第六讲城市管理标准化建设

第六讲：城市管理（执法）标准化第一部分：城市管理标准化基本理论第二部分：济南城市管理标准化建设第三部分：个人参与项目的一点体会第一部分

城市管理（执法）标准化基本理论

1基本概念：标准、标准化与城市管理标准化1.1标准为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定，并由公认机构批准，共同使用和重复使用的规范性文件。（目标、对象、过程、本质：统一性的规范。）1.2标准化在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。标准化过程是一个制订标准，贯彻实施标准和监督实施标准且不断循环、螺旋式上升的运动过程。1.3城市管理标准化针对城市管理领域内的设施管理、行政执法、服务供给等事务制定、发布、实施标准并不断监督考核、加以改进的活动过程。1.4标准化与规范化、精细化、长效化2城市管理标准化建设的背景2.1理论层面新趋势：（1）新公共管理运动影响：管理主义、全面质量管理、标杆管理、绩效管理等在政府管理中的应用。（2）标准化趋势：工业标准化——服务标准化；企业管理、商业服务——公共管理、公共服务标准化；2.2政治层面新要求：十八届三中全会深化改革，建设法治政府和服务型政府、促进和谐社会建设需求；2.3城市发展转型需要：城镇化外延式向内涵式发展；城市管理是城市软实力的集中体现，是城市竞争力的重要构成。2.4城市管理转型需要：城市管理标准化是城市管理发展演变的必然结果从经验管理向规范管理演变从粗放式管理向精细化管理演变从运动式管理向长效管理的演变从注重管制社会向注重管理自己的演变国内城管（执法）的标准化总体看来：一是城市管理标准化是新兴领域，方兴未艾；二是缺乏统一理论指导，各地仍处于探索阶段，存在较大差异：主导组织机构权威性（全市层面、城管部门）部门协作机制（与相关职能部门、标准化主管部门的合作）标准化涵盖范围（业务领域的多少）标准体系内容结构（质量要求、流程要求、管理要求、技术要求等）标准的繁简程度（少的几页，多的达几百页）标准的规范性程度（有的成为正式的地方标准，文本正规；有的多为部门文件，格式不一）3城市管理标准化建设的价值响应来自政府、社会公众标准化服务的需求，突出服务型政府的工具理性和应用特征，推进法治政府和服务型政府建设。是塑造城市管理品牌的有效途径：通过科学合理的精心设计，形成一套逻辑架构清晰、机制设计完善、适用性较强的城市管理标准体系，有助于进一步巩固和提升既有的管理改革成果，形成自己鲜明的特色。有利于明确政府部门、企业、公众等在城市管理中的职责、关系，为执法主体提供行为规范，为政府监管提供依据，为公众权利行使和社会监督提供基准，推动合作治理模式形塑。有利于理顺内部工作关系、各个操作过程、工作环节相互制约、相互促进的关系，优化管理流程。有利于解决传统城市管理中的随意性大、规范性差的问题，促进精细化管理。有利于优化数字化城市管理。把城市管理标准体系建构与数字化城管结合起来，为软件设计奠定基础，使技术服务于管理，推动“智慧城市”建设。总之，把城市管理标准化置于我国城市化进程、法治政府和服务型政府建设、治理结构转型、数字化城市管理技术的应用等多元背景下，方能凸显其重要学术研究和应用推广价值。4城市管理标准化建设的理论基础标准化理论统一、简化、协调和选优；标准化实质是制度化的提升法治政府与服务型政府理论以服务为宗旨、以公民和社会为本位政府流程再造理论定职责、找依据、依程序，明确责任，优化流程绩效评估和绩效管理理论从规则到绩效评估，从绩效评估到全过程、全组织的绩效管理……

5城市管理标准体系的设计理念5.1把握城市管理与其他公共管理服务的共性和差异5.1.1对其他类型服务的借鉴①可靠性(reliability)：②回应性(responsiveness)：③可信性

(assurance)：④关怀性(empathy)：⑤有形性(tangibility)：5.1.2城市管理的特点1、从性质看：公共性突出2、从范围看：内容繁杂多元3、从环节看：多为城市运行末端环节，矛盾复杂4、从约束看，法规制度性强5、从主体看，具有高度的垄断性6、从运转看，具有高度的协调性、系统性需求6、从对象看，是公民而非一般顾客4、从效益看，社会效益突出，评价的主观性强（1）服务对象满意度服务对象的满意度=感知服务-预期服务。（2）服务的系统流程服务预期管理----服务设计----服务规范---服务监督考核----服务交付----感知服务----服务评价反馈----服务预期管理（3）服务差距（5个差距）差距1：对象的服务预期与管理者对服务预期理解的差距。差距2：对服务预期的管理与制订的服务规范之间的差距。差距3：服务的实际交付没有达到服务质量规范的要求，也叫服务绩效差距。差距4：实际交付的服务与承诺的服务之间的差距。差距5：服务对象感知服务与预期服务之间的差距6.2从业务属性划分来看（1）公共服务类：道路保洁、公厕管理、垃圾收运等环卫工作，重点在于建立公众导向的服务质量标准体系和快速回应机制，提高服务满意度。（2）行政执法类：涉及各种行政处罚的执法类工作，重点在于建立依法行政为导向的执法程序标准体系，侧重于执法程序的规范、透明和公正，侧重于对执法自由裁量权的规范和监督，提高执法公信力。“一个中心，两个基本点，三位一体”以公众满意为中心；注重管理服务过程与管理服务结果两个基本点；强调城市管理中的“设施技术标准、服务标准与管理标准”的三位一体。6.3从内容的内在逻辑上来看7城市管理标准化建设运行机制7.1标准体系的建构过程——治理设标准化建设领导小组，加强组织领导；标准是各方利益协调的产物，是标准化过程中相关主体系统化、普遍性参与和协商一致的结果。应当重视基层城管、相关职能部门、社会公众的参与，凝聚共识。7.2标准体系的组织实施统一培训：使相关方能够准确理解标准、掌握标准、重视标准、遵守标准、执行标准、监督标准。实施机制：专项经费保障、奖优罚劣的激励机制。实施评价：标准实施评价内容主要关注三方面：标准体系文件评价、标准实施的符合性评价、标准实施的效果评价。持续改进：通过实施评价发现标准体系在结构、功能等方面的缺陷，以及组织在服务、经营和管理各项活动中存在的不足，制定纠正措施和持续改进，达到进一步完善标准体系，改进管理服务质量的目的。第二部分：济南城市管理标准化建设一、标准化导入与顶层设计2014年初，为了打造独具特色的“济南城管”品牌，实现城市管理精细化、常态化、长效化的总体目标，济南市城市管理（执法）局党委在全国率先做出全面开展城市管理标准化建设的重要决策，并进行顶层设计：制定了《关于推进城市管理（执法）标准化建设的实施意见》，明确总体目标、工作重点和推进措施等；成立了城市管理标准化委员会作为领导机构；初步编制《济南市城市管理标准》设计的框架体系；在全局系统开展标准化专业知识培训；委托山东大学课题组，协同省、市质监部门开展济南市城市管理标准体系的建构工作。（一）问题导向：明确问题导向基础上的目标导向明确标准编制要解决的现实问题，凸出问题导向基础上的任务目标。标准化要解决的尚存问题：尚存的目标不清晰，较为笼统；标准不具体，不统一；重质量考核标准，轻作业过程、管理支撑等标准；管理责任不明晰，相互推诿扯皮、存在管理空白等。标准编制的主要任务目标是：分解量化目标、细化执行标准、优化规范流程、界定落实责任等，要使每项城管事项目标明确、内容具体、标准统一、管理有序；要使每个岗位职责明晰、流程清晰、行为规范；建立起系统完备、内容优化、运行高效、评价有据的城市管理标准体系，实现每一个具体事项都有标准可依循、可操作、可检查、可评价。（二）价值取向：多元价值导向的综合与平衡。用“以人为本”的价值取向统领和协调多元价值。秩序。通过标准化，规范权力行使，减少随意性和各种违规行为，让城市管理各方形成稳定的、合理的、相对一致的共识和预期，建立服务管理最佳秩序，促进社会秩序。效率。经济、效率和效益的三重内涵。通过标准化，减少城市管理的成本，以更少的投入获得更多的产出，而且这种产出满足社会公众的期待和需要。公平。通过标准化，促进城市管理服务的普遍性、均等性，城管执法的一视同仁，保障公民权利，促进社会的公平正义。（三）侧重点：外部导向和内部导向协调。突出内外导向平衡的思路，在把握城市管理服务到位、管理有序、执法规范的基本要求的基础上，力求做到：一是突出标准化的公众导向和服务导向，落实城市管理以人为本的价值；二是结合城市管理的特点，以规范化和和精细化为抓手，突出管理活动的全面性、管理过程的全程性、管理结果的明确性，为城市管理水平的提升提供坚实的管理支撑。我们在标准编制的过程中逐步认识到城市管理的特点，开从更多的强调外部导向认识到应该实现二者的平衡，向内部导向倾斜。未来也可以有两个版本。（四）内容模块：逻辑上要模块清晰、结构合理、衔接顺畅。框架设计既要大致涵盖国家关于标准化的要求，又要根据城市管理的行业特点进行创新，设计具体模块。GB/T24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南第2部分：标准体系》划分：服务通用基础标准、服务保障标准、服务提供标准。GB/T28222-2011《服务标准编写通则》的划分则是：服务基础标准、服务提供标准、服务评价标准。二者之间有所不同，我们根据实际需要，融合吸收二者的划分长处，在逻辑上分为四大类别。（具体见框架体系部分）（五）标准形式：力求实现规范、简洁、好看。形式上要符合标准的规范格式、行文风格等要求，语言尽可能规范化，相关术语概念正确、便于理解和推广宣传。（六）标准确定：精准、切合实际的高水平。对于具体标准形式和水平的要求，强调精细化和切合实际的高水平，实用、管用、好用。定量与定性相结合。根据精细化原则，能够量化的尽量采取以数字量化的主要形式，建立量化、固化的指标体系。不能量化的充分考虑区域差异性和标准普及进程，合理确定部分业务标准的等级，因地制宜，实行分级管理。可行性与前瞻性相结合。充分考虑我市城市管理的现状和发展阶段，不一味求高求新，确保标准的可行性；同时，立足长远，适度超前，鼓励创新。（六）编制过程：政府主导下的多元参与标准编制要以城管部门主导，标准制定主体以业务处室为主，原因在于：业务专业，了解实际，能准确把握标准需求未来的实施主体，有助于标准的可行性和标准的落实。强调多元参与：发动全员参与、上下互动、部门协作，深化对标准的共识和推行；标准主管部门对标准化工作指导、高等院校对标准技术层面支撑，促进标准制定的科学性；后期充分征求群众意见，促进标准的服务导向和公众导向，广泛接受实践检验和公众监督。三、标准总体框架体系主要内容：（一）标准体系的标准总量（二）标准体系的内容构成（三）标准体系的逻辑关系（四）单个标准的框架结构板块1：城市管理形成以道路保洁、设施设备管理、生活废弃物收运处理、城市容貌管理等为主要内容，涵盖行政审批、业务管理、业务作业等管理环节的标准体系。具体构成：（1）行政审批：局驻市政务服务中心窗口政务服务标准1个，分为三部分：政务服务岗位工作标准3个：规定窗口负责人、工作人员的岗位职责和窗口绩效考核工作标准。政务服务管理标准10个：规定窗口审批的各项管理制度规范。政务服务提供标准6个：户外广告设置、城市生活垃圾经营性服务、建筑垃圾处置3个行政许可标准；房地产项目配套环卫设施审查；回填工程基坑、洼地等需要消纳建筑垃圾场地告知；户外广告设置施工质量检验合格文件备案三个审查备案告知类标准。（2）环卫保洁管理与作业标准：道路清扫、清雪；公共厕所维护与管理；旱厕清挖与化粪池清疏；垃圾转运站保洁养护；环卫所规范化建设理；门前责任区管理；机动车辆清洗站（点）管理；餐厨废弃物管理；垃圾死角管理；生活垃圾的收集、运输、处理和监督管理；环卫专用车辆管理；工地建筑垃圾监管；建筑垃圾运输；建筑垃圾倾倒场（点）建设与运营；建筑渣土管理应急处置与日常管理、环境卫生收费管理等标准共20项。（3）城市容貌管理与作业标准：临街建筑物外部改造装修与门窗变更工作、户外广告设置与维护、商业牌匾设置与维护、景观照明工程规范等标准共4项。此外，还包括数字化城市管理标准1项。板块2：城市管理行政执法形成以行政处罚、行政强制、执法督察、队伍建设、行为规范等为主要内容，涵盖执法指导、执法审理、执法监督和督察等环节的标准体系。（1）执法指导：街道办事处城管工作、基层执法中队规范化建设；执法队员行为规范；拆违控违应急工作；户外广告设施拆除工作共5项标准。（2）执法审理：城管执法立案管理、调查取证管理、案件审理管理、行政处罚听证程序管理、处罚执行管理、档案管理、行政强制程序规范共7项标准。（3）执法监督与督察：城管执法电子监察系统实施与监督管理标准；督查工作管理共2项标准。板块3：城市管理综合考评形成以总体实施标准、内部业务考评和外部社会评价为主要内容，涵盖考评对象、范围、内容、方式、具体评分标准等事项的标准体系，共21项标准。（1）总体实施标准：城市管理综合考评工作实施规范1项标准。（2）内部业务考评：创建国家卫生城市工作、城乡环卫一体化、户外广告与夜景亮化、市容市貌整治与管理、渣土整治与管理、户外经营整治、违章建设整治与管理、环卫保洁管理、环卫设施建设与管理、餐厨废弃物监督与管理、督查督办、数字化城市管理、城市管理警务保障、市政设施建设与管理、园林绿化建设与管理、城管业务综合巡查工作机制建设共16项考评标准。（3）外部社会考评：12345服务热线及城管热线投诉办结、民意调查、媒体监督、社会评价等共4项考评标准。（三）标准体系的逻辑关系1、从城市管理的过程来看，该标准体系体现了城市管理的行政许可、行业管理、行政执法、考核评价四个环节的有机统一。2、从公共服务的国标要求来看，该标准体系参考最新的国标要求，体现服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准、服务评价标准的有机统一。（1）服务通用基础标准：服务业组织内被普遍使用，具有广泛指导意义的规范，包括服务术语、服务分类和服务标示与符号等标准。包括规范性文件、服务术语、服务分类定级等标准。（2）服务提供标准：重在服务提供者提供服务的运行管理、行为规范和服务结果三大类别标准，在标准体系中表现为业务过程管理和业务作业标准，重在面向外部的服务标准。（3）服务保障标准：保障服务提供的人、财、物、信息、环境等要素标准。在标准体系中表现为设施设备管理、服务人员管理、信息管理、档案管理等要素管理，重在面向内部的管理标准。（3）服务评价标准：对服务的有效性、适宜性和顾客满意进行评价。标准体系中主要表现为评价的总体要求、具体业务服务质量评价和顾客满意度评价等。、（四）单个标准的基本结构标准体系的逻辑关系落实在每一个具体的标准中，大致包含按照以下的基本结构进行，部分根据实际需要进行调整或省略，力争模块清晰、结构合理、衔接顺畅。1、范围：标准规定的内容范围和标准的适用范围；2、规范性引用：标准编制依据或引用的普适性规范性文件；3、术语定义：相关专业术语的概念界定，要求准确简约。4、服务提供的作业要求、质量要求、管理要求、保障性要素、监督评价等内容，视具体标准而定。5、附录四、需要进一步解决的问题（一）标准文本形式统一由于团队合作、分组开展，加之各处室提供的初稿基础不同，初步整合呈现的标准文本尚有不统一之处。需按照国标要求对格式做进一步的统一、简洁、规范、编号等工作。（二）标准内容修正补充由于前期济南市创建国家卫生城市工作任务较为繁重，课题组与相关处室虽经较大努力，多次修改完成标准文本。但在管理新问题的纳入上、内容的深度上、内容与国家、省市相关标准文本的衔接协调方面还有一定程度的欠缺。需继续对现实需要、尚未纳入的管理问题进一步制定标准。进一步征求专家、基层管理人员、作业人员的意见和建议，进一步比对与国家、省市相关标准内容之间的关系，在此基础上修正相关内容。（三）标准的合法化标准正式颁布之前需履行以下几个程序：送交标准化建设委员会审查；送达下属部门、街道或社区，征询基层意见；面向社会公众公开，听取民意，吸纳公众意见；组织专家现场审定或函送相关领域专家学者咨询意见；呈送上级标准化行政主管部门审查通过。（四）层级标准体系建构完整的标准体系不仅体现为覆盖内容的完备性和内在的系统性，还应体现为层级之间的相互衔接与支撑。现有的标准体系文本是以市局层面为主，虽然适用范围多数为全市层面。但要从标准的落实层面来看，还需要区级层面乃至街道层面的城市管理标准加以支撑。建议后续工作中推动系统性的区级城市管理标准、街道城市管理标准的构建。（五）标准的试行落地按照前期关于标准化建设的工作部署，开始标准的试行工作，推动标准的落地：组织各层级各类别的人员培训，使各相关方能够准确理解和掌握标准、遵守和执行标准；研究制定考核细则，对实施标准的情况进行分类考核评价，奖优罚劣；加强工作调度，掌握运行情况，开展实施监督，进行标准实施的符合性评价和效果评价等；在实施中发现问题、不足或缺陷，加以持续改进。（六）标准的宣传推广在理论上说明符合公共管理与公共服务标准化前沿理论理念；在现实上说明符合城市管理未来发展大趋势；在政治层面说明符合执政能力和国家治理能力提升的政治要求；在效果层面总结城市管理标准化建设带来的绩效提升；在此基础上进一步提炼城市管理标准化建设的经验，凸显城市管理标准化