中国体育行政管理

中国体育行政管理新中国成立后，我国的体育行政管理与体制的不断调整、改革和发展，经历了平衡发展、局部优先发展和协调发展三个动态发展阶段，其机制运行经历了由“计划发展”到“计划为主、市场为辅”，再到“政府引导、市场主导”的发展过程。这种动态演进以改革开放为分水岭。改革开放前，在接受和改造旧体育的基础上，社会主义体育体制得以初步确立，体育行政管理体制表现出高度集中统一、平衡发展的特征。改革开放后，体育行政管理体制发生了历史性的转折，开启了对发展路径及运行秩序的全新探索，初步完成了竞技体育“适度超前”到体育事业“协调发展”的战略设计。［1］165－169这种发展和转变，可以清晰地从新中国体育行政管理发展的历史脉络中看到。一、新中国体育行政管理体制建立的历史意义当我们全面回顾总结新中国体育行政管理发展历程的时候，不能不重视新中国成立初期形成的体育行政管理体系对我国体育事业发展所产生的历史性作用。(一)确立党对体育事业的领导地位，使体育事业朝着社会主义方向发展作为社会主义事业的重要组成部分，在社会主义建设和发展过程中，体育事业逐步形成了以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导的社会主义体育体系。作为社会主义体育体系重要组成部分的体育行政管理体系，始终坚持党对体育事业的领导，建立、健全了从国家到地方的体育行政管理体系，党的领导贯穿于整个体育行政管理体系之中，充分体现了社会主义体育事业的根本性质，鲜明地反映了中国共产党建设和发展社会主义体育事业的历史必然性。(二)确立了自上而下的体育行政管理组织系统新中国诞生后，我国体育行政管理实践活动进入了一个新的历史时期，在社会主义改造基本完成以后，初步形成了纵向结构的体育行政管理系统，即中央和省(市、自治区)、地(市)、县、乡(镇)体育行政管理垂直系统。同时，也形成了由非体育行政主管部门的体育行政组织系统管理行业内的体育工作的格局。初步构成了政府部门体育专门行政管理机构和非专门行政管理机构分工管理体育工作的多元化的管理格局。基本建立了自上而下的体育行政管理组织系统以及各种管理制度。这一时期建立起来的体育行政管理组织系统，随着社会主义建设的深入而逐步完善，并在此后的不同时期具有新的特征。(三)将体育事业纳入有计划发展的轨道新中国成立后，我国逐步确立了计划经济体制。随着计划范围的不断扩大，体育事业的发展也纳入计划范围。1953年开始的第一个五年计划，明确指出，经济工作和其他各项工作必须转变，从无计划到有计划，从盲目发展到计划建设。因此，“国民体育”被列入“中华人民共和国国民经济与社会发展第一个五年计划”。同时，在体育专业人才培养和建设上，全国高等体育院校按照国家建设计划需要实行统一招生。招生数作为国家经济计划中文教项目的主要指标列入计划，大学毕业生和优秀运动员都实行有计划的分配和有计划的政策性安置。［3］16－17体育的计划体制，对建立社会主义体育制度起到了重要作用，促进了体育事业的快速发展。但是，由于体育工作的高度集中管理，限制了各级政府体育行政机构人员的工作活力，脱离了中国地域广大、经济文化发展不平衡的基本国情，对之后的社会主义体育事业的发展也产生了一定的负面影响。二、新中国体育行政管理体制改革与发展的有关问题沿着我国体育行政管理体制调整、改革和发展的历史脉络，可以看出，我国体育行政管理体制在三十多年的改革实践中取得了辉煌的业绩，各项体育事业的发展取得了长足进步，在体育体制改革的方向上形成了一套既适合我国国情又适应社会主义市场经济发展的完整的思路。但是，在体育体制改革中也存在一些问题。(一)关于体育事业协调发展问题根据1956年制定的《体育运动委员会组织简则》而形成的国家、部门和单位共同管理体育事务的制度安排，与当时高度集中统一的计划经济体制基本相适应。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以及我国体育发展的现实需要，这种条块分割的管理模式开始受到冲击。究其原因:一是政策调节的导向性发挥了作用，表现为竞技体育“适度超前发展”政策，导致竞技体育发展迅速，群众体育发展滞后;二是对体育资金的投入差距明显加大，表现为国家对竞技体育的投入大，对学校体育和群众体育的投入少;三是体育行政管理的绩效出现反差，表现为国家金牌数量不断增加，学生体质出现下降。尽管社区体育管理理论的提出在很大程度上缓解了矛盾，但总体来看，体育事业发展不协调的现象依然存在。(二)关于中央和地方体育管理职能、管理权限和管理责任问题关于中央和地方管理权限问题，早在1958年中共中央、国务院就发布了关于“管理权力下放问题的规定”，强调“必须改革过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方性的领导管理”［4］。按照要求，国家体委也将有关竞赛、训练、群众体育活动等的管理权限下放给了各省级体育行政主管部门。这一规定所确立的管理体制，是我国体育行政管理体制的基本格局。它对加强国家对体育工作的宏观管理和指导，调动各方积极性发挥了积极作用。1979年9月中共中央重新颁发这一规定。2007年，党的十七大报告再次指出:进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区事务的权力和责任。在体育事业协调发展上积极发挥省级政府部门、社会体育组织在管理中的作用;在体育产业发展中积极发挥体育行业协会和体育中介机构的作用。政府的职能进一步转变为在宏观层面发挥协调空间结构，提供政策支持，进行执法监督和评估等作用。完善地方性的自我约束、自我管理和自我运营的良性循环机制。(三)关于体育行政管理体制改革问题新中国成立以来，我国的体育行政体制改革大体上分为两个时期:一是改革开放前进行的“修补性”的调整时期，主要是为适应计划经济发展需要构建政府体制而进行的“修补式”的调整;二是改革开放后进行的“体制性”的转变时期，主要是为适应社会主义市场经济发展需要转变政府职能而进行的“体制性”转变。纵观我国体育行政体制改革的发展脉络，尽管曲折多变，但总体来看，我国体育行政管理体制改革正朝着由“政府主导型”向“政府服务型”的方向发展。今后我国体育行政体制改革将朝着建立和完善体育公共行政体制方向发展。其基本方向有以下三点:一是紧紧围绕社会主义核心价值体系，推进体育行政体制改革。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。”［5］在推进体育行政体制改革中，逐步理顺改革发展中制度建设、法制建设和社会主义核心价值体系建设之间的关系，建立符合社会主义市场经济发展规律的体育行政管理体系，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。二是必须坚持以政府职能转变为核心。现代公共行政管理的核心就是政府职能定位问题，也就是行政体制改革的核心问题。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济理论与实践的向前推进，体育体制改革必须处理好政府与市场、政府与社会关系问题。把政府该管的事管起来，管到位;把市场和社会可以管理的事交给市场和社会组织;国家宏观管控，采用行政、法律和经济等多种手段完善体育行政管理体系，更多地关注、保障和改善国民体质。改善民众对体育的多元化需求，最大限度地满足民众对体育最实际和最直接的利益诉求。三是坚持国家在经济、政治、文化、社会领域的统筹规划和协调推进。我国体育体制的改革和发展离不开国家经济、政治、文化、社会等综合实力的提高，这是我国体育事业发展的基本经验，也是我国体育体制改革和发展适应国家经济、政治、文化、社会发展的基本要求。(四)关于体育行政机构改革与发展问题随着体育体制改革的全面启动，体育行政机构改革作为其中重要的内容而受到重视。我国体育行政机构的建设与发展主要围绕以下问题展开。一是体育行政机构的设立存在单一性和综合性的选择。我国体育行政机构由“协会”变“部委”，再由“部委”变“总局”，表明在不同的历史时期对国家体育行政机构的性质和功能有着不同的认识和需求。国家在体育行政机构的设立上，其初衷主要是加强体育行政机构的综合协调职能，并以此强化其相关职能;尽管这种设想科学与否以及其后的实践效果都还有许多问题值得探讨;但有一点可以肯定，即体育行政机构性质及职能单一和综合是两种不同的取向，世界各国政府对此也有不同的认识和选择，新中国体育行政机构在不同的历史时期对此做出不同的判断和探索是完全可以理解的。二是在国家对体育事业统一管理和分块管理两种模式之间的选择。即，国家体育行政机构对各个层次、各个类别的体育事业进行集中的统一管理，还是分设不同的部门对体育事业划块管理。另外，其他部门所设体育行政机构在发展管理体育事业过程中如何确定其职责和权限，如何界定这些部门和国家体育行政部门的工作关系也是这一问题的另一表现形式。从发展的角度来看，很难对某一模式进行绝对的肯定或否定。我们的基本评判标准就是要有利于充分调动各方面兴办体育的积极性，有利于对体育事业的科学管理，有利于体育事业的快速发展。三是在体育行政机构职责权限的划分上集权和分权的平衡与协调。集权和分权是两种不同的管理模式，有着不同的价值取向，集权有利于体育事业发展的统一性和规范性，分权有利于体育事业发展的灵活性和多样性。认识和实践上的最大误区是将两者绝对地对立起来，从而做出极端化的选择。科学的态度应该是根据体育事业发展的现实状况和客观需求，对不同性质的问题采取不同的对策，在集权和分权两者之间寻求平衡，最大限度地发挥两者的优势，限制其弊端。四是体育行政机构的建设必须与体育事业自身发展相适应。体育行政机构是各级政府管理体育事业的行政机构，理所当然地不同于管理其他事务的政府行政机构，应当反映体育事业自身发展的客观要求，应当反映不同历史时期体育事业发展趋势和重点的要求。自新中国建立新的体育行政机构以来，中央和地方政府体育行政机构内设机构与职能的几度变化，反映了这一客观规定性。五是体育行政机构建设法治化问题。体育行政机构是政府的重要职能部门，其机构的设置和职责权限的确定都必须法治化，消除主观随意性，是当今世界各国所形成的共识。在这一问题上，自改革开放以来，我们已经取得了很大的进展。随着我国法治建设的逐步深入，体育法治建设也得到了加强。可以说，目前我国体育行政机构的设置和相关的职责权限都可以找到相关的法律依据。党的十五大在总结多年历史和学习了解国外经验的基础上，明确提出要努力建设有中国特色的社会主义行政管理体系，其中重要的一点就是强调政府各个部门的职能必须法定化，这一思想和目标的提出，为体育行政机构建设的法治化提供了最权威的政策依据。可以预见，依法行政，依法治体，将是我国体育行政机构建设的必然趋势。六是重视社会中介组织或机构在体育行政管理中的地位和作用问题。这里所说的社会中介组织或机构主要是由政府官员、业务专家和社会各界代表所组成的咨询、评议和服务机构。此类机构一般可以适当分解体育行政部门的某些业务性较强的管理职能，为相关问题的决策提供一种更为民主和专业化的机制。就国际范围来看，此类中介组织已经有很长的发展历史，其作用和效果得到了世界各国的普遍肯定。在我国，虽然这类中介组织建立的时间不长，相关体系也不甚完备，但是已经在体育事业规划、运动竞赛策划、体育信息服务等方面发挥了非常积极的作用。有理由相信，作为体育行政机构的有效支持和补充系统，各种社会中介组织的发展空间还非常广阔，其在体育行政管理中的地位和作用将得到进一步的加强和提升。(五)关于体育行政职能问题体育行政职能是政府行使管理体育事务权力的行政职能之一，是政府对体育事业的维持与发展所应承担的职责和所应发挥的功能，是体育事业能够适应社会政治、经济、文化的需要而维持、发展和改革的必需条件之一。由于各个国家政府所处的政治、经济、文化背景的差异，这一职能的内容也有所不同，但基本的方面是相同的，包括制定体育发展规划、制定体育规章和体育标准、进行体育行政执法、进行体育监督和体育评估等。作为体育行政职能的体育规划，它既是一种管理活动，又是一个管理过程。由于它承担着确定体育事业目标的任务，因而是体育行政诸项职能中最基本、最为重要的职能，是其他职能得以有效行使的基础和前提。我国的体育规划分为国家体育规划和地方体育规划，分别由国家体育行政部门和地方体育行政部门制定。国家体育行政部门要编制有关体育事业的发展规划，研究确定体育事业的发展重点、规模速度和方法步骤，指导、协调和监督体育规划和计划的实施。地方体育行政部门也同样行使地方体育规划的相应职能。但是，地方体育行政部门在此领域里发挥的效用并不明显，其地方体育规划职能的主体地位也不显著。另外，在体育行政执法过程中，现行体育法律规范中，涉及体育法律法规的具体执行规范不多，即使有，内容也大多不明确、含糊不清。如对体育行政执法主体的规定，不少法律采用“有关部门”的提法，这种不确定的规定不利于法律、法规的执行。“有关部门”意识不到自身的体育行政执法职责，造成了无部门负责或者无关部门负责的局面。为此，国家权力机关和行政机关必须制定和完善体育法律法规的具体执行规范，使其具有更强的可操作性，这是保证体育行政执法正确、及时、合法的重要环节。(六)关于体育行政专项管理问题体育行政专项管理主要指对体育领域所涉及的各项内容的宏观管理。也就是说各级政府机关和体育主管部门从国家经济和社会发展的整体战略出发对体育事业发展所涉及的各项内容进行规划、组织、协调和控制，以达到体育整体性发展。体育行政专项管理包括体育人事，财政、设施、信息等。体育行政专项管理是整个体育行政管理的基础性工程，搞好体育行政专项管理对于保持社会的协调发展，形成体育系统内部的生机和活力，保证体育系统的协调发展、和谐发展，具有极为重要的意义。在体育财政管理方面，改革开放以来，我国体育财政管理工作取得了巨大的成绩，但是我们必须看到，进一步改革和完善体育财政管理仍然是一个紧迫的课题。应该看到当前体育经费投入不足和体育经费使用效率不高，仍然是制约我国体育事业发展的重要因素。如何加强体育经费管理，提高体育经费的使用效率，让有限的体育资源最大限度地发挥作用，是我国体育财政管理工作面临的紧迫任务。为此，我国体育财政管理工作还必须从以下四个方面努力。第一，进一步加强经费投入的监督力度，确保中央和各级地方政府的体育投资，按《体育法》所规定的具体事项，逐步达到目标要求。第二，进一步规范财务管理工作，提高体育经费的使用效率，让有限的体育资