我国政府间财政能力及其均衡制度研究

我国政府间财政能力及其均衡制度研究

摘要：构建社会主义和谐社会离不开政府间财政能力的均衡配置。虽然财政能力均衡理论在国外已有50多年的历史，且均衡制度已比较完善，但我国以转移支付为主要内容的财政能力均衡制度建设还处于起步阶段。我国政府间财政能力纵向配置和横向配置的实证分析结果表明，我国转移支付制度的效果不佳，还存在着许多问题。这就需要我们借鉴国外的财政能力均衡制度来完善我国的政府转移支付制度。

关键词：财政能力；均衡配置；转移支付

一、引言

构建社会主义和谐社会，实现城乡和区域的统筹发展，离不开公共产品和公共服务的均等化提供，而这又是以中央政府与地方政府以及地方各级政府之间财政能力①的相对均衡为前提和基础的。所谓财政能力均衡是指作为政府所拥有的一种重要经济资源即财政能力在各级政府之间配置的一种帕累托最优状态。理论上说，财政能力均衡包括两方面内容，即政府间财政能力纵向均衡和政府间财政能力横向均衡。政府间财政能力纵向均衡是指上下级政府之间收入与本级政府应提供的公共产品或服务所发生的成本相适应。其重要性在于使各级政府具有履行其职责所需的收入，它既取决于上下级政府之间职责的划分，也取决于相应的收入权力的划分。政府间财政能力横向均衡是指区域之间的公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均等化的公共服务的财政能力基本均等。它是一国内各地区协调发展、稳定增长、实现共同繁荣的关键。

一般来说，由于各个国家政治体制和经济体制的不同，其政府间财政能力特别是纵向财政能力表现出较大的差异性和非均衡性。即使是在同一国家的同一体制下，在不同的发展阶段，政府间的财政能力也表现出较强的多变性。而一国内各地区间由于经济发展水平、地理位置和文化传统等的差异更是导致了政府间财政能力特别是横向财政能力的非均衡性。所以说，政府间财政能力的均衡只是一种理想状态，而政府间财政能力的非均衡才是一种常态。我们的任务就是，如何通过相应的制度安排来对政府间财政能力进行科学配置，以力图逼进均衡的帕累托状态。下面我们在简要回顾相关财政能力均衡理论的基础上，通过对我国政府间财政能力变迁的实证分析指出我国在这方面所存在的问题，最后给出解决我国政府间财政能力非均衡的一些制度措施。

二、相关回顾

对于财政能力均衡理论，美国经济学家Buchanan曾做出开创性研究。他在研究联邦体制下的财政均衡政策时认为，在联邦制国家，由于州和地方政府之间存在着纵向财政能力的不均衡性，基于公平和效率的原则，财政政策应致力于财政纵向均衡，以使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”。其后，Robin和David继承了Buchanan的观点，并将财政能力均衡理论横向扩展，认为中央政府补助形式的转移支付制度可有助于实现地区间横向财政能力公平的目标。如果一辖区内税基低于另一辖区，这种横向差异就会出现横向均衡要求，即同等收入者要求得到同等的公共产品收益。由于税基较低的辖区内公共支出需求可能较大，因此该辖区居民的税收负担可能较其他地区重一些，这样一来，应税能力和支出需求的差异就会使地区间产生一定的不均衡，而通过补助制度就可以改变地区间横向财政能力或应税能力的差异。而John则从公共产品或服务的不可分割性的角度论述了均衡性财政转移支付的必要性。他认为，如果公共产品或服务能分割，且完全能根据受益原则提供，则纳税多，受益多，纳税少，受益少，因而不存在财政净受益的不均衡。当然，John的受益均衡是基于个体负担与受益相适应的原则，其实施结果将造成人与人之间由于收入差别而造成的受益不均衡，进而形成人与人之间不均等的局面。20世纪70年代后，风靡全球的财政分权理论即财政联邦主义使得财政能力均衡，特别是纵向均衡理论取得长足发展。该理论在论证了多级政府存在的必要性的基础上，认为只有明晰中央与地方各级政府的职能边界，并在事权决定财权的原则下对政府财政收入进行科学配置才能够实现政府财政能力的纵向均衡的目的。以上国外学者在论述财政能力均衡理论时虽没有对其进行准确界定，但都是围绕着财政能力的外延即纵向均衡和横向均衡来进行分析的，并强调了政府均衡制度的重要作用。

我国学者对政府财政能力的研究最早见于王绍光和胡鞍钢对国家能力的论述。他们认为，自改革开放开始到1994年税制改革为止，我国中央政府的财政能力是处于不断弱化的阶段，特别是“两个比重”的逐步降低和中央政府支出责任的刚性增长已使得我国中央财政与地方财政处于严重的纵向不均衡状态，并形成“弱中央、强地方”的格局。而刘溶沧、焦国华则侧重于政府间财政能力的横向均衡研究。通过实证分析，他们认为我国地区间经济发展不平衡造成了地区间财政能力的不平衡，各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；而各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化。辛波在分析我国政府间财政能力配置时分别阐述了中央政府与省级政府之间的财政能力纵向配置和省际政府间的财政能力的横向配置，并认为中央政府与省级政府之间的税权配置和中央政府对省级政府的转移支付是实现财政能力纵向均衡和横向均衡的手段。此外，还有一些学者对我国政府间财政能力的均衡配置问题进行了探讨，得出了一些相似的看法，如于淑俐、唐晓波，吴湘玲、邓晓婴等。

三、我国政府间财政能力配置的实证分析

我国政府间纵向财政能力配置

我国政府间纵向财政能力配置具有明显的两阶段性，即以1994年分税制改革为分界线，前后具有不同的变化趋势。1994年之前，在我国政府总体财政能力下降的同时，中央政府财政能力相对于地方政府财政能力也处于下降阶段，这也就是王绍光、胡鞍钢所说的全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重的双下降阶段。其中，我国总体财政能力的下降可以从政府财政收入与GDP增长弹性的变化来分析。在表1中我们引入回归方程lnR=C+dlnGDP，可以发现，我国财政收入与GDP之间的增长弹性在1994年前总体上处于一个逐步下降的过程，并且在相当长的时期内处于低弹性范围。如在1969－1978年期间，财政收入增长弹性值为，稍大于单位1，属于弱高弹性范围；在1979－1985年期间，财政收入的增长弹性值下降为，属于低弹性范围；在1986－1993年期间，这一弹性值又降至，即GDP每增长1%，政府财政收入实际增长%。而中央财政收入占全国财政收入比重的变化可从表2中看出。1978年中央财政收入的占比是%，其后一直上升到最高值1985年的%，然后经历了迅速下滑的阶段，到1993年为%。

1994年之后，由于分税制改革的实施，特别是1997年后以国债发行为特征的积极财政政策的实行，导致我国财政收入与GDP的增长弹性出现反弹，1994－2005年达到，处于较高弹性区间。因此，2005年全国财政收入占GDP的比重为%，含债务收入则为24%，已接近发展中国家25%的平均水平，所以我国的总体财政能力已经较强。与此同时，中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年之后也出现了明显的好转，始终保持在50%左右，彻底改变了1994年以前那种中央财政占全国财政收入的比重严重偏低、中央财政能力不足的不利局面，中央财政的宏观调控能力得以加强。所以，与1994年税制改革前“两个比重”的降低相反，1994年后“两个比重”呈现快速上升的态势。

而这一阶段我国中央与地方的支出比重也发生了变化，如表3所示，1986年中央财政支出与收入所占比重持平，都为38%左右，其后，中央财政支出占全国财政支出的比重持续下降，中间虽有所波动，但总体趋势为下降，到2005年其支出比重为%。而地方财政支出的比重从1986年的%增加到2005年的%。这意味着我国财政在支出分权的同时，收入却趋于更加集中。这一方面是由中央政府和地方政府的职能不同所造成的，因为中央政府负有宏观调控责任，集中财力和进行财力的再分配是中央政府实行宏观调控的重要手段，故中央政府需要集中税基广、增长快、潜力大的税种；另一方面是由中央政府利用其在和地方政府博弈中的有利地位，将很大一部分财政支出责任下放给地方政府承担所造成的。支出分权与收入集中的趋势在提高了中央政府的的财政能力的同时，也造成了中央与地方政府财政能力配置的纵向不均衡。

我国政府间横向财政能力配置

我国政府间横向财政能力配置主要是指财政能力在省际间的配置。衡量省际间财政能力差异是一个复杂的问题，我们力图通过综合分析多种指标，相对真实地反映这种能力差异。我们选取了各省、自治区和直辖市的财政收入和财政支出作为分析对象。由于西藏的情况比较特殊，而重庆直辖市设立较晚，所以我们在分析1990－1996年间的各项指标时将二者排除在外，1996年之后的指标则包含了它们。我们分别对省际间人均财政收支差距状况进行考察。通过研究，我们发现：

首先，我国省际间财政收入差距十分明显，相对差异系数都在50%以上，大于发展中国家40%左右的平均水平。1990－1993年，由于财政包干体制的实施，我国省际间人均财政收入的差距有所减小，相对差异系数从1990年的%下降到1993年的历史最低水平%，人均财政收入最大值与最小值之比也降到14以下。1994年分税制改革后，我国省际间人均财政收入的相对差异系数迅速扩大，在2003年达到历史最高水平%，2005年又降低到%；与此同时，省际间人均财政收入的最大值与最小值之比也遵从了相似的变化趋势，即在1994年降到最低值后又出现强势反弹，使得最大值在2005年上升为最小值的18倍还有余。具体测算结果见表4。这说明就我国人均财政收入所反映的财政能力来说，自1994年税制改革后，其不均衡的程度更加严重了。

其次，在分税制财政体制下，中央对各省的财政补助特别是税收返还，是省级政府可支配财政收入的一个重要来源。因此，与省级政府可支配财政收入相对应的财政支出更能反映各省可支配的预算内财政资源，也相对真实地反映了省际间的财政能力差异。我们的测算结果表明，我国省际间人均财政支出相对于人均财政收入来说差距有了明显的缩小。如1990年省际间人均财政收入相对差异系数为%，而人均财政支出相对差异系数为%，2005年省际间人均财政收入相对差异系数为%，而人均财政支出相对差异系数为%，特别是省际间人均财政支出中的最大值与最小值之比都降为10以下，这说明在中央政府对各省级政府进行政府转移支付后，省际间的财政能力非均衡的程度总体上有所缓解。但自1997年我国开始实施以国债发行和支出扩大为主要内容的积极财政政策后，由于国债投资集中于东部沿海省份，我国省际间财政支出相对差异系数又出现了迅速增加的迹象，在2002年达到历史最高水平%，其后又有所下降，进一步说明了均衡我国省际间财政能力任务的艰巨性和长期性。具体测算结果见表5。

最后，探讨政府财政能力在分析财政收支的同时，也离不开对提供公共产品或公共服务所耗费成本的分析，唯有此才能正确评价某一政府的财政水平。我国各地区社会、自然条件差异比较明显，提供大致相同的公共物品或公共服务的支出成本在省际间有明显差异。不利的自然地理条件，如气候寒冷、山地较多、面积广大等，会形成较高的单位支出成本，理应在财政支出上给予充分考虑。然而，实际情况却是，自然条件越差的省份，财政支出水平往往越低。因此，如果在评估省际间财政能力差距过程中考虑支出因素的影响，这种差异可能又会大很多。

综上所述，由于省际间经济发展的不平衡，我国省际间财政能力横向配置的差距已十分明显，虽然各省份在接受中央财政补助以后，省际间财政能力差异有所减少，但并没有改变总体财政能力差距拉大的局面，特别是考虑到财政支出成本的差异，总体省际间财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的省际间财政能力差距要大得多。

四、对我国现行政府间财政能力均衡制度的评价

我国政府间纵向财政能力配置的非均衡性和省际间横向财政能力配置的非均衡性，要求中央政府在收入与财富的再分配功能上必须发挥更大的作用，建立完善旨在提供均等化公共服务的财政均衡制度。应该说政府间财政能力配置的纵向不均衡一方面可能会加剧横向不均衡，另一方面如果政府间财政能力均衡制度设计得当的话，适度的财政能力纵向不均衡也许恰好能有助于消除财政能力的横向不均衡。我国现行的政府间财政能力均衡制度主要是转移支付制度。如以上我们对我国政府间财政能力配置实证分析所示，这种均衡制度虽然在一定程度上平衡了中央政府与地方政府及省际间的财政能力，但还存在许多问题，主要

1.“税收返还”的设计不符合财政能力均衡化目标。在我国，“税收返还”采用“基数法”，以1993年为基数对所有省份给予返还，没有触动由于历史原因造成的省际间财力分配不均问题，不具有调节省际间不平衡的功能。由于对“税收返还”的依赖，转移支付体系总体上仍然具有很强的回归性，富裕省份得到的转移支付额不断增加，这也许是东部省际间内部财政能力趋于均衡而全国范围内财政能力趋于非均衡的主要原因之一。“原体制上解或补助”和“专项补助”分配不合理。“原体制上解或补助”的本意是通过富裕省份上缴部分收人，同时给予贫困省份补助来达到均衡化的目的，这在理论上是符合财政能力均衡化目标的，应当有益于省际间财政能力的均衡，但实际上各省份的上缴额和补助额仍是按原体制下的“基数法”确定的，即上解额是按1993年实际上解数，并核定一个递增率每年递增上解，结果导致均衡作用不强。“专项补助”的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此，理论上专项补助具有均衡财政能力的积极效应。但在实践中，由于专项补助不是按客观标准和合理程序分配，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助省份和拨款额，这就滋生了诸如“跑部钱进”等现象。一般来说，富裕地区往往能够出较多的配套资金，所以得到的拨款就多，结果大多数拨款都流向了富裕地区，因而实际上产生了均衡化负效应。此外，专项拨款的预算编制方式不规范，影响预算编制的完整性和预算审批的权威性。突出表现在中央财政年初没有专项资金细化的预算，历年来专项拨款只有一个总数，而没有编制分项目、分资金，种类具体的预算，导致地方人大不能有效监督，影响了预算的完整性。“过渡期转移支付”不足。“税收返还”和“专项补助”所占比重太大，而考虑了一定的因素按公式分配且具有平衡功能的过渡期转移支付比重太小。例如在1997年转移支付拨款总额中，税收返还约72%，而增量转移支付拨款只占约%。相对于规模庞大、“基数法”色彩明显的其他转移支付，“过渡期转移支付”的作用力度显得极其微弱。不可否认，在初级阶段，受外部条件的约束及中央财政状况不佳的局限，“过渡期转移支付”办法的推出，重在建立一种科学、规范、合理的政府间财政分配体制，以解决省际间存在的横向财政能力不均衡问题，支持贫困地区的经济发展，实现我国省际间财政均衡化目标。但是“过渡期转移支付”规模实在太小，所起的均衡作用实在有限。五、完善我国政府间财政能力均衡制度的措施

政府间财政能力均衡制度的产生在国外有100多年的历史，很多国家特别是发达国家已经取得了一些比较成熟的经验；而在各国财政均衡制度中，均衡目标的选择和均衡制度的设计是两个最重要的内容。其中，均衡目标的选择是制度的基础，指导和规定着制度设计的方方面面，而均衡制度的设计则是均衡目标得以实现的保障，两者缺一不可。我们在借鉴国外财政能力均衡制度成功经验的基础上，给出一些完善我国财政能力均衡制度的措施，具体

1．明确我国财政能力均衡制度即转移支付制度的目标。科学界定财政转移支付的政策目标是规范财政能力均衡制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力，而通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方提供公共产品和公共服务的能力。

2．明确划分各级政府之间的事权、财权，从制度层面分析各级政府的职能。以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和省级政府的事权范围，使之内涵清晰化，责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政能力均衡制度创造条件。必要时，可以借鉴国外经验，设立“中央补助委员会”，为中央政府提供独立的、中性的均衡性补助建议。

3．简化我国财政转移支付种类，采用规范的财政转移支付形式。逐步扩大均衡化转移支付和与特定政策目标相联系的专项补助的规模；废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的税收返还制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算；对“原体制上解或补助”和“专项补助”进行调整，使其按照客观标准和合理程序分配，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性；整顿专项拨款，使项目的设置更科学、合理，成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导和进行宏观调控的重要手段，并增加“过渡期转移支付”的数额。

4．加强对财政转移支付资金的监管，强化预算