案例巴基斯坦的BOT电力项目政策

第四章案例：巴基斯坦的BOT电力项目政策电力短缺是巴基斯但面临的最迫切问题之一。为了促进电力工业发展，1993年10月巴基斯坦成立了电力工作组，由该工作组制定的《巴基斯但政府对于是私营发电工程的政策框架与整套鼓励办法》在1994年得到了政府的批准。虽然目前我们尚没有得到这个办法的实施情况和效果的资料，但是我们相信它是一个经过认真调查研究后形成的文件。我国利用国外资金开发BOT项目的工作刚刚开始，借鉴其它发展中国家的政策和经验是有益的。《巴基斯但政府对于私营发电工程的政策框架与整套鼓励办法》的具体内容是：背景介绍全国现有装机总容量1,080万千瓦。这一容量远不能满足全年对基本负荷的需要，在不同季节，尤其是河流枯水期，用户常被停电。在尖锋负荷期间，缺电量达200万千瓦。全国仅有40％的人用上了电，人均年用电量极低，仅有300千瓦小时。电力系统的一个特点是用电需求无法得到满足。据保守的预测，在近25年内电的需求量年平均增长近8％，到2018年大约需新增发电能力5,400万千瓦。为了满足用户对电量的需求，1994年最少需新增装机90万千瓦，2000年为装机130万千瓦，2018年为500万千瓦。对于这一庞大规划，由于国家发展计划署所掌握的财力有限，单靠国有投资是无法实现的。为实现上述目标，调动私有资金参与电力项目势在必行。尽管1986年就颁布了私有BOOC(建设一拥有一运营)发电厂的政策，但进展缓慢。妨碍投资者投资的原因有：.电力购买协议(PPA)和执行协议(IA)的技术与财务条款谈判时间拖得过长，内容过细。.电的销售价在国际上没有竞争力；.对投资者在私营电厂可拥有的设施和特许的权利不够明确；.进口税制常被曲解，因而潜在投资者还要安排一大笔钱来支付海关关税等。为了支持我国八五(1993-1998)电力发展规划，至少需从私有部门筹措到1020亿巴基斯坦卢比，其中外汇860亿卢比，内资160亿卢比巴基斯坦政府充分意识到，吸引外国直接投资要进行激烈的国际竞争并且国内资金市场有限，除非对主要政策进行改革并对结构进行调整，为国内外投资者创造一个有吸引力的投资环境，否则就无法筹措到这么大规模的资金。因此，巴基斯坦政府制定了一整套有吸引力的政策，以吸引海外投资和便于挖掘国内资金市场，增加地方对电力工程的投入这套政策的主要特点是：在国际上有竞争力，对国内的投资者建立一个有吸引力的框架，减少对国内资金的投资压力，简化手续，有步骤地建立公司债务证券市场。新的政策框架和整套奖励办法，旨在通过调动私有资金以加速发电能力的增长。厂址、燃料(或能源)及技术装备的选择投资者有权自由推荐厂址和选用技术装备和燃料(包括渣油、柴油、天然气、液化石油气等)，因为项目的成功取决于能有什么样的燃料、冷却水、设施、环境影响和价格经济条件。投资者也可以参加水电项目，或者其他再生能源或者非常规能源项目，如太阳能、风能、地热等项目。母线趸购电价在特许期限内，根据长期合同所发的电由WAPDA／KESC收购。巴基斯但政府规定项目头十年售给WAPDA／KESC的趸售电价平均为6.5美分／千瓦小时（以巴基斯但卢比支付）。项目整个寿命期的大平均电价为5.9美分／千瓦小时（1.776卢比／千瓦小时），可作为评估项目的最终参数。这样投资商可以灵活地制定年度电价（最终按大平均电价掌握），从而满足其年度的还本付息的要求按着这一安排，在1997年底以前完成的、装机在10万千瓦以上的项目，在其运行的头十年里，根据其售电给WAPDA／KESC的具体情况，还可得到0.25美分／千瓦小时的补贴。）趸售电价的适用范围趸售电价适用于所有的BOO火电站，装机在2万千瓦以上的水电站和其他非常规或再生能源的发电厂。对于水电机组来说，大平均电从适用于项目寿命期内的头30年。对于装机在2万千瓦以上的水电项目，电价将按照25％股本回报率分别按不同项目情况加以确定。）趸售电价的支付6.5美才／千瓦小时的电价，是按设备年利用系数计算出来的指导性电价。实际电价的支付包括两大部分，即容量电价和电量电价。容量电价按月支付，包括还本付息、固定的运行和维修成本、各种保险费和资本利润。按月支付的容量电价将保证投资者的利润不会受WAPDA／KESC收购电量多少的影响。电量电价是根据实际销售给WAPDA／KESC的电量按每千瓦小时的卢比数量来支付的，包括燃料价格部分的“过手”费用。由于优惠协议款规定了容量电费的支付，因而不再保证按一定的数量收购电力。但如前所述，即使有未被收购的电，也不会影响正常运营和投资者的最低利润，因为在基本电价中已有所考虑。）对趸售电价适用范围的具体规定私营电力项目的投资者要提交一份项目运营寿命期内逐年电价分析报告，凡符合下述条件的电价都是可以接受的：前十年的平均电价不超过6.5美分／千瓦小时（1.952卢比／千瓦小时）；第一年的年基本电价不超过8.33美分／千瓦小时（2.5卢比／千瓦小时），以后各年不超过6.5美分／千瓦小时（2卢比／千瓦小时）；项目运营寿命期间的大平均电价不超过5.91美分/千瓦小时（1.776卢比／千瓦小时）；趸售电价的指数化或调整电价的某些部分可根据卢比对美元汇率变化、燃料价格变化和通货膨胀率等进行调整。融资安排（1） ．BOO项目要引人有限追索权融资，即无需国家对还款提供直接担保，按项目情况筹措所需资金。相反，投资人、借款人必须关注售电所得收入，设法回收资本利润和还本付息。（2） ．股本投资至少要占项目总造价的。（3） ．巴政府在世界银行、美国国际开发署和其他多边贷款机构的帮助下，设立了私营能源开发基金会（PSEDF），它可为项目提供项目投资％的贷款，还款期为23年，包括8年以下的宽限期。．为了促进和鼓励公司债券市场的建立，以便从当地筹集开发电力项目所需要的资金，作如下规定：允许发电公司发行公司债券(包括不记名的和记名的两种)。允许折价发行股票，以便使投资者能够得到与风险成比例的回报率。允许外国银行承担私营电力公司股票和证券的发行。经CLA批准，私有证券享受与非银行金融机构同样的税金优惠。巴政府建议国家银行修改“财务条件”，允许负债权益比率为80：20。撤销或修改1947年外汇管理条例第13章部分，以便使非居民无需经国家银行允许便可购买巴基斯但人发行的证券。取消对有关行业5％股本投资的限制。允许独立的评价机构运营，因此投资人可对证券或TFG的风险和获利能力做出有根据的决策。财政支持．私营电力公司免交公司所得税。．允许公司进口设备和装置，并免缴关税、营业税、洪水救济费、其他额外费用以及进口许可证费。．允许公司在巴基斯但任何地方注册，以便节约联邦政府办理贷款文件注册时的邮资和注册费用。．允许自由汇出股利及红利。．免征向电力公司贷款的外国贷款人在巴基斯但的所得税。．尽管巴政府鼓励当地投资者参与电力项目的投资，但当地投资者元义务必须参与，外国公司或投资者可以在没有地方合作伙伴参加的情况下单独搞项目。．公司可按标准条件从国家银行取得“外汇风险保险”。外汇风险保险的现行费用包括在趸售电价里，但外汇风险保险的任何变化，均按“过手”事宜考虑。．如果公司利用了多边贷款机购(如世界银行、亚洲开发银行等)资金无需按照1976年国家保险公司法的要求在国家保险公司投保，私营电力公司可以按照贷款人的要求投保。．发电作为一个产业享有其他工业项目的所有优惠特许权。．私人联合体根据工业通用条例，可以在当地和到外国筹集资金。.现有的适用于地方工程与制造公司的《法规修正令(SRO)555(1)／90》，也适用于私营发电厂。.私营电力公司向工程公司和制造公司定货，要按在国家银行出口财政安排项下的再拨款的出口来处理。一揽子担保.私营电力项目的实施协议、电力购买协议和燃料供应协议已有范本，巴政府和投资商之间不再需要较长时间的谈判。.与WAPDA/LUISC公司签订的长期电力购买协议，典型期限在15一30年，由巴政府为该公司履约提供担保。.若由国有单位提供燃料，则由政府为燃料供应方履行(燃料供应协议)提供担保。.对私营电力项目，政府将：提供特定的不可抗力风险的保护；提供税收和赋税率变化的保护；保证卢比的可兑换性和外汇的自由汇出，以便支付项目所需的各种费用。统一运作窗口以前巴政府主管私营电力项目的单位有：（1）．水电部（MWP）在伊斯兰堡下设的私营办公室（PPC）负责对私营电力项目建议书的审查和评估，并对有关协议作出批复。（2）．在卡拉奇的国家开发投资公司（NDFC）下设的私营电力处则代表政府负责管理私营能源发展基金，为已批准的项目提供贷款。（3）．在拉合尔的WANDA下设的私营电力组织（WPPO）负责电力购买协议的谈判和管理。现在，新政策规定，设立一个私营电力管理局作为统一运作窗口，这个局负责协调所有各有关部门和单位并作出决策，对私营电力项目的履约情况进行监管，保护用户利益。颁布单独的《法规修正令（SRO）》现已有许多免税和财务支付办法，新政策又提出一些鼓励办法，并对私营电站颁布了单独的法规修正令（SRO），把各种条例和法令规定的鼓励和优惠办法统一汇总成为一整套便于理解和实施的鼓励办法。燃料的供应和进口私人投资者要为其发电厂自行安排燃料。他们有权决定，或者由他们自己为其电厂进口和运输燃料（油、液化石油气、液化天然气），包括进口装卸和运输设施（如果需要的话），或者与生产和销售公司（可以是国营的，也可以是私营的）签订《燃料供应协议（FSA）》。无论采取什么方式，燃料价格都要根据巴政府对同一种燃料变动价格要求，保持“过手”的价格。但是，如果燃料供应协议是同国营单位签订的，则由政府对燃料供应商提供履约担保。申办程序和申办建议书程序1）非应征性建议书。（1） .私营电力管理局（PPB），即现在的私营电力办公室，收取5000卢比费用之后，给申请人注册，并提供一套文件，包括介绍新政策的小册子、实施协议（IA）、购电协议（PPA）和燃料供应协议（FSA）标准文本、申请表和银行保函格式。（2） .私营电力管理局接受申请表时，要收取申请费，收后不退还，收费标准如下：0一5万千瓦100000卢比5.1一10万千瓦200000卢比10.1一20万千瓦300000卢比、20.1一30万千瓦400000卢比30万千瓦以上500000卢比（3）.如果私营电力管理局（PPB）认为建议书在技术和财务上都是可行的，将给项目申请人发一封“兴趣函”。申请人要在收到私营电力局“兴趣函”之后六周内，提交履约保函，该保函有效期为一年，是可兑现的且申请人无追索权的，其形式为由指定的当地银行，或由能为私营电力管理局（PPB）所接受的信誉良好的外国银行出具不可撤销的银行担保。保险公司债券不能代替履约担保。履约保证金总额根据装机容量为每千千瓦100000万卢比。如在六周内未能提供保函。“兴趣函”即自动失效，无论是申请人还是项目公司都无权向巴基斯但政府或其他任何政府机构索要赔偿或损失费用。（4）．私营电力管理局在收到并接受履约保函之后，立即给申请人发出“支持函”，发出“支持函”六周之内，将草签或签订实施协议（队）和电力购买协议（PPA）。如果申请人在发出“支持函”一年之内未能筹足资金，保证金将被兑现。在通常情况下不予延期；但如果申请人要求延期，而私营电力管理局也认为延期的原因超出申请人的控制能力，而且资金将很快筹足，则可同意将原保函有效期延长最多三个月，但保证金要增加100％，即200000卢比／千瓦。）应征性建议书如果私营电力管理局就某一工程进行招标，投标者的资格将根据在国际刊物上刊登的业绩来进行预审。收到建议书后，政府将对预审合格的投标人按标书要求进行排序。项目将授予在最短时间内能够筹齐资金并开始建设和商业运营的投标人。排在第一位的投标人应在15天之内按招标书规定提交筹齐资金期限的履约保证金。如果未能办到，政府将邀请排在第二位的投标人参加，依此类推。如果第一位投标人的履约保证金失效，则第二位投标人将获得机会提交履约保证金并筹齐资金，依此类推。）正在进行的项目新政策也适用于所有已发给“兴趣函”和“支持函”的其他正在进行的项目。私营电力办公室（PPC）或私营电力管理局（PPB）将给这些项目的申请人发去征询函，井附有新政策文件的副本和实施协议（M）、电力收购协议（PPA）与燃料供应协议（IsA）的草案文本，经征询申请人同意。按照上述条款，申请人在收到信函日期的三周内交付申请费和保证金。如申请人拒绝新政策，巴政府有权把项目移交其他投资者。项目申请人要在收到“征询函”的六周以内，最后确定或草签实施协议（以）、电力收购协议（PPA）和燃料供应协议（FSA）；在实施协议（IA）、电力收购（PPA）和燃料供应协议（FSA）草签或签订后8个月之内要筹齐资金，如果在8个月之内筹不齐资金，保证金将依法兑现或者按照前述条款予以延期。）优选厂址根据需要可提供一个火电项目优选厂址清单，并附装机说明。巴政府将优先考虑把项目设在这些厂址。但是，为了便于靠近负荷，兼顾输电和环境等因素，其他地方也可考虑。项目与WANDA／KESC输电系统的联接私营电力销售的收购点在发电厂的高压／超变压电站的出线端（联接点），与国家电网相联的输电线由WAPDA/KESC负责提供。到私营电力项目出线端的联网设施（包括升压自耦变压器、高压／超高压断路器、组合开关）将由私营售电方负责出资建设。趸购电价的有效期趸购电价适用1994年1月1日到1994年12月31日实施的项目。对于1997年底以前完成的项目，可给0．2美分/千瓦小时的补贴。电价将按年度调整，新的更购电价每年将在1月1日到12月31日内公布。工业自备发电项目政府为工业企业兴办的自备发电公司提供的鼓励办法，已得到令人鼓舞的响应。为了进一步推动和加快工业企业兴办自备电厂，参考PURP（即美国1978年的《国有事业调节政策法》颁布的法规，以鼓励工业部门兴建小型到中型的发电厂。这一法规将给这些工业企业提供下述权益：（1）．以保证申办公司收购其部分和全部电力为条件，企业应把多余的电力出售给电力公司。生产厂可按80％的更售电价售电。（2）．如果工厂位于农村地区，远离国家电网，工厂可就近兴建和运营农村配电网，政府将提供类似WAPDA农村电价暗补的补助。对于在农村兴建工业整套电厂的鼓励办法，将成为提出立法的一部分。除了提出立法之外，政府将在节能发电技术方面，例如燃气轮机、燃气柴油发电厂和燃用农业废弃物的火力发电厂的联合循环通过准备可行性研究报告，积极支持和促进工业部门发展节能发电。趸购电价计算方法1）前10年趸购电价分解计算方法：（1） ．电量电价（卢比／千瓦小时）：1一10年平均电价燃料0.625各种运行和维修组0.030小计0.655（2） ．容量电价（卢比／千瓦小时）增值部分0.359非增值部分0.822外汇风险保险0.120小计1.301总电价1.952折合美分／千瓦小时6.50按10%贴现率大平均电价5.91美分／千瓦小时776卢比／千瓦小时前十年，根据实售电量给1997年12月31日以前0.25美分／千瓦小时完成的项目的津贴：容量电价（卢比/千瓦•月）0.075卢比/千瓦小时增值部分157.2非增值部分360.0外汇风险保险52.6小计569.8折合美元/（千瓦•月）小计19电价是根据第5条所述的假定计算的。2） 按卢比/（千瓦•月）计算容量电价：按卢比/（千瓦•月）计算容量电价（CP）的方法如下：卢比/（千瓦•月）=CP卢比/千瓦小时调按设备利用率系数60%售出的千瓦小时F总装机容量（千瓦）F月数=1.301X525.6X106X103^12=50.8卢比/（千瓦•月）3） 趸购电价适用范围的具体规定（1）.项目整个使用寿命期的大平均电价的提出，是为了给发起人满足年度还本付息要求提供一个机动量。私营电力项目的发起人要提交其对项目使用寿命期的年度电价分析报告。这一电价要符合下述条件才是可以接受的：前十年的平均电价不超过6.5美分/千瓦小时（1.952卢比/千瓦小时）。第1年的年基本电价不超过8.33美分／千瓦小时（2.5卢比／千瓦小时），以后任何一年基本电价不超过 6.6美分／千瓦小时（2卢比／千瓦小时）。根据BOT的假定，项目使用寿命期的大平均电价不超过5.91美分／千瓦小时（1.776卢比／千瓦小时）。（2）．电价分解如下。电量电价，电量电价包括燃料部分和各种运行和维修部分。更购电价用的燃料部分为0.621卢比／千瓦小时，这是根据WAPED／KESC实际调用电量来支付的。如果采用的新技术装备热效率高，燃料部分就会降低，将允许增加容量电价的增值部分，使总电价保持不变。电价的各种运行和维修部分，可在0.03卢比／千瓦小时底价变幅以内调整，最高限价为0.03卢比／千瓦小时（柴油发电机组为0.20卢比／千瓦小时）。容量电价的增值部分也要做相应的改变。电价（CP），容量电价将按卢比／千瓦按月支付。这一电价将分解成下述三个部分：增值部分非增值部分外汇风险保险（a） 增值部分（EC）。这部分包括固定的运行和维修费用、保险费用、行政管理费用和股本回收等。其规模为157卢比/（千瓦•月）（0.359卢比/千瓦小时），只有投资人提出电量电价不再变动时方可进行调整。在筹齐资金时一次界定，在项目使用寿命期内保持不变，只能按规定调整。（b） 不增值部分。这部分担负还本付息，包括向贷款人支付本金、利息和其他费用。这一部分随着还贷时间的推移而减少。（c） 外汇风险保险。这一部分用以向巴基斯但国家银行支付外汇风险保险费用。）电价调整（1）.电量电价燃料费。在维持热率不变的条件下，根据燃料价格的变化，调整项目特许期内燃料电价部分。各种运行和维修费用。这一部分直接随已卢比对美元的汇率变化和美国通胀率而调整，汇率以巴基斯但国家银行电汇即付的售价为准；通胀率以国际货币基金（IMF）在《国际金融统计》中CFS）公布的美利坚合众国的消费价格指数（CPI）为准。（2）.容量电价：增值部分。这一部分将按不同的运行和维修的结构调整。非增值部分。这一部分在融资结束时调整一次，按由卢比对美元汇率的变化来确定。美元卢比汇率每变 动1%，这一部分的调整系数为0.7％。外汇风险保险。这是一个过手项目。这一部分在电价中已有规定，即根据1994年1月1日美元外汇风险保险费计算出的0.12卢比/千瓦小时（前十年平均值）。即可在项目投入商业运行后，凭实际发票直接付给巴国家银行，或者根据1994年1月1日美元的汇率风险保险费的变化按比例进行调整，融资结束时生效。5）假定条件(1)．卢比对美元的汇率，采用1美元：30.08卢比，如有变动，则以巴国家银行的电汇和见票即付的