事业单位统一登记管理制度研究

事业单位统一登记管理制度研究近年来，全社会各项公益事业快速发展，各级政府在加大对公共产品、公共服务投入的同时，鼓励和引导各类社会组织参与社会管理，在公共服务领域逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化的格局，社会力量举办的公益服务机构应运而生。目前，我们对这类机构采取与传统意义上的事业单位不同的登记管理制度，政策待遇也差别很大，一定程度上制约了这些机构的长期可持续发展。如何进一步深化登记改革，并对这类机构实行规范有效管理，增强公益服务能力，推进社会管理制度创新，是摆在当前一个亟需解决的问题。党的十八届三中全会提出：“建立各类事业单位统一登记管理制度。”2015年12月，中央编办印发了《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位登记管理办法（试行）》。“事业单位”已不仅仅包含“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”传统说法，还包括“社会力量利用国有资产或非国有资产举办的”新范畴。因此，建立事业单位统一登记管理制度是一个需要仔细研究的新课题。一、滕州市各类事业单位登记管理工作现状按照“事业单位”新的含义范畴，目前，滕州市各类事业单位登记管理实行分别负责、分类登记，即传统意义上的公办事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》，经机构编制部门办理事业单位法人登记；民办事业单位即民办公益服务机构，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》经民政部门办理民办非企业和社会团体登记；卫生服务机构（包括卫生室、诊所等）在卫计部门进行备案。（一）事业单位法人登记管理情况。截至目前，我市登记事业单位法人中承担公益服务的事业单位约占90%，事业单位编制、人事、财政等各项管理制度规范，管控严格，运行良好。事业单位的监管主要依靠年度报告公开，我市在连续3年年度报告公开达到近100%的基础上，为不断加强事业单位的监督管理，先后出台了多个政策文件，丰富监管手段，强化监管力度。一是对未及时进行年检的事业单位以书面通知的形式督促，要求限期完成年检；二是与市公安局联合出台了《事业单位公章管理办法》，对事业单位公章的刻制、使用、更换、上缴、销毁做了明确规定，完善了事业单位管理体系；三是制定出台了《关于加强事业单位监督管理的意见》，对强化法人登记管理、建立事业单位考核机制、执行管理制度、完善监督管理联动机制、加强组织领导等方面提出具体要求；四是坚持开展事业单位绩效考核工作，不断改进考核指标，完善考核程序，实现考核结果运用的“三挂钩”制度，取得良好成效。实行登记制度以来，通过多管齐下的监管手段，事业单位法人的登记管理工作逐渐规范，对于促进事业单位法人依法行政、发挥公益职能起到积极作用。社会力量举办的公益服务机构登记管理情况。据统计，全市已在民政部门登记备案的社会力量举办的公益服务机构448家，其中民办非企业241家，社团组织207家，主要涉及到教育、文化、科技等部门；在卫生部门备案的卫生服务机构886家，其中标准化村卫生室683处，社区卫生服务站25家，厂矿、企业、学校卫生室25家，个体诊所140家，民营、厂矿、监狱医院13家。这其中的多数单位只经过相关部门资质认可，均未经过机构编制管理部门审批。其监管方式受限于制度缺失和人员编制等方面，仅能依靠年度检验、人员验证等简单的手段。二、各类事业单位登记管理现阶段主要问题（一）事业单位法人登记有关问题近年来，事业单位登记监管工作不断强化，成效显著，但仍然存在着一些问题和不足需要改进，主要表现在以下三个方面：一是相关法律法规尚待完善。事业单位监管领域中缺乏专门法律，造成事业单位监督管理工作的困难。《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》赋予了事业单位登记管理机关监督管理事业单位的职责，并明确了监督管理的内容和要求，但监督管理的内容还比较宏观。有的内容缺少权威解释；有的内容只是提出了问题，而缺少配套措施，对如何把握监督管理内容、如何实施监督管理的认识不够清晰统一；有的存在制度、规则局限性及刚性不足等问题。二是相关部门监管力度有待加强。事业单位监督管理工作是一项综合性和动态性都很强的工作，必须争取有关部门的大力支持，加强各部门之间的协调配合。目前，我市事业单位监管工作中有关部门的监管力度尚显不足。一方面是主管部门的监管力度不足。主管部门与事业单位之间存在着利益关系，主管部门容易从管理者变为操作者，主管部门对事业单位庇护行为不可避免，使主管部门的监督管理功能大打折扣；同时，主管部门往往对事业单位的初始设立比较关注，而对事业单位能否按照宗旨和业务范围积极主动地开展工作，履行好应尽职责做的不够。另一方面，相关部门联合监管的机制尚不完善。监管方式主要以机构编制部门和事业单位绩效考核为主，监管手段上多停留在听汇报、看材料上，对于事业单位工作的扎实性、材料的真实性尚无有效的监管措施和办法，联合执法和监管的体系尚未完全建立。三是社会公众参与力度不足。人民群众的监督是事业单位监督管理工作中的重要部分。目前，由于两个方面的原因，人民群众的监督力度还远远不够。一方面是相关信息不对称。由于事业单位从属于主管部门的相对内部性和有关保密性，导致人民群众缺乏对其监督应知的信息资料。另一方面是事业单位主动接受社会监督的积极性不高。很多事业单位的政务公开、信息公开度不高，也没有把接受人民群众监督当成自己的一种义务，加上制度上的约束也不明确，刚性不足，导致它们往往对不利的信息进行隐瞒、回避等。（二）社会力量举办的公益服务机构登记有关问题社会力量举办的公益服务机构在机构设置、业务活动开展、人员管理上有很大差异，情况十分复杂，监管不易开展，也存在不容忽视的一些问题。一是机构设置存在一定随意性。社会力量举办的公益服务机构的设置往往出于出资人的意愿，带有一定的随意性，甚至有出于营利性目的。考虑到对这类单位管理的政策法规不健全，对其进行统一登记，要充分界定营利性与非营利性差别，防止出现统一登记后借此身份谋利的现象。二是财力得不到充足保障。社会力量举办的公益服务机构应该是以公益为目的非盈利性的社会组织，事业单位经营性收入只能用于自身建设和发展，出资人不能取得任何回报。这类单位成立之初，出资人会投入一定的财力保证其运行开支。但随着时间推移、环境变化，在很少得到出资人持续投资、政府财政资助和拨款的情况下，这类单位一旦业务萎缩，经营不善，资金短缺，就不能保证单位的持续发展。实行统一登记后后，虽然一定程度上会解决相关问题，但财务的使用监管依然存在较大难度。三是内部管理不够规范。一是人事管理不规范。社会力量举办的公益服务机构由于没有纳入编制、人社等部门管理，用人完全自主，但单位人员聘用制度和录用人员不够规范。二是财务管理不够规范。例如有的单位没有配备专兼职财务人员，财务管理制度不健全，执行不力。三是监督管理薄弱。有的单位没有形成自我监督、自我约束管理机制。四是登记条件难把握。首先，从前置审批上看，现有事业单位由各级政府及其机构编制管理部门审批，一般对事业单位的工作职责、机构规格、人员编制等都进行核定，审批条件和程序较为规范。而社会力量举办的公益服务机构由行业主管部门审批，对这类单位职责、规模没有严格的规定，审批条件和程序规范性不够。其次，从法定代表人产生上看，国家机关举办事业单位法定代表人由主管部门或党委政府任命，符合严格的干部管理原则和相关程序。社会力量举办的公益服务机构负责人一般由出资单位委派，人员身份较为复杂，有可能不符合事业单位法定代表人的资格条件。再次，从承担民事责任的能力上看，国家机关举办事业单位有充足的财政资金供给，具有较强承担民事责任的能力。社会力量举办的公益服务机构财力上得不到充分保障，承担民事责任的能力相对较弱。综上所述，给社会力量举办的公益服务机构登记管理带来一定难度。五是监督管理存在难度。监管方式较为单一，目前各备案机关和行业主管部门主要通过有关资质证书的年度检验和行业指导等进行监管；监管力度尚显不足，没有相关奖惩配套措施和法律法规；监管力量薄弱，一定程度存在监管漏洞；行业差距较大，无法全面掌握各行各业的工作业务。三、建立各类事业单位统一登记管理制度的建议（一）修改事业单位概念和登记范围。事业单位是我国特有的概念，新修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定，事业单位是指国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这意味着其他组织利用国有资产举办事业单位已经纳入事业单位登记管理的范畴，但尚不能代表全部的社会力量举办的公益服务机构。如果开展各类事业单位的统一登记，建议将事业单位修改为“以社会公益为目的，由国家机关举办或者社会力量举办的，从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动的非营利性社会组织。”将社会力量举办的社会组织名称更改为社会公益机构，与传统事业单位相区分，突出其公益性、非营利性和服务性等特征。（二）明确各类事业单位登记管理机构、条件和程序。根据目前情况看，机构编制部门和民政部门是登记管理的两大主要机构，机构不同，登记条件不同。建立统一登记管理制度，要实现“三个做到”：首先要做的是由“多头登记”到“一头登记”的整合，充分论证划归的利弊；其次要做到登记条件的求同存异，比如将“经审批机关批准设立”的规定修改为“设立单位的依据和理由”，在有规范名称、场所、资产、人员和章程的基础上可适当放宽社会力量举办事业单位的登记条件等；三是做到登记程序的调整简化，调整即先证后照，体现法人证书法律唯一性，简化即登记全程电子化，所有材料实现扫描存档。（三）完善各类事业单位监管体系。各类事业单位建立统一登记管理制度后，登记管理机关应根据事业单位的不同类别、特点和作用，实施分类指导和监管，重点抓好五个方面的监管工作：一是加强章程管理，健全治理机制，对公办事业单位探索实施事业单位法人治理结构的同时，指导社会力量举办的公益服务机构规范机构章程，做到合理运行、遵章服务；二是加强诚信建设，完善信用评价体系，增强事业单位特别是社会力量举办的公益服务机构自律能力；三是完善考核机制，强化绩效管理，修改绩效考核办法和实施方案，涵盖所有公益性事业单位，突出公益属性；四是完善法律法规支持，实现依法查验、依法办事，增加法治性、强制性手段维护法人登记的严肃性；五是加强信息披露，实行公众监督，在年度报告情况公开的基础上，对事业单位登记条件特别是社会力量举办的公益服务机构登记过程实行公开公示制度，吸纳社会公众监督。（四）建立健全部门协调机制。建立各类事业单位统一登记管理制度后，需要进一步加强相关部门之间的协调与配合，实现登记管理的顺利衔接