2财政概念和财政职能

《财政学·1》教案

第一章财政概念和财政职能2023/6/292

本章教学内容和目的：主要阐述公共需要、财政概念和财政职能等内容。通过教学，达到熟悉财政内涵，掌握运用财政职能研究分析现实财政经济问题的基本方法。

学习要求：要求结合财政实践，掌握财政的有关概念和公共需要、财政职能的有关内容，思考、研究问题的基本方法,为以后学习奠定基础。

课时和问题研究:共4课时。结合财政职能，研究现实问题。2023/6/293

第一节政府与市场

一、市场：市场效率和市场失灵

（一）市场与市场效率

在市场经济条件下，市场和政府都是一种资源配置系统，二者共同构成社会资源配置系统。而财政是一种政府的经济行为和政府资源配置的主要工具，因而研究财政问题必须研究政府与市场的关系。2023/6/294

完整的市场体系是由家庭、企业和政府三个相对独立的主体组成的一个系统。在市场经济下，政府构成市场系统的一个主体，①为市场提供诸如基础设施、教育和社会保障之类的公共物品和准公共物品，②同时从市场采购大量的投入品和办公用品。③但政府又是一个公共服务和政治权力的机构，因而在市场中又具有特殊功能和特殊的地位，它可以通过法律、行政和经济等手段，“凌驾”于市场之上介入和干预市场。

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家庭是社会的基本细胞，是社会生活的基本单位，它为市场提供劳动力、资本和土地(在土地私有的条件下)等生产要素，并通过提供生产要素获取收入，而后用家庭收入到市场上购买生活消费品或从事投资，家庭的基本目标是满足需要和效用水平的最大化。

企业是社会的基本生产单位，它从家庭那里买进生产要素，通过加工转换为商品或劳务，而后将商品或劳务又卖给家庭并获取企业收入和2023/6/296利润，企业的基本目标是利润最大化并实现扩大再生产。

市场，就是商品交易的场所，如百货商场、汽车市场、证券市场等等，但从经济学的角度来看，市场是指在无数个买者与卖者的相互作用下形成的商品交易机制。市场机制的基本规律就是供求规律：供大于求，价格下降，库存增加，生产低迷；求大于供，价格上涨，库存减少，生产增长；通过价格和产量不断的波动，达到供给和需求的均衡。

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市场是一种结构精巧而且具有效率的商品交易机制，亚当·斯密将市场规律形容为“看不见的手”，认为不需要任何组织以任何方式的干预，市场可以自动地达到供给与需求的均衡，而且宣称当每个人在追求私人利益的同时，就会被这只手牵动着去实现社会福利。马克思同样赞叹市场机制的效率，并将价格规律提升为价值规律，认为商品价值是由生产商品的社会必要劳动时间决定的，而价格围绕价值上下波动来调节生产和流通，并促进技术进步和经济发展。同时马克思也2023/6/298指出了市场波动是导致经济危机的可能性因素。福利经济学的代表人物意大利经济学家帕累托，提出了帕累托经济效率标准，又称之为帕累托最优状态，是指这样一种状态：任何一种改变都不可能使一个人的境况变好而又不使别人的境况变坏。帕累托还论证了达到帕累托最优所必须满足的条件，包括交换的最优条件、生产的最优条件、交换和生产的最优条件。帕累托效率标准，可以作为我们分析经济效率和财政效率的一个规范性参照标准。2023/6/299

（二）市场失灵

之所以马克思认为市场波动是导致经济危机的可能性因素，是因为市场效率是有条件的，即市场机制应满足其有效运行的环境是：⑴完全竞争的市场、⑵所有行业的成本是递增的、⑶排他原则、⑷不存在公共品、⑸完全的信息、⑹资源完全的流动性。但在现实中，这些条件和环境几乎不存在。说明市场机制也有本身固有的缺陷，即当竞争性制度不能提供帕累托结果时，称之为“市场失灵”（marketfailure）。2023/6/2910

它为政府介入或干预提供了必要性和合理性的依据，因而是分析和研究政府与市场关系的基本理论依据。

市场失灵主要表现:

1.垄断。市场具有效率必须以完全自由竞争为前提，但现实的市场并不具备此充分条件。当某一行业在产量达到相对较高水平之后，就会出现规模收益递增和成本递减的趋势，这时就会形成垄断。垄断者可能通过限制产量，抬高价格，使价格高于其边际成2023/6/2911本，获得额外利润，从而丧失市场效率。为了对付垄断，政府可以实行公共管制，即由政府规定价格或收益率，政府也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。

2.信息不充分和不对称。竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息，生产者要知道消费者需要什么，需要多少，以及需求瞬息万变的变化；消费者要知道产品品种、性能和质量，生产2023/6/2912者之间也需要相互了解。但在市场经济条件下，生产者与消费者的生产、销售、购买都属于个人行为，不可能掌握充分的信息，即存在风险和不确定性。这就要求政府提供公共产品，即向社会提供有效的商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料，弥补市场缺陷；运用税收支出和财政补贴，鼓励非政府部门勇于承担风险,政府成了非政府部门的”隐匿合伙者”(silent2023/6/2913partner)。

3.外部效应与公共物品。完全竞争市场要求成本和效益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。外部效应（externalities）是指一个消费者或生产者对其他消费者或者生产者带来利益或造成损失。分正外部效应和负外部效应。如上游水库下游可以受益是正的外部效应；造纸厂造成河流污染是负的2023/6/2914外部效应。但不管是正外部效应所导致的某些活动不足还是负外部效应所导致的某些活动过度，都会造成资源配置的低效率。这就需要政府干预市场机制。解决对策：当出现外部效应时，政府可以采取行政、法律手段，诸如，命令排污工厂停产或限期治理；采取经济手段即财政手段，通过征税提供公共物品，或提供补贴。2023/6/2915

4．收入分配不公。市场机制效率是以充分竞争为前提的，而激烈的竞争不可能自发地解决收入分配公平问题。市场经济的第一道分配是要素分配，个人收入取决于劳动投入的数量和质量以及投入资本的多少，即承认个人天赋、受教育的程度以及私人财产所有权，因而必然形成收入差距，而且差距会越来越大。效率和公平是矛盾的统一，效率是前提，首先是把“蛋糕”做大，没有效率，即使是公平的，也是低水平的平均主义；但公平既是经济2023/6/2916问题，也是社会问题，收入差距过大，严重不公，会带来社会不安定，反过来又会影响效率。

5．经济波动。市场机制是通过价格和产量的自发波动达到需求与供给的均衡，而过度竞争不可避免地导致求大于供与供大于求的不断反复：求大于供，物价上涨，会导致通货膨胀；供大于求，压缩生产，会导致失业率上升，这是市场经济不可避免的弊端。

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二、政府：政府干预与政府干预失效

(一)政府的经济作用

政府作用无处不在。它广泛地执行政治、社会和经济的职能。政治职能和社会职能是以经济职能为依托的，因为，政府必须从社会产品分配中集中一部分社会产品，才有可能实施并实现其全部职能。而财政部门作为政府的一个经济部门，首先是直接执行政府的经济职能，并通过执行经济职能来保证政治职能和社会职能的实施。

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在市场经济体制下政府的经济作用是什么?

我国经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制：“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……”说明了市场和政府的关系，也说明了社会主义市场经济体制下政府的经济作用。

其一，提供公共产品。所谓使市场在资源配置中起基础性作用，既肯定了市场的配置效率，但又说明只是起基础性作用，而不是所有资源都是2023/6/2919

可以通过市场来配置的，这就要求政府在资源配置中发挥应有的作用，弥补市场的失灵，主要是提供具有外部效应的公共物品；其二，宏观调控。所谓社会主义国家宏观调控，则是指市场机制本身存在固有的缺陷，必然存在收入分配不公和经济波动，要求政府通过宏观政策协调国民经济健康、稳定地运行。我国目前仍处于经济体制转换过程中，而建成2023/6/2920

社会主义市场经济体制的核心问题之一，就是正确处理政府和市场的关系，转变政府职能，规范政府行为，其中包括转换财政职能。新凯恩斯主义学派提出一种新型的政府——市场观，认为现代经济是一种私人经济和公共经济的混合经济，政府和市场之间不是替代关系，而是互补关系。有政府介入的市场，政府与家庭、企业之间的收支循环流程参见图1—1。2023/6/2921图1一l政府与家庭、企业之间的收支循环流程图产品市场政府要素市场企业家庭货币货币生产要素生产要素需求供给纳税纳税需求货币货币产品产品公共产品公共产品2023/6/2922

(二)政府干预程度和干预手段

政府干预程度与政府规模相联系，而政府规模一般是以财政支出(或财政收入)占GDP的比重这一综合性指标来表示。一般而言，随着经济发展和人均收入的提高，政府规模呈逐步上升的趋势，达到一定阶段则相对稳定。但是，由于各国的经济制度、政治体制、意识形态、历史传统以及经济发展阶段的不同，市场经济体制亦有所不同，政府规模也存在很大差别。就各国之间的差别2023/6/2923来说，经济发达国家高于发展中国家，集权化倾向的国家高于分权化倾向国家。类似英国那样的多数欧洲国家实行“新自由主义”的市场模式，但其中有些国家政府仍支配钢铁、煤炭、铁路、空运等垄断行业及公用事业，政府集中的GDP达50％以上。美国也属于这种类型，但政府的集中度较小，经济运行的自由度较大，政府集中的GDP大体为30％以上。德国实行所谓的“社会市2023/6/2924场经济”，主要是将自由竞争机制和一套完整的社会政策相结合，政府集中的GDP相对较低，但要高于美国。北欧国家号称为“高福利国家”，政府承担大量的社会服务和社会福利负担，政府集中的GDP达60％以上。以日本为代表的市场经济被称为“东方模式”或“亚洲模式”，一方面主张充分自由竞争，另一方面又通过政府计划、发展战略、产业政策引导和控制市场的运行。东南亚的新兴国2023/6/2925家大体都仿效这种模式，而且这些国家属于后发展国家或发展中国家，政府集中GDP的比重大体为20％上下。我国当前仍处于体制转轨过程中，以财政支出占GDP比重表示的政府规模，从1979年开始逐年下滑，到1997年开始逐年回升，目前已达到20％以上。至于符合我国国情的适度的政府规模，还需要通过经济改革和经济发展的实践来探索。

政府干预手段可概括为三个方面：

1．立法和行政手段。主要是制定市场法规、规

2023/6/2926范市场行为，制定发展战略和中长期规划，制定经济政策，实行公共管制、规定垄断产品和公共物品价格等。比如，为了对付垄断，政府可以制定反垄断法，实行公共管制，由政府规定价格或收益率，对外部效应大的物品，政府可以采取行政手段或法律手段，如强制排污工厂停产，限期治理，或对受损单位给予应有的补偿。

2．组织公共生产和提供公共物品。公共生产即由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企事业2023/6/2927单位，由政府提供的公共物品，也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。按广义的生产概念，公共生产既包括生产有形物品的工商企业和提供无形物品及服务的学校、医院、文艺团体、气象部门以及政府机关和国防部门等。如政府为了弥补市场信息的不充分和不对称，有关部门要定期向社会提供有关商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料，而政府提供经济信息，是一种社会性服务，也属于公共物品(公共服务)的范围。

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3．财政手段。即通过征税和收费为政府各部门组织公共生产和提供公共物品筹集经费和资金。目标：是通过筹集经费和资金，最终满足社会公共需要，同时又通过财税等手段调控市场经济的运行。

(三)政府干预失效政府干预失效，是因为政府的运行是以政治权力为基础和前提的，而经济是政治的基础，政治权力不能创造财富，却可以支配财富，甚至凌驾于经济之上支配经济，这正是政府干预失效的根本原因。2023/6/2929恩格斯论述暴力在历史中的作用时曾指出：“在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃”。政治体制和经济体制是相辅相成的，政治体制改革和经济体制改革必须相互适应，政治体制改革迟滞，必2023/6/2930然会导致经济改革效率的损失并制约经济的发展。因此，建立“统一、高效、公正、廉洁”的政府，健全政府机制，转变政府职能，是经济改革的内在要求，社会经济发展的重要保证。

政府干预失效原因和表现如下：

1．政府决策失误。包括发展战略和经济政策失误；一个投资项目的选择或准公共物品提供方式选择不当等，而政府决策失误会造成难以挽回的巨大损失。如公共交通属于准公共物品，可以由政府举办，也可以由企业举办，是提倡私人购车还是2023/6/2931发展公共交通，何者更有利于缓解交通拥挤和居民便利；发展公共交通，是建设地铁还是地上轻轨，何者成本更低，效益更高；由政府包办，还是吸引企业参与；等。这是决策问题，也就是效率问题。

2．寻租行为。公务员特别是领导者，凭借人民赋予的政治权力，牟取私利，权钱交易，权色交易，化公为私，受贿索贿，为“小集体”谋福利，纵容亲属从事非法商业活动，等等。

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3．政府提供信息不及时甚至失真，也可视为政府干预失误。政府提供的经济信息有可能失真或不及时，政府应提供的诸如经济形势判断、气象预报、自然灾害预测等都是引导经济运行的多方面重要信息，一旦失误，都会带来不可估量的损失。

4．政府职能的“越位”和“缺位”。经济体制转轨的一个核心是明确政府与市场的关系，规范政府经济行为，转变政府经济职能，其中包括转变财政职能。而政府干预失效，是指政府干预非但2023/6/2933没有弥补市场失灵，而是干扰了正常的市场规则，损害了市场效率。财政职能“越位”，是指应当而且可以通过市场机制办好的事情而政府却通过财政手段人为地参与，如政府热中于竞争性生产领域的投资，代替了市场职能；财政职能“缺位”，是指该由政府通过财政手段办的事情而财政没有办或者没有办好，如公共设施、义务教育、公共卫生、环境保护等投入不足等，这些都是政府干预失效或财政失职的表现。当然，政府职能和财政职能的规范2023/6/2934和转变，要靠经济体制和政治经济体制整体改革的逐步到位来实现，需要一个相当长的过程。但可以说，规范政府经济行为，转变政府职能和财政职能，是建设社会主义市场经济体制的一个基本理论和实践问题；政府的经济行为缺乏规范，政府职能和财政职能没有真正转变，就不能说已经建成社会主义市场经济体制，从而政府干预效率也就不可能达到理想状态。2023/6/2935

三、公共物品和公共需要

（－）公共物品

1.公共物品与私人物品。公共物品是和私人物品对应的概念。人类社会需要各式各样的商品和服务。从商品和服务需要的主体来看，有的是个人的需要；有的则是一种集体的社会性的共同需要。从商品和服务的供给渠道来看，在市场经济体制下，供给的主渠道是市场。但是，由于存在市场失灵，有些商品和服务市场不能提供，或不适于由市场2023/6/2936提供，则必须由政府系统通过本身的特殊运行机制来提供。因此，人类社会需要的各式各样的商品和服务，依据需要主体和供给渠道的不同，可以分为公共物品和私人物品。由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务称之为私人物品（privategoods）

；由以政府为代表的国家机构——公共部门供给用来满足社会公共需要的商2023/6/2937品和服务称之为公共物品（publicgoods）。二者区别:公共物品所带来的好处不可分开地散布到整个社区里,而私人物品却能分割开并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配。2023/6/2938

2.区分或辨别公共物品和私人物品的标准。两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人物品具有排他性和竞争性；公共物品具有非排他性和非竞争性。排他性是指个人可以被排除在消费某种物品的利益之外；非排他性则是一些人享用公共物品带来的利益而不能排除其他一些人同时也从公共物品中获得利益。公共物品的非排他性意味着可能形成“免费搭车”(freerider)现象，即免费享用公共物品的利益。非竞争2023/6/2939性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或一定量的公共物品按零边际成本为消费者提供利益或服务。

此外，外部效应和效用的不可分割性，也是公共物品的公共特征。

纯私人产品和公共物品表示如下：

纯私人产品：Xj=∑X式中，X

j

为商品和服务的总量；Xj为第i个消费者对这种商品和服务的消费（拥有）量。

ni=1iji2023/6/2940

此公式表明：（1）商品X

j的总量等于每一个消费者i对这种商品和服务的消费（拥有）数量之和；（2）私人物品在个人之间是可分的。纯公共物品：Xn+j

=Xn+j

此公式说明：（1）任何一个消费者i都可以支配公共物品的总量Xn+j

；（2）公共物品在个人之间是不可分的。

判别一种物品是否是公共产品的步骤：⑴先看该物品在消费中是否具有非竞争性，⑵如有非i2023/6/2941竞争性，再进一步从技术上分析，它是否具有非排他性，如果它又具有非排他性，则该物必是公共物品。⑶如果一件物品没有非竞争性，但从技术上看，它能排他，这时，就要进一步分析该物品在排他时成本是否高，如果排他的成本较低，则该物具有排他性,是私人物品。

产品的供给:对非竞争性产品，例如不拥挤的路与桥等。对于这类产品或劳务，可让市场经营，但政府要有补贴。2023/6/2942

如果一物是纯粹的公共品，则它应由政府公共部门来提供；如果一物是纯粹私人品，则它有可能由市场机制来实现供求均衡。

3.混合物品(mixedgoods)。也可称之为准公共物品。混合品就是既具有公共产品性质又具有私人产品性质的产品，如教育、保健。有些物品只具有不充分的非竞争性和非排他性，这种特2023/6/2943征往往是由过分拥挤和外部效应两种不同情况引起的。前一种情况如桥梁、道路就是如此。后一种情况如一座花园就是较好的例证。2023/6/2944

（二）公共需要

1.公共需要与私人需要。人类社会的需要可分为两类：一类是私人个别需要，一类是社会公共需要。在现代市场经济条件下，由市场提供私人物品用于满足私人个别需要；由以政府为代表的国家公共部门提供公共物品用于满足社会公共需要。所谓社会公共需要就是市场不能或不完全能满足的需要，或者个人和企业不能或不完全能满足的需要。为何前面讲到公共物品的概念，2023/6/2945这里又提出公共需要的概念？这是因为：⑴为了明确提供公共物品的目的，并有利于从货币价值形态上分析提供公共物品所体现的社会关系。⑵财政的目的不是提供公共物品，而是为供给公共物品筹措资金并有效使用资金，最终目的是满足社会公共需要。

那么，提出公共需要概念的依据是什么？马克思在谈到社会产品的分配方式时曾提出“一般社会需要”的概念：“在任何社会生产（例如，自然2023/6/2946形成的印度公社，或秘鲁人较多是人为发展的共产主义）中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。”马克思在这里将社会产品分为“个人需要”和“社会需要”两个部分，为经济分析提供了一种2023/6/2947科学的研究方法。当今美国著名财政学家理查德·A·马斯格雷夫在研究财政职能时曾明确提出公共需要与私人需要的区分，他说：“以资源利用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础。这种区别是我们所关心的，因为这是财政职能的核心。”

2.公共需要的特征。社会公共需要具有以下的特征：2023/6/2948

（1）社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同的需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要的数学加总。而是就社会整体而言的，为了维持一定的社会经济生活，维持社会再生产的正常运行，维护市场经济的正常秩序，必须由政府集中执行和组织的社会职能的需要；（2）社会公共需要是每一个社会成员可以无差别地共同享用的需要，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员也享用；（3）社会成员享用社会公共需要也要付出一定的代2023/6/2949价（如交税或付费），但所享受的利益与提供这些产品和服务的耗费是不对称的少量的费用；（4）满足公共需要的物质手段只能是通过征税和收费支撑的由政府机关和公共部门提供的公共物品。

3.公共需要的内容。其内容涵盖的范围颇广，包括以下三个层次：

⑴政府执行其职能以及执行某些社会职能2023/6/2950的需要。包括诸如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护、外交、司法、公安、基础科学研究等需要。此类需要为典型的社会公共需要。

⑵介乎社会公共需要和个人需要之间的在性质上难以严格划分的需要。诸如大学教育、社会保险、抚恤救济金等。

⑶大型公共设施，甚至包括基础产业、支柱产业和风险产业的投资，从广义上讲，还包2023/6/2951括为调节市场经济运行而采取各种措施和各项政策提供的服务，等等。诸如邮电、电讯、民航、铁路、公路、煤气、电力等。

4.社会公共需要是共同的，但又是历史的、特殊的。对它的历史性可以沿着两条线索去探讨：一是社会生产力发展的线索，另一条是生产关系变迁的线索，即在任何即不同的经济发展阶段，社会产生了或可能产生不同的些公共需要。在2023/6/2952具体的社会形态下，统治阶级或集团都将剩余产品的分配做有利于本阶级或集团的安排——社会公共需要体现统治者的意志。

2023/6/2953第二节财政的一般概念

一、“财政”一词的来源

我国古代对财政的说法有“国用”、“国计”、“度支”、“理财”、“治粟内史”、“大农令”、“大司农”等。但在中文中出现“财政”一词，据考证，是清朝光绪24年，即1898年，在戊戌变法《明定国是》诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”2023/6/2954一词的使用，是当时维新派在引进西洋文化思想指导下，间接从日本“进口”的，而日本则是来自英文publicfinance一词。孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义曾多次应用“财政”一词强调财政改革。民国政府成立时，主管国家收支的机构命名为财政部，西方国家相应的机构英文Treasury一词本来的意思是金库或国库，在我国也译为财政部。40年代中华书局出版的《辞海》对“财政”一词的2023/6/2955解释是：财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。显然，这种解释也是从英文publicfinance译为中文引入的概念。现在，管理国家收支的工作叫财政工作，管理机关叫财政部、财政厅、财政局、财政所。

2023/6/2956二、财政是一种国家（或

政府）的经济行为

财政首先是作为经济范畴加以研究的，所以财政学是一门经济学科，是经济学的一个分支。但是，但财政这种经济行为或经济现象的一个重要特点，是它与政治的关系非常紧密，其主要原因就在于财政是一种国家（或政府）的经济行为，财政学则是一门名副其实的政治经济学。2023/6/2957

从起源上考察，财政是伴随国家的产生而产生的。马克思、恩格斯对财政与国家的关系都有明确的论证：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。随着文明时代的向前进展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借债，即发行公债”。“赋税是政府机器的经济基础。”亚当·斯密在《国富论》中专门论述了财政问题，标题是“论君主或国家的收入”；约翰·穆勒2023/6/2958

在《政治经济学原理》一书中，以“政府的影响”为标题专门论述了财政问题。当今西方国家的财政学，也都是十分重视财政与国家或政府的关系，甚至将财政学等同于“政府经济学”或“公共部门经济学”，自20世纪60年代以来将政府经济活动视为与市场经济相对应的一个特殊的经济领域加强研究力度，特别是从政治角度研究政府经济活动的特殊规律性，从而协调政府与市场的关系，促进经济的稳定增长。2023/6/2959

三、财政的基本特征

（一）阶级性与公共性1.统治阶级的政治统治是以执行某种社会职能为前提的。由财政与国家的关系产生了财政并存的两个鲜明特征，即阶级性和公共性。国家历来是统治阶级的国家，政府则是执行统治阶级意志的权力机构，因而财政既然是国家的经济行为，那么财政就具有鲜明的阶级性。所谓财政具有2023/6/2960鲜明的公共性，正如恩格斯所讲：为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无味的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。从这个意义上说，国家或政府本身就具有公共性。

2023/6/2961

2.公与私是对应的。自从国家产生以后，社会事物就划分为“公办”和“私办”两类事物，由国家或政府来办的事物是“公办”，亦即“公事”；由私人自己来办的事物就是“私办”，亦即“私事”。财政是为国家执行其职能提供财力的，属于“公办”、“公事”，自然具有公共性。财政本身的属性天然具有公共性。2023/6/2962

（二）强制性与无直接偿还性

财政的强制性是指财政这种经济行为及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。体现在收、支和收支关系处理三方面。收入：对社会产品占有的过程中存在两种不同的权力：所有者权力和国家政治权力，前者如国有企业上缴的利润；后者如凭借政治权力占有的税收，如税收就具有明显的强制性和无直接偿还性。支出：2023/6/2963财政支出也具有强制性特征。这主要体现在国家预算的批准与执行上。财政支出规模和用途的安排（预算）中，必须通过一定的政治程序作出决策并依法强制实施。国家的大量财政支出也具有无直接偿还性特征,如转移支付等。收支关系：平衡、结余或赤字，要由法定程序决定，并要求依法执行。

2023/6/2964

财政无直接偿还性，即国家征税之后，税款即归国家所有，对纳税人不需要付出任何代价，也不需要偿还。尽管税收是“取之于民，用之于民”，但对每一个纳税人的付出和所得是不对称的，这是财政运行的一个重要特点，即无直接偿还性。2023/6/2965

（三）收入与支出的对称性（或平衡性）

财政是通过“收入—支出、支出—收入”的过程运行的，因而财政收支是否对称或平衡构成财政运行的主要矛盾。收支关系的背后反映政府、企业与居民之间的关系，反映各阶级、各阶层之间的利益关系，反映中央与地方之间的利益关系，因而收支平衡也成为制定财政政策的轴心。无论制定什么的财政政策，赤字都被限制在适度2023/6/2966的范围之内，才有利于经济的发展。为此，有的国家规定赤字和公债发行的上限，或通过立法来制约国债的发行。因此，围绕收支平衡这个轴心，合理安排支出规模和结构并提高使用效益，制定合理的税、费制度，发挥国债的积极作用又防止赤字和国债发行的失控，制定财政管理体制合理调节中央与地方关系，依据政治经济形势的发展及时调整财政政策等，就构成一条财政学的主线。2023/6/2967

四、我国财政体制的改革和建设

在社会主义市场经济体制下，市场和财政都是一种资源配置方式，而且两者有明确的分工。市场通过均衡价格和等价交换实现资源的配置，而财政是根据政府的政策通过财政收支实现资源的配置。市场在资源配置中起基础性作用，财政是在市场配置的基础上，通过收支为实施国家职能提供财力，同时对市场的运行发挥宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷。2023/6/2968

财政体制改革的基本原则：⑴处理好政府与市场的关系，并具体落实到经济体制和财政体制上来；⑵财政提供公共物品要以满足公共需要为标准，不能超出满足公共需要的界限和范围；⑶按集中为主、适当分权原则，完善预算管理体制；⑷完善税制，调整税收职能；⑸加强财政支出管理，提高财政支出效益；⑹提高财政管理的民主化和法制化。2023/6/2969

五、财政概念的一般表述

财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入的收支活动。或者说，财政是政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动调节社会总需求和社会总供给并使它们相协调，达到优化资源配置、公平。还有：财政是国家为了实现其职能，凭借政治权力及财产权力，参与一部分社会产品或国民收入的分配和再分配活动。

上述概念是财政的一般概念，表述很多，包括公共财政的概念。2023/6/2970

第三节财政职能

财政职能是指财政作为一个经济范畴所固有的功能。

政府与市场关系为概括财政职能的基本立足点。（1）政府（或财政）与市场的某些经济职能是共同的，如配置资源和收入分配是两者共同的基本职能。只是由于两者的运行机制不同，在实现同一职能中的适用领域、作用方式、经济效应方面就有所不同。2023/6/2971（2）政府像市场一样也同样存在失效和缺陷，财政作为政府干预的主要手段，可能产生正效应，也可能产生负效应。（3）财政学关心的问题，是如何界定各自的最适领域和最佳的结合方式，最终实现公平与效率的最优结合。在经济运行过程中,资源配置、收入分配和经济稳定都存在市场失灵的问题，与之相对应，财政职能也包括这些领域。

目前，对财政职能的概括包括：资源配置、收入分配、经济稳定和发展三项内容。2023/6/2972

一、资源配置职能

㈠资源配置的涵义

财政的资源配置职能来自于人们对公共产品的需求。由于公共产品在消费上的非竞争性，使得“搭便车现象”(FreeRider)随处可见。现代的博奕论研究表明，由于每个经济人出于自身利益最大化的考虑，往往会从个人的理性出发得到集体非理性的结果。公共产品的提供就存在这种“囚徒困境”2023/6/2973(Prisoner’sDilemma)。解决这种无效率状况的方法之一就是利用政治的权威来更有效率地配置资源，也就是利用财政的方式来进行资源的优化配置。

资源配置（allocationfunction），广义是指一切经济资源在生产、消费的各个环节上的配置或社会总产品的配置。而狭义是指生产要素的配置。不论作何种理解，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标。用帕累托效率原则来解释：如2023/6/2974如果已达到这样的状态，任何重新配置都会减少要素的产出，这种状态就是帕累托最优状态，也即最有效率的状态。用下图表示如下：

AU

MQ2N

U

OQ1MB2023/6/2975

横坐标表示现有资源用于生产B产品的产出量，纵坐标表示现有资源用于生产A产品的产出量。M—M表示生产的可能性曲线，U—U表示消费者对横坐标A、B两种产品的无差异曲线。两条曲线的切点为N点，即边际转换率等于边际替代率的资源配置点。此时A产品的产出量为Q2，B产品的产量为Q1，消费者的效用达到最大化。N点就是帕累托最优资源配置点，也就是符合效率原则的资源的最佳配置。2023/6/2976

如果我们把A产品视作私人产品，B产品视作公共产品，就会发现经济资源在二者之间也有一个帕累托最优的问题。一般认为，私人产品的效率问题是可以通过市场机制来解决的。但公共产品的效率问题却不能。这首先是由于制度性的公共产品诸如：行政、国防、司法、公安等根本不可能由市场来提供。其次，公共产品消费的非竞争性、享用的非排他性以及计量上的模糊性等特征都使得市场的独立产权、精确计量、等价交2023/6/2977换的原则难以满足。同时，公共产品往往是外部性产品。它所产生的收益，其对象是不确定的，又难以通过公共收费来弥补成本。再次，完全自由竞争的市场经济是不存在的。垄断、价格粘性（即价格粘性指价格不能随着总需求的变动而迅速变化。

）、分配不公所造成的需求不足、假冒伪劣、高风险低收益行业等等都要求财政来弥补市场缺陷。所以，可行的方法就是利用超经济的手段来实现经济资源的优化配置。以税收作为财政的主要收入，以公共支出来提供公共产品，以达到社会福利最大化的目标。

2023/6/2978㈡财政配置的机制和手段

（1）根据社会主义市场经济条件下的政府职能确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比例，从而符合高效的资源配置原则。（2）优化财政支出结构。支出结构也就是财政资源内部的配置比例，如生产性支出与非生产性支出比例，购买性支出与转移性支出比例。前一个比例表明资2023/6/2979本品和消费品的配置结构，而购买性支出的比例则表明财政配置功能的大小，它对社会资源的配置状态起着重要作用。（3）合理安排政府投资的规模、结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要指政府投资在社会总投资中所占的比重，表明政府对社会总投资的调节力度。而政府投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要作用，这种作用对发展2023/6/2980中国家有着至关重要的意义。（4）通过政府投资、政府信用、税收和补贴，引导社会投资方向，提高社会投资整体效率。（5）提高财政配置本身的效率。例如，对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本—效益分析；对不能回收的国防工程投资项目，财政拨款应视为这项工程的成本，应求得以最少的耗费完成高质量的国防品的目标；还有税收成本问题,等等。2023/6/2981

㈢对资源配置的要求和财政投资的重点

我国国民经济和社会发展战略规划，明确规定了对资源配置的要求：⑴各级政府要加强农业投入，要加大科技投入，基础性项目主要由政府集中必要资金进行建设；⑵公益性项目主要运用财政资金安排建设，逐步增加对中西部地区、东北老工业基地的财政支援。

2023/6/2982

目前财政投资的重点是：农业、基础设施、基础产业、科技、教育、公共卫生、西部地区、节能、环保、等。将财政收支占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重分别提高到30%和60%左右，将预算内财政投资占全社会投资的比重适当提高到适度比例。

2023/6/2983

三、收人分配职能

㈠收入分配职能的涵义和收入分配目标

财政收入分配职能或者财政的再分配职能(redistributionfunction)是指国家财政通过集中性收支，调节政府与企业、个人之间的分配关系以及中央与地方财政的分配关系，实现收支公平合理的分配。

劳动收入包括工资、薪金、奖金、津贴等；非劳动收入包括财产收入、租金、利息、红利和企2023/6/2984业留利等。财政分配的过程是：第一，对于要素投入后形成的商品销售收入，财政通过间接税和价格补贴等方式，形成商品价格的一个附加（或称为税收契子，TaxWedge）。因为要素收入归根结底是来源于商品的售出。所以间接税、价格补贴构成要素收入的一个部分。

第二，在要素的第一次分配后以，形成各阶层的收入。财政又以直接税和转移支付等方作为要素收入的再分配。2023/6/2985

财政分配要达到经济公平和社会公平两大目标。

经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。这既是效率原则，又是公平原则的要求。但在市场经济条件下，由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现较大的差距，甚至同2023/6/2986要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受或容忍的合理范围内。收入分配公平与否，可以用诸多指标衡量，如洛伦茨曲线和基尼系数．见下图:

2023/6/2987

I(%)100Y9080706050403020100P(%)102030405060708090100AB2023/6/2988

上图为洛伦茨曲线。图中OY为45度线，在此线上，每10%人得到10%收入，表明收入分配完全平等，称为绝对平均线。OPY表明收入分配极度不平等，即绝对不平等线。介于二者之间的实际收入分配曲线就是洛伦茨曲线。它表明：洛伦茨曲线与绝对平均等线OY越接近，收入分配越平等，与绝对不平等线OPY越接近，收入分配越不平等。

意大利经济学家C·

基尼根据洛伦茨曲线，计算出了一个反映收入分配平等程度的指标，即基尼系数。他是把洛伦茨曲线图中实际收入分配曲线与绝对平等线之间的2023/6/2989面积（用A表示）同这部分面积（A）加上实际收入分配曲线与绝对不平等曲线之间面积（用B表示）之和（即A+B）相除，其商即为基尼系数，即：G=A÷（A+B）当A=O时，基尼系数等于零，此时收入分配绝对平等；当B=O时，基尼系数等于1，此时收入分配绝对不平等。因此，基尼系数越大，收入分配越不平等；基尼系数越小，收入分配越平等。

财政的收入分配职能也有效率的问题。2023/6/2990

㈡财政实现收入分配职能的机制和手段

在市场经济条件下,收入分配由市场决定,但市场机制存在着不可克服的缺陷:一是市场机制给予人们的报酬是以生产能力(挣钱本领或拥有的财产)为标准的,不照顾无生产能力的人,所以,政府要负起责任;二是私有财产制度使有产者收入多于无产者,财产越多则收入越多,还能进一步积累,造成贫富悬殊;三是垄断的存在和经济机会的不平等,造成收2023/6/2991入差异。还有受教育和训练的机会、天赋能力、操纵市场的能力、其他偶然因素等。因此,要弥补市场机制的这些缺陷，必须通过财政分配进行调节。

实现收入分配职能的机制和调节手段有：

1．要划清市场分配与财政分配的界限和范围。如应由市场形成的企业职工工资、企业利润、租金收入、财产收入、股息收入等，财政的2023/6/2992职能是通过再分配进行调节。而医疗保健、社会福利、社会保障等，则应由财政集中分配，实行社会化。

２．规范工资制度。由国家预算拨款的公务员的工资制度以及相似的事业单位职工的工资，凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人消费品的商品化，取消变相的实物工资；适当提高工资2023/6/2993水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入制度。

３．加强税收调节。通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围之内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差2023/6/2994收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布；还有生态税收、产业和地区税收优惠；等等。

４．通过转移性支出强化社会保障。如社会保障支出、实行补助金和救济金制度、制定最低工资法，加大对贫困地区的智力投资，等等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。2023/6/2995

四、经济稳定与发展职能

㈠经济稳定、经济发展的有关概念和标准

1.财政的经济稳定职能(stabilizationfunction),是指政府在失业和经济萧条时期实行赤字财政政策,在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行财政盈余政策(紧缩政策)，熨平经济波动。经济稳定的涵义：资源充分利用；物价稳定；国际收支平衡。2023/6/2996

2.经济发展和增长。

发展和增长是不同的概念。增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用GNP或GDP、IN及其人均水平来衡量。发展就是随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、政