其发展1）社会主义条件下的绝对地租；2）以行政管理手段为主的土地使用制度朝市场经济体制下的土地有偿使用期使用制度转化；新中国刚成立时土地使用制度的主要特征：土地无偿使用；无限期使用；不准转让。3）改革开放前土地制度的弊端：（1）土地使用率低，使用效果差，造成土地浪费（2）城市布局混乱，土地使用方向不当，严重破坏了城市规划的实施；（3）妨碍了企业素质提高，不离于企业的经济核算（4）削弱了国家对土地的管理，不利于国家土地所有权4)结论：

国家要实现对城市土地的有效管理，提高土地的使用效益，就必须改土地无偿使用为有偿使用，运用各种经济杠杆来加强土地的使用管理。5)土地制度主要有三种模式：A：土地私有制或者主要以土地私有制为基础的完全市场体制，如：美、日等。B：土地公有制为基础的非市场体制模式，如前苏联、东欧等；C：国家有效控制下的市场体制模式。土地所有权属于国家（或集体），国家把土地使用权出卖给使用者。在允许条件下，使用者可以将土地使用权转让。英联邦国家多采用这种模式。我国目前的土地制度基本符合上述第三种模式，即国家有效控制下的市场体制模式。（1）坚持城市土地的单一国家所有制；（2）实行两权分离，使土地使用权商品化；（3）实行两权分离，国家同用地单位不再是单纯的行政管理关系；（4）在实行两权分离的前提下，强化国家对土地使用的监督和管理，调节土地使用权的正常流动。4我国土地管理体制的改革方向（1）从以土地资源管理为主向以土地资源与资产管理并重的方向转变；（2）从封闭型的计划管理体制向开放型的市场管理体制转化；（3）从城乡土地分离管理向全国城乡土地统一管理方向转化；（4）从落后的管理方式向现代化管理方式转化。（5）加强土地利用规划管理土地制度历史封建社会里，中国是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”土地是全国最大的地主--皇帝--的“私有”财产，土地所有权归皇权所有，全国所有的土地都是皇帝的。虽然直接使用和经营土地的包括皇族、地主和自耕农，但皇族、贵族和地主不但直接控制着绝大部分的全国土地，而且这些人还有绝大部分土地的占有权和所有权。因而世袭政治时期的土地制度是皇帝所有制。返回土地制度历史民国以后，皇权土地从此没有了，随着“土地私有化”的发展，直接拥有土地的地主成为土地的真正主宰。中国土地制度形式从皇帝所有制，转向了“地主私有制”。民国初期，随着土地私有化的发展，全国土地迅速向地主集中。地主所有的土地占首位，富农仅次于地主，富农中有不少是出租土地，具有半地主性质。地主、半地主或富农占全国农户不到10%，而占全国耕地的60%上下，而且多数是上中等的好地和水田。全国90%的农户只有占全国40%左右的耕地。自耕农、半自耕农无地化日趋严重。返回土地制度历史中国共产党湘赣边界政府于1928年12月，颁布了一个井岗山《土地法》，这个土地法，是中国第一个废除土地“皇权所有制”和土地“地主私有制”的土地法。1936年毛泽东总结历史经验和教训，指出："谁赢得农民，谁就赢得中国；谁能解决土地问题，谁就能赢得农民。"1950年新中国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底完成了中国历史上土地制度最根本的变革，使亿万农民分到了土地，真正实现了孙中山"平均地权"和"耕者有其田"的愿望。返回土地所有制全部土地都为社会主义公有制，土地的社会主义公有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。土地的全民所有制具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。土地的劳动群众集体所有制具体采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。返回（二）我国土地所有权特征

1、土地所有权的主体由法律明确规定。我国实行土地公有制，只有国家和农民集体是土地所有权主体。

2、土地所有权的取得与丧失依法律规定，不得约定。

3、土地所有权禁止交易。我国宪法和土地管理法均规定禁止买卖土地，土地交易仅为土地使用权交易。4、土地所有权的四项权能一般与所有权人紧密结合，但也可以分离。

国家土地所有权

国家土地所有权是以国家为所有权人，并由其代表代为行使的对国有土地的绝对权利。1、城市市区的土地；2、农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地；3、国家依法征用的原集体所有的土地；4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

5、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

集体土地所有权

集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人，对归其所有的土地享有的受到法律限制的支配性物权。1、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；2、宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；

3、集体土地所有权是受限制的所有权，限制表现在两方面：（1）受国家法律和政府管理的限制。如集体所有的土地不能直接用于房地产开发，不得出让、转让、出租用于其他非农业建设，不得擅自改变土地用途。（2）受农民集体意志的限制。集体土地的处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。第一节中国现行土地制度概述

二、土地使用权制度（一）土地使用权概念

指土地使用者依法取得的、在法律规定的范围内对土地享有的占有、使用、收益和在特定条件下依法处分的权利。

（二）土地使用权特征

1、土地使用权具有派生性：派生于所有权。

2、土地使用权具有物权性质：支配性和排他性。

3、土地使用权具有明确的期限。如：

第一节中国现行土地制度概述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的出让最高年限是：出让土地最高年限居住用地70年工业用地50年

教育、科技、文化卫生、体育用地50年商业、旅游、娱乐用地40年综合或其他用地50年即：居住用地70年、商业旅游娱乐用地40年，其余50年。

三、土地使用权的类型

（一）根据土地使用权赖以产生的所有权的性质不同划分，可分为：

国有土地使用权集体土地使用权（二）根据土地的用途不同，可分为：

土地使用权的类型土地使用权的类型建设用地使用权农业用地使用权（承包经营权）国有土地建设用地使用权集体土地建设用地使用权（不上市流通）

三、土地使用权的类型

（三）根据土地使用权的取得方式不同，可分为：

四、土地使用权的取得、变更和终止出让土地使用权划拨土地使用权（19大类）

土地使用权的类型1、国有土地建设用地使用权的取得方式出让方式（1990年5月确立）划拨方式（新中国成立至今）（一）土地使用权的主要取得方式第一节中国现行土地制度概述

2、集体土地建设用地使用权的取得方式

申请批地：如乡镇企事业用地、农民宅基地。3、土地承包经营权的取得方式

发包－承包（签订土地承包合同）4、其他取得方式

如转让、租赁、诉讼等方式将在后面的有关章节中介绍第一节中国现行土地制度概述

土地使用权的变更主要有以下几种情况：

（二）土地使用权的变更土地使用权变更（1）土地使用权转让（2）地上建筑物转让（3）土地承包经营权转让（4）法人的合并与分立（5）其他：如房产继承、赠与、投资、共有房产的分割等第一节中国现行土地制度概述

（三）土地使用权的终止土地使用权终止（1）土地使用权年限届满（2）土地使用权收回（3）土地灭失：如河流改道、山体滑坡、地震等A.出让土地使用权：只在特殊情况下提前收回，如国防需要、环境保护需要、国家重点项目建设需要等B.划拨土地使用权：国家需要时或土地使用者不需要时无偿收回C.司法机关决定收回土地使用权南昌驻南京办建23层大楼商用：划拨土地竟成"摇钱树"?2012年03月25日09:47

来源：新华网

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近日有关南昌驻南京办不足１０人、却建２３层大楼用于办公，并涉嫌划拨土地用作商业用途的消息，引发社会关注，有关政府划拨土地成为某些政府机构“摇钱树”的批评声渐起。

据媒体披露，南昌市政府驻南京办事处计划去年完工的２３层“南昌大厦”没盖好就停工了，一停就是１年。办事处称因资金原因暂时停工，很快会复工，肯定不会成为烂尾楼，并表示大厦建成后办事处只会占几间办公室，大厦“将为南昌市政府及在宁企业单位搭建一个平台，将有不少江西籍企业入驻，另外大厦内还将设展示大厅，主要展示南昌当地的产品，介绍相关项目”。

第二节土地使用权划拨

一、土地使用权划拨的概念和特征即通过行政划拨的方式取得的土地使用权。土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将其土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

具有以下特征：

1.没有明确的期限（除法律、法规另有规定外）；

2.无偿（只缴纳补偿、安置等费用，无须支付土地使用权出让金）

3.不能随意转让、出租和抵押（经法定部门批准补交地价后可以）

第二节土地使用权划拨

二、划拨土地使用权取得的适用范围（列举式规定）

《土地管理法》第23条规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地（二）军事用地（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地（四）公益事业用地（五）城市基础设施用地（六）法律、法规明确规定的其他建设项目用地《划拨土地目录》2001年11月(中华人民共和国国土资源部令第9号)二、划拨土地使用权取得的适用范围(续)

1.国家机关用地

国家机关用地指国家职能机关用地，包括：①国家权力机关用地，指全国人民代表大会及其常委会用地以及地方各级人民代表大会及其常委会用地；②国家行政机关用地，指各级人民政府所属工作部门用地或职能部门用地；③国家审判机关用地；④国家检察机关用地；⑤国家军事机关用地。

2.军事用地军事用地主要指军事设施用地，包括：①指挥机关、指挥工程、作战工程用地；②军用机场、港口、码头、营区、训练场、试验场用地；③军事洞库、仓库用地；④军事通信、侦察、导航、观测台站和导航标志用地；⑤军用公路、铁路专用线、军用通信线路用地；⑥其他军事设施用地。

3.城市基础设施用地

城市基础设施用地指城市供水、排水、污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共交通、园林绿化、环境卫生及消防、路标、路灯等设施用地。

二、划拨土地使用权取得的适用范围(续)4.城市公益事业用地城市公益事业用地指城市内各种学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、幼儿园、托儿所、敬老院、戏剧院等文体、卫生、教育、福利事业用地。

5.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地

国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地指中央投资、中央与地方共同投资，中央、地方共同引进外资以及其他投资者投资的，国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目用地；铁路、港口码头等交通项目用地；水库、防洪和防潮工程项目用地；农田灌溉工程项目用地，水力发电工程项目用地，江河治理工程项目用地以及城市、工业输水工程等水利项目用地。二、划拨土地使用权取得的适用范围(续)第二节土地使用权划拨

三、划拨土地使用权取得的程序（一）用地单位提交用地申请（二）土地行政主管部门审查和报批：需要征用农地的，要按规定办理农用地转用审批手续（三）土地划拨（四）核发国有土地使用证四、划拨土地使用权的行使

（一）土地使用权人不得擅自改变土地用途（政府和高校的合谋：如浙大湖滨校区65938平方米，2005年10月拍出了2487万元/亩的天价，共24.6亿，学校分得17.6亿，政府拿走7亿。紫金港的一期建设浙大投入21亿，向银行贷了13亿。学校的运营，一年要20多亿。当时负债每年17亿）

（二）土地使用权人在行使权利时，如遇社会公共利益需要，有义务服从政府收回土地使用权的决定第二节划拨土地使用权

四、划拨土地使用权的行使（续1）（二）（续）《土地管理法规定》划拨土地使用权收回:

1、土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土

地的；

2、国家根据城市建设发展的需要和城市规划的要求，收回土地使

用权的；

3、各级司法部门没收财产而收回土地使用权的；

4、土地使用者自动放弃土地使用权的；

5、未经原批准机关同意，连续2年未使用；

6、不按批准用途使用土地；

7、铁路、公路、机场等核准报废的土地。

第二节划拨土地使用权

（三）划拨土地使用权的转移1、划拨土地的转让。主要包括：一是经有批准权的人民政府依法批准转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金。二是可不办理出让手续，但转让方应将土地收益上交国家。

2、划拨土地使用权的出租。一是以营利为目的的，应将租金中土地收益上交国家。二是租赁时间超过6个月的，应办理租赁合同，期限不得超过出让年限。

3、划拨土地使用权的抵押。抵押时不应包含土地价格（不应包含土地使用权出让金价值）。1997年10月，因扩建办公楼需要，某乡政府与该乡卫生院签订协议，乡政府将原办公楼划拨国有土地1050平米连同地上建筑物一并转让给乡卫生院，卫生院将其使用的1700平方米划拨国有土地连同地上的建筑物转让给乡政府。转让后乡政府拆除了卫生院转让的1700平方米土地上的建筑物，建成了新的办公楼。此行为在土地市场清理整顿中被发现。

据查，乡政府与卫生院双方相互转让的土地均系上世纪60年代无偿占用的集体土地，转让时没有办理建设用地报批手续，更没有申请办理土地登记。

围绕这一案件处理，形成了四种意见：

属于以其他形式非法转让土地。按照《土地管理法》第七十三条的规定，应没收乡政府和乡卫生院双方因非法转让所取得的违法所得（国有土地使用权）。

属于未经批准擅自转让划拨土地使用权。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）第四十六条规定，宣布转让行为无效，并对转让双方处以罚款。

属于未经批准、以划拨方式取得土地使用权，擅自转让房地产。按照《城市房地产管理法》第六十六条规定，责令乡政府和乡卫生院缴纳土地使用权出让金。

属于国有土地使用权相互交换。乡政府和卫生院属于行政机关和事业单位，都可以使用划拨土地，双方相互转让土地使用权时都没有违法所得，因此应责令乡政府与卫生院限期办理土地登记。

某中学1992年3月经某市政府批准拨用土地80亩扩建学校，其中教学楼和标准运动场占用70亩，剩余10亩兴建教师住房。由于各种原因，该学校一直未办理土地登记手续。

1999年初，学校按照国家房改政策以成本价将住房出售给了学校教职工。2000年市国土资源管理部门敦促该校尽快办理土地登记。那我们应该怎样办理呢?

南山乳业集团是国有大中型企业，1988年以划拨方式取得三宗国有土地使用权，用途为工业，并在1992年办理了土地登记。现集团进行改制，组建南山股份有限公司，经有批准权的机关批准，同意其以租赁方式处置该三宗地国有土地使用权。试问该如何办理三宗土地的登记事宜?

（1）办理土地登记代理手续，主要包括：取得南山股份有限公司的土地登记代理委托书，并签订委托代理协议书。

（2）土地登记申请人：南山股份有限公司。

（3）土地登记申请时间：签订租赁合同之日起30日内。

（4）申请登记时提交给土地登记部门的文件资料主要有：

①土地登记申请书；

②南山股份有限公司法人证明、法定代表人身份证明及个人身份证明；

③南山乳业集团改制方案批准文件、土地使用权处置方案批准文件；

④土地行政主管部门与南山股份有限公司签订的租赁合同；

⑤原《国有土地使用证》；

⑥房屋所有权证及其他地上附着物证明；

⑦土地登记委托书、代理人身份证明；

⑧土地登记代理机构资质副本和代理机构营业执照副本。

（5）到登记部门领取土地登记收件表（接下来是登记机关办理登记相关事宜）成果。

。

（6）到登记机关领取《国有土地使用证》，并核实证书中有关内容。

（7）向南山股份有限公司提交代理第三节土地使用权出让

一、土地使用权出让的概念和特征（一）概念

即土地使用者通过出让的方式取得的土地使用权。

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

出售土地一举三得——张五常卖地可以增加财政收入，帮补支出。有这项财政收入，可以减低税收及简化复杂的抽税制度，这对生产及投资的意向有很大帮助。使用权的拥有者就一定会尽己所能，将土地的使用获致私人认为最高的收益。推荐阅读张五常——《卖桔者言》、《佃农理论》城镇国有土地使用权出让1）主体土地使用权的出让方是土地所有者——国家，土地使用权的受让方是中国境内外的公司、企业、其他组织和个人。2）内容国家（所有者）地方政府（代表国家）第一受让方第二受让方一级市场（出让）政府垄断二级市场（转让）平等交换第三节土地使用权出让

（二）土地使用权出让的法律特征

1、土地使用权出让法律关系中的出让方是特定的——国家。

2、土地使用权出让由县级以上人民政府负责，有计划有步骤地进行。

3、土地使用权出让不包括地下资源、埋藏物和市政公共设施。

4、土地使用权出让属于要式法律行为：出让方和受让方必须依法签订土地使用权出让合同，并在受让方支付全部土地使用权出让金后，按规定进行登记，领取国有土地使用证。思考：与划拨土地使用权相比较有何不同？

《城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权的出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”国有土地资源部2002年4月3日颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》又提出了挂牌出让的方式。相关立法链接：第三节土地使用权出让二、国有土地使用权出让的原则（一）国家主权原则：实行土地使用权有偿出让，不同于租界，租界制度的基础是外国人的治外法权和领事裁判权。土地使用权有偿出让既不是土地永租制，没给受让人土地永租权，更没给外国人治外法权，所以它不可能导致租界的产生。（二）政府垄断原则（三）合理利用土地原则（四）自愿、公平、等价有偿和诚实信用原则

第三节土地使用权出让

三、国有土地使用权出让的方式

（一）协议出让：其特点是自由度大，不利于公平竞争。其程序是：（1）用地者向政府申请取得出让土地使用权。（2）用地申请经政府同意后，用地者与政府协商出让土地的用地面积、使用年限、出让地价等用地条件，双方就有关内容达成一致后，草签土地使用权出让合同。（3）土地使用权出让合同草签完毕后，持有关材料，按审批管理的规定报有批准权限的政府批准出让土地使用权。（4）土地使用权受让人按合同约定支付出让金价款，政府按合同约定提供土地使用权。（5）办理土地登记的有关手续。

第三节土地使用权出让

三、国有土地使用权出让的方式（二）招标出让

招标出让土地使用权是指通过招标、投标、定标的竞争程序出让土地使用权的民事法律行为。具体而言，招标出让是由市、县土地管理部门向符合规定条件的单位发出投标邀请或者向社会公布招标条件，通过合法的招标程序择优确定中标者，向其出让土地使用权。招标方式包括邀请招标和公开招标。土地招标的一般程序：

1)市、县土地管理部门向符合规定条件的单位发出投标邀请书或者公开向社会发布招标公告。

2)投标者在领取招标文件之后进行现场答疑，在投标截止日之前编制投标文件并交到指定地点，并按管理部门的规定交付投标保证金（2%）。3)土地管理部门组织开标会议，按照招标公告或投标邀请书确定的时间、地点开标，宣布不符合规定的标书无效。

4)土地管理部门组织招标机构评标，通过评选确定中标人，并向中标人发出中标通知，将未中标人的投标文件及投标保证金退回。

5)中标人在接到中标通知后，按规定的时间与土地管理部门签订土地使用权出让合同。

6)中标人按出让合同约定支付土地使用权出让金，招标人依照合同约定提供出让的土地使用权；中标人办理登记手续之后，领取国有土地使用证，取得土地使用权。第三节土地使用权出让

三、国有土地使用权出让的方式

（三）拍卖出让拍卖出让是出让人在众多的买方中，选定最高报价者作为受让方并与之签订合同，向其出让土地使用权的民事法律行为。其特点是有利于公平竞争，适用于商业用地、高档住宅用地、高档娱乐设施用地，区位条件好、交通便利的地块。拍卖的一般程序

1)土地管理部门将拍卖土地使用权的有关事宜登报公告。

2)有意参加拍卖竞投者按公告的要求领取有关文件。

3)拍卖主持人按公共确定的时间、地点主持拍卖会，进行拍卖活动，确定最高应价者为受让人。

4)受让人与土地管理部门签订土地使用权出让合同，并按规定的时间交付土地使用权出让金。5)受让人按出让合同约定支付土地使用权出让金，出让人依照合同约定提供出让的土地使用权；受让人办理登记手续之后，领取国有土地使用证，取得土地使用权。第三节土地使用权出让

（四）挂牌出让

是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。程序是：

1、在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；

2、符合条件的竞买人填写报价单报价；

3、出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；

4、出让人继续接受新的报价；

5、出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。

第三节土地使用权出让

三、国有土地使用权出让的方式

（四）挂牌出让（续）公告期限届满，按照以下规定确定能否成交：

1、若在规定期限内只有一个申请人，且报价高于最低交易价，并符合其它交易条件的，则此次交易成交；

2、在规定期限内有二个以上申请人的，允许多次报价，土地使用权应由出价高者获得。报价相同的，由在先报价者获得；

3、若在规定期限内没有申请人,或者只有一个申请人但报价低于最低交易价或不符合其他交易条件的，委托人可调整最低交易价，重新委托交易中心交易。

第三节土地使用权出让

（四）挂牌出让（续）报价以报价单为准。成交后，由委托人与买方签订土地使用权转让合同，并由交易中心鉴证。申请人挂牌交易所公告的最低交易价由委托人决定，但该最低交易价不得低于应补交地价、应缴纳税费及应付交易服务费用之和。挂牌出让是招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充，是土地的使用权招标、拍卖以外的又一种公开交易方法。挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适用于当前我国土地市场现状，具有招标、拍卖不具备的优势：一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；二是操作简便，便于开展；三是有利于土地有形市场的形成和运作。

杭州浙大湖滨校区土地以15亿元的出让底价挂牌出让。挂牌报价时间自2005年10月8日上午8:30起至2005年10月21日下午2:30时整止。

最终成交价24.6亿元浙大湖滨校区土地（出让面积：65938平方米，用途：商业金融业、办公、市政设施及广场用地，容积率：2.4～2.6，建筑密度：不大于40％）以15亿元的底价挂牌出让，经102轮激烈争夺，最终成交价24亿6千万元（2487.185万元/亩)，折合楼面地价1.44～1.55万元/平方米，由33号买家（香港）嘉里建设杭州有限公司夺标。此次拍卖会是一场双雄争夺战，参与竞拍的两家单位分别为香港地产巨头新鸿基地产和香港嘉里集团。

浙大湖滨校区拍卖实况尽管有众多企业对这一地块感兴趣，但从10月8日接受挂牌报价起，直到10月21日下午2：30截止，实际报名竞价的只有两家香港企业。出现这一情况的原因是按照挂牌出让文件规定，参加此次挂牌出让的必须是中华人民共和国境外企业或在境内投资的外商投资企业，而且注册资金要在人民币8000万元(含)以上或等值外币，竞买人或者投资方必须具备国内外大型商务、饭店开发或经营经验。10月21日下午，竞价在杭州公共资源交易中心正式开始。杭州公共资源交易中心的相关人士透露，两家公司对此次竞买极为重视，嘉里建设与太古集团的一、二号人物均在现场决策。经过102轮的“拉锯战”，太古集团终于退出战斗。嘉里建设（杭州）有限公司以24.6亿元的价格竞买成功，这使浙大湖滨校区地块成为杭州的新“地王”。

“请竞买人抓紧时间，还有最后10秒钟。”面对33号竞拍人24.6亿的报价，一直紧咬了102轮的19号竞拍者终于选择了沉默。最终主持人落槌，宣布原浙江大学湖滨校区地块被嘉里建设杭州有限公司拍得。24.6亿！这是历年来杭州挂牌出让土地最高总成交价，楼面价达到了14349元/平方米。

土地出让方式的弊端1、土地价格该市场化的未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低。这是土地价格形成机制最突出的问题。截至2005年底，“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例只有35％。特别是经营性土地该市场化而未市场化的问题比较突出，工业用地和经营性基础设施用地，大部未按市场机制运作。2、土地价格的“双轨制”。这种价格双轨制导致了套利的机会主义倾向：以“非经营性用地”的名义，通过协议出让甚至行政划拨方式，低价或无偿取得土地，之后再全部或部分转为经营性用地，套取高额的利润。3、即使有偿交易部分，权力部门处于“双重垄断”地位。

双重垄断在我国当前的土地市场中，权力部门实际拥有“双重垄断”的权力：一方面，面对土地的拥有者（特别是农民的土地），权力部门是“垄断买方”，土地要转换性质，必须首先“卖”给政府。这种强制力使权力部门与农民之间存在一种不对等的交易。另一方面，面对“购房群体”这一最终消费者，权力部门又是上游要素——土地的“垄断卖方”，消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这又是一种不对等交易。在这种“双重不对等交易”框架下，无论是权力部门操纵土地价格直接拉高土地成本（据了解，土地成本一般要占到整个房屋成本的30%～40%左右），还是与潜在的土地需求者合谋（权力与资本合谋）所引致的“租金”成本，最终都传递下去表现为高房价。导致“两损”——农民、市民受损。

据《21世纪经济报道》(2012年)报道，中国人民大学和美国农村研究所等研究机构1999年以来对中国17个农业大省和自治区的地权调查显示，有43.1%的中国农民经历了至少一次征地。而在征地案例中，有17.8%的农民反映地方政府采取了强制征地拆迁手段。调查也显示，失地农民中，有64.7%得到了一次性的现金补偿，平均金额为每亩1万8739元（人民币，下同，约3705新元）。然而，征地卖地的平均价格为每亩77万8000元，是征收价格40多倍。其中差价大部分成了政府土地出让金收入。第三节土地使用权出让

四、土地使用权出让合同及其管理

1、土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

2、土地使用权出让合同的履行。用地单位必须按合同约定使用土地，超过开工满1年未动工的，按地价款的20％以下征收土地闲置费。满2年未动工的，可无偿收回土地使用权。五、出让土地使用权的续期土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需继续使用土地的，应当最迟于期满前1年向土地管理部门提出申请。

2005年5月，某企业到某市投资，为建设厂房与该市开发区管委会签订国有土地使用权出让合同。该企业随后到市国土资源管理部门办理登记手续，却被告知其与开发区管委会订立的土地使用权出让合同无效。该企业认为土地使用权出让合同是民事合同且已支付了出让金，该合同是有效的，遂向法院提起诉讼。

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。第四节集体土地征收湖南省嘉禾县口号“坚持服从和服务于县委、县政府重大决策不动摇。”

“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子，谁工作通不开面子，谁就要换位子。”“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子”——2003嘉禾县政府

2003年7月，嘉禾启动占地189亩的珠泉商贸城项目。该县县委宣传部的一份材料显示，项目涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。征地制度与社会冲突在近三年我国群体性事件中，约有65％与土地征用有关。近20年来国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元这些地区一般人均耕地不足0.7亩，每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地，依此推算，13年来全国共有6630万农业人口失去了赖以生存的土地。土地冲突土地作为一种稀缺的资源在人地矛盾十分突出的今天不可避免地成为利益纠葛的焦点。农村征地纠纷在当前社会转型、资源利益再分配和权力寻租的背景下显得十分突出，其中法治、权力、金钱、贪污腐败等各种问题纠葛缠绕，纷繁复杂，但其核心仍是在农业大国现代化（工业化）进程中进行资本积累时对土地这种稀缺资源借助于国家力量进行重新配置的问题。第四节集体土地征收

土地征收是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行政行为。具体到我国，是指：国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并依法给予农民集体经济组织和农民个人（家庭）补偿后，强制将土地农民集体所有转变为国有的一种行政行为。

一、土地征收的概念和特征二、土地征收法律关系的特征（一）土地征收主体的确定性（二）土地征收目的的明确性（三）土地征收的强制性（四）土地征收的权属转移性（五）土地征收的有偿性（六）土地征收标的和相对人的广泛性（七）土地征收的依法性

三、我国土地征收的原则（一）珍惜耕地，合理利用土地的原则（二）兼顾国家、集体和个人三者利益的原则（三）土地征收权由国家统一行使原则（四）依法征地原则（五）妥善安置被征地单位和农民的原则

（一）征收土地的审批权限

1、实行两级审批制度，即国务院和省级人民政府。

2、征收农地的，应办理相关手续。以租代征；国家储备1.5－2亿吨粮

3、基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他用地超过70公顷的，由国务院审批。

4、其他用地和已经批准的农用地转用范围内的具体项目，由省级人民政府审批，并报国务院备案。

四、我国土地征收的审批权限和审批程序

基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地占用情况的预测而确定的长期不得占用和基本农田保护区规划期内占用的耕地。老百姓称其为吃饭田、保命田（二）征收土地的审批（工作）程序

1、申请用地。

2、受理申请并审查有关文件。县级以上人民政府土地行政管理部门

30日内，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政管理部门审查。

3、审批用地。

4、征地实施。经批准的建设用地，由被征收土地所在地的市县级人民政府组织实施。

5、签发用地证书。

6、征地批准后的实施管理。

7、颁发土地使用证。

8、建立征收土地档案。四、我国土地征收的审批权限和审批程序

是国家建设征收土地时，为补偿被征地单位所受的损失而向其支付的款项。一般包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。（不是地价补偿，而是按法定标准对被征地者的补偿）（二）征地补偿费的范围和标准

《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。五、征收土地的补偿（一）征地补偿费

1、土地补偿费标准：征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍；征用其他土地的由省级政府规定。

2、安置补助费：按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的补偿费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍，但每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。对人均耕地特别少的地区，由省级政府批准，可增加安置补助费，但土地补偿和安置补助费之和，不得超过被征用前三年平均年产值的30倍。不得低于……

3、地上附着物和青苗的补偿费等：

地上附着物和青苗的补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。城市郊区菜地（是指连续3年以上常年耕作的），用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

4、临时用地补偿：

按该年产值逐年给予补偿。耕地前三年平均

（三）征地补偿费的使用所有权归集体，使用权归农民个人——有双重受益者

问题：如何合理分配征地补偿费？

土地补偿费：农户：75％～95％集体经济组织：5％～25％

地上附着物和青苗的补偿费等：全部补给所有者个人安置补助费：保持生活水平不降低？？？存在问题

国土部：农民房屋征地拆迁将单独补偿

《土地管理法》修订中有关重点制度设计的工作正在抓紧推进，将围绕征地制度改革，重点完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题。法律修订中还将完善征地程序，健全完善征地补偿安置争议协调裁决制度，保障被征地农民的知情权和参与权。为被征地农民留足发展机会资源国土资源部表示，在征地制度改革中，首先将明确征地范围，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，对公共利益进行界定。同时，拓宽补偿安置方式，改变单一一次性货币安置为主的模式，落实好被征地农民社会保障，采取就业、培训、留地、入股等多种安置模式，为被征地农民留足发展机会和发展资源，土地增值收益向被征地农民倾斜。完善补偿安置争议协调裁决制度在征地制度改革中，还将保障被征地农民居住水平有改善，对农民房屋拆迁不再简单地按附着物补偿，要单独给予补偿，重分宅基地的采取房屋重置价安置，不再分配宅基地的则按当地城镇居民的居住水平安置。此外，法律修订中还将完善征地程序，健全完善征地补偿安置争议协调裁决制度，保障被征地农民的知情权和参与权。

土地二元管理体制第五节土地使用权的转让出租与抵押土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让的条件1）必须是出让的土地使用权才能进行转让；2）必须依照土地使用权出让合同规定的期限和条件进行投资、开发和利用；3）土地使用权转让必须办理过户登记。土地转让三要素：签订合同、支付费用、动工建设一、

土地使用权的转让出让合同中的期限和条件期限：保证土地的投资速度，并且加快对土地的开发利用。条件：土地使用者不得擅自改变用途；土地使用者不得增加或缩小建筑物的战地面积；不得超过一定高度，应与城市规划相协调；建筑物的配套设施也可因出让合同的规定而成为使用权转让的条件；转让土地使用权所需达到的投资额度。1土地使用权转让的方式1）出售：买卖2）交换：是指当事人双方约定互相转移土地使用权或一方转移土地使用权，另一方转移金钱以外的标的物的行为。以物易物是其基本特征。3）赠与：指赠与人自愿把自己的土地使用权无偿转移给受赠人一方的行为。2土地使用权转让原则：（1）认地不认人原则：土地使用者转移土地使用权时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。土地使用权可以多次转移，但无论转移到谁手中，国家和使用者的关系不受影响。（2）房产、地产一致原则（3）效益不可损原则3土地使用权转让程序（1）申请（2）批准（或同意）（3）签约（4）公证：一般把公正做为合同生效的条件。（5）过户登记案例2：杜先生看上了王女士位于城郊某乡的3间房屋外加完整的小院，而王女士也正想将小院卖出，两人一拍即合，签订了房屋买卖协议，王女士将自己的《集体土地建设用地使用证》交给杜先生，收了5万元购房款，房屋和小院就归杜先生了。转眼5年过去了，杜先生想将这处房屋转手卖掉时才发现，原先的买卖行为应由负责审批的县级以上地方政府管理部门批准才行，而批准的乡级规划部门恰恰没有这个权利，属越权审批。房屋买卖虽长达5年，却是无效的民事行为，双方签订的房屋买卖协议也无任何法律效力。最后法院判决：双方签订的《房屋买卖协议书》无效，杜先生将房屋腾空交还王女士，王女士返还杜先生的房款5万元。分析：我国《土地管理法》明确规定，宅基地、自留地属于农村集体所有，农民只有使用权。依法改变土地使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。也就是说，农民只有宅基地的使用权，没有处分权，不准出租、买卖和擅自转让。另：农村集体土地上的房屋只能在集体组织内部流转，如果不是集体成员购买，则购房行为无效。案例3：

经X市政府批准，房地产开发公司A与X市土地管理局签订了R地《国有土地使用权出让合同》，合同中规定：“R地用于开发住宅，土地使用年限为70年”。在办理相关手续并缴纳2000万元土地出让金后，A公司取得了R地的《土地使用权证》。

此后，

A公司因故未对R地进行开发，而将其使用权以3000万元的价格转让给了房地产开发公司B。X市土地管理局为此对A公司进行了行政处罚。A公司对X市土地管理局的行政处罚决定不服，向X市土地管理局的上级行政主管机关提起行政复议申请，要求撤销X市土地管理局的行政处罚决定。问：A公司取得国有土地使用权后，未经开发就将土地转让给他人的行为是否违法？分析：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

本案申请人A公司取得国有土地使用权后，未经开发就将土地转让给他人的行为显然违反了上述规定，应属违法转让土地使用权的行为。

违法转让国有土地使用权须承担相应的法律责任：

《中华人民共和国城市房地产管理法》第65条规定：“违反本法第38条第1款的规定转让土地使用权的，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，可以并处罚款。”

因此，X市土地管理局对A公司进行的行政处罚，是有法律依据的。

1土地使用权出租的含义

指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权转让是权利的让与，即土地使用权买断；

土地使用权出租是保持自己对土地的使用权的前提下，把自己拥有土地使用权的土地租赁给他人使用，并收取租金。二、土地使用权出租2土地使用权出租的条件（1）出租土地使用权是国家有偿出让的具有物权性质的土地使用权。（2）按照土地使用权出让合同规定的期限和条件对土地进行投资开发、利用。（3）出租人和承租人应当签订租赁合同。（4）土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当按照规定办理登记。3土地使用权出租的程序出租程序主要包括两个阶段：签约和登记。登记即由出租人分别向土地管理部门和房产管理部门办理土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租登记，不经登记的出租行为无法律效力。

土地使用权抵押是指土地使用者将其依法取得的土地使用权作为清偿债务的担保的法律行为。1土地使用权抵押的特征：（1）抵押权具有从属性；（2）抵押权具有特定性：抵押标的与被担保债权；（3）抵押权的价值性：交换价值而不是使用价值；（4）抵押权具有物上代位性；（5）抵押权具有优先受偿性。三、土地使用权抵押2土地使用权抵押的条件（1）只有经过出让和转让方式取得的土地使用权，才能抵押。（2）土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押；（3）土地使用权抵押不得违背国家法律、法规和土地使用权合同的规定。3土地使用权抵押的程序（1）抵押双方当事人签订土地使用权抵押合同；（2）由公证机关对双方签订的合同给予公证；（3）土地使用权抵押双方凭抵押合同、公证、认证等文件向土地管理部门办理抵押登记；（4）抵押合同终止后，抵押权人应在规定的时间内向土地管理部门办理抵押登记的注销手续。第六节闲置土地的处理一、闲置土地的概念和范围

闲置土地是指经法定手续，以征收、划拨、出让方式取得土地使用权的单位或个人，未按规定的土地用途利用土地，也未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发的建设用地，视为闲置用地，土地管理部门应及时处置。第六节闲置土地的处理

二、闲置土地的范围

1、未按建设用地批准书和土地使用权出让合同规定的期限开发利用土地的；

2、核准使用的土地，自土地使用权出让合同生效或建设用地批准书