我国政府治理中的公民参与-以地铁5号线天通苑站开通为例

我国政府治理中的公民参与——以地铁5号线天通苑站开通为例

论文关键词：公民参与地铁5号线天通苑站和谐社会论文摘要：本文借鉴了西方公民参与的理论，具体分析了在地铁5号线天通苑站开通中公民参与所带来的成本代价与正负效应，得出了政府在政策制定过程中必须认识到公民参与的成本代价的存在性，及其带来的社会价值与社会效益。公民参与是政府治理实现民主化与科学化的必然路径。政府治理中的公民参与是构建民主化、科学化的政府治理范式及构建和谐社会的主要渠道。和谐社会的实现需要进一步的建立和健全公民参与

在人口密集的天通苑社区里，有一个能感受到阳光的大玻璃房站台——天通苑站，但是，在最初的地铁5号线规划设计中，并没有这一站，直到2006年，这一站才动工加上了。而这一加站的行为，得到了天通苑社区7381个业主的签名感谢。

图1：天通苑站

2005年，北京市规划部门接到了很多来自天通苑居民的反映，要求增加站点。在充分听取民意后，规划部门在天通苑北和天通苑南之间增设了一站，即天通苑站。根据市民需要增设一座车站；为环保设声屏障、外移高架线；1104扇安全屏蔽门投入使用；在北京地铁施工中首次采用盾构技术……历经万名建设者近5年的艰苦建设，克服了259个重大风险源，北京地铁5号线成功亮相。这条国内领先的现代化地铁新线无论是总体设计，还是施工方案，都体现出了建设者的良苦用心。加站虽使5号线的预算增加，但能大大缓解天通苑北部地区数十万居民的出行，同时能缓解未来太平庄站的客流与交通压力。此次的“加站”行为在事实上成为一次成功的公民参与城市决策制定的过程，这种成功的参与带给我们的经验和教训都是值得我们进行研究的。而公民参与所带来的好处也无疑是当前建设和谐社会所不可或缺的宝贵财富。

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见我国宪法规定的公民参与是一种广泛的参与。公民参与的理念对于各国尤其是西方国家政府治理所发挥的作用越来越为社会所认可，公民参与的形式也多种多样,如同众所周知的公民大会、公民听证会、城市议会等等。在美国,自从20世纪50年代以来,认为如果公民可以积极地参与到他们的民主体制中去,那么治理的过程就会更为民主和更为有效,为此所有层级的政府都开始倡导公民参与的项目[1]。关于

图2：天通苑的交通拥挤状况

提高公民参与度的争论一直是建立在公民参与的过程及其结果所带来的积极效应或者认为其积极效应要比其消极效应更好的基础上。因为公民可能更为偏爱由公民参与所制定的政府决策，因此公众可能对政府行政人员的艰难决策更为理解与支持，公民会因为参与而成为对政府具有同情心的评价者。而公众提高支持率可能会产生一个分歧更少，更具创造力与战斗力来治理与规制的公众群体。当然，吸引公民参与政府机构的决策制定并非一个无成本的过程。我们认为公民参与不仅会带来潜在的利益，并且也有社会参与的社会与经济成本，因此政策制定者最好能预见到公民主动参与的价值。在地铁5号线的开通制定具体实施决策时，北京市政府就对于具体的站点设定向公众征求意见，尽管在设定天通苑站的过程中存在着各种不利因素，但是北京市政府在最后的方案中采纳了民众的意见，最终在太平庄和太平庄北之间增建一站，方便天通苑西三区和北区的居民出行。这使得此次的具体的公民参与得到了良好的社会和经济效益。也成为研究我国政府治理中的公民参与的一个很好的典范。以下将从二个方面阐述政府治理过程中的公民参与。

一、公民参与的的价值与功能

公民参与公共事务似乎“在美国的政治文化中扮演着神圣的角色”。整合公民参与的民主决策制定的热情并不仅限于美国:很多其他国家也采取了广泛的积极措施邀请公民适当地参与政府治理的过程。用杰弗逊的民主观来看,公民参与的核心原则是建立在认为公民参与会产生或制定出更多的公众所偏爱的决策,以及社区对决策更多的认同。但是,也有学者认为公民参与的提高会滋生公民对政府信任度的恶化。事实上围绕着公民参与的争论不再是代表政府反对公民参与,但是什么类型的公民参与过程是最好的呢?关于这一问题值得深思。赞同增加公民参与的流派往往关注的是参与过程所带来的利益。以尼尔森和怀特为例:强调参与过程本身就是社会改革的有力工具。特别是公民参与的目的是为了制定更好的决策,因而给社会带来更多的利益。在政府决策过程中，公民参与的利益主要表现在以下方面①公民参与的优点

对政府的优点决策过程

1、教育公民学会更好的参与政策制定，掌握参与的技能与技巧

2、说服或增加政府的透明度

3、便于公民监督政策制定，成为成熟的公民，而非单向度的人

1、教育官员，向公民学习

2、游说公民，建立对政府的诚信，减少公民的不安与敌对情绪

3、政府获得合法性决策，减少政府政策执行的成本决策结果

1、打破繁文缛节，获取积极的政府效益和社会效益

2、获得某种程度的关于政策过程的控制

3、制定更好的政策与决策的执行

4、增加了对政府的理解和满意度

1、打破繁文缛节，获取积极的社会效益与政府效益

2、避免政府被诉讼的成本

3、制定更好的政策与决策执行

4、建立良好的政府形象，建立诚信政府与民主政府

、教育。具有一定深度的公民参与，不但可以培养出一批“有深度”的公民参与主体，而且可以使得公民看到了具体政策制定时技术上的困难和全盘的、社会范围的系统解决方案。Pateman,Sabatier、Blackburn和Bruce强调了公民参与所带来的教育意义。公民参与使得经过政府官员解释的那些不能被公众理解和接受的政策决策具有了一定执行的理由。从而使得政府决策更具有说服力和执行力。政府政策只有建立在公民选择的基础上，才能够使执行更顺利，才能够获得公民的更多配合。

、政治游说。促进政府提升公民参与度的主要因素是政府希望寻求更多的与公民合作的意愿。汤姆斯认为“更多情况下,公民参与的动力是源自于需要更多的公民认同作为顺利执行公共决策的前提条件。”哈伏特、李普斯盖和马歇尔认为从历史的角度而言,公民参与是城市政治学的主要研究内容,是联邦与地方政策制定的基础。程序性的公民参与是对20世纪60年代城市保护运动反馈的结果。在从事公共事务,提供公共产品时,以及进行每一天甚至每一项公共决策时,政府行政人员不得不思考的一个问题是,公民会如何反应?然而,有些公民参与项目主要是为了某些市场意图,也就是说参与过程本身是政府官员为了引导公民朝着行政人员所希望制定的决策方向引领的第一步。政府真的与公民合作,或者说公民参与只是政府为了赢得公民的好评,以及关于政治游说是否成功的关键因素,在于公民参与的社会影响。如果他们是有影响力的社会成员(并非只是社会精英),他们对于政策的热情会扩散到整个社会,反对政策的势力会慢慢被溶解。[10]

、政治授权。政治游说有时也会在相反的一方发挥作用,如在政府方面发挥作用。活跃的社会参与者也有可能经常与政府决策制定者的核心层交流,并且传播他们具有说服力的观点,爱普盖特解释了公民建议董事会是被允许拥有“面对面地与决策制定者交流和游说政策制定者的机会”的现象。[11]其他的学者建议将参与作为一种教育那些没有权力的公民和其他社会组织进行互动的一种途径,获得作为政治参与者的合法性。[12]相反,哈伏特、李普斯盖和马歇尔等人认为从历史的角度而言,城市公民参与源于20世纪70年代和80年代城市公民的抗争,同时也是政府为了分散改革的压力,于是西方国家才有了公民参与的发展。

、有利于破除陈规陋习。在有些社区,通过参与,主导的政治话语可以解除所遇到的障碍,使得决策的制定得以顺利进行。威科斯详细描述了一个成功的民主案例———根据对数以百计的公民调查的结果,城市议会的成员不得不痛苦地执行政府预算削减的政策以迎合公民的愿望。在这一案例下,一个参与性的动力与创新可以最大地改善社会参与的成果。如同平衡公民参与的输入允许不同的派别达成协议,以及为解决以前遇到的困难问题寻找方案。[13]政府机构如何获得重要的政治支持来改变方向,主要是通过“公开有意义的公民输入过程,被授权制定决策部门或机构可能永远不会制定单方面的决策。[14]

、避免起诉成本。通常,公共参与被认为是有成本效益的,因为它减少了诉讼的可能性；[15]也有学者指出了参与过程本身也有成本支出。管理者应当和公民之间建立有效的协议,如果打破诚信,其结果必然不会是每个人都去购买组织的产品。确实,不满意的利益相关人可能会离开参与过程或者在决策制定之后走进法院。

二、公民参与的问题与缺失

虽然公民参与存在着如此多的积极效应，但其同时也不可避免的存在着问题与缺失①公民参与的缺失对于政府的缺失参与过程

消耗时间成本；不被采纳便是无意义的参与

消耗时间与成本

增加民众对政府的不满参与结果

结果会被反对集团影响；若参与受挫会降低民众的积极性，并产生对政府的不满；导致多数人暴政

对政策失去控制；增加错误政策的可能性；政治影响；减少实际执行的预算

、公民参与的成本。显而易见，公民参与必然带来一定的成本，无论是这种成本源于政府还是源于公民，公民参与的过程本身导致自身的经济和时间成本的增加。一个经过正规训练的行政人员,具有政治的睿智且足够认识到他(或她)所制定的政策结果,可能会与社区组织所选择的决策相同———有可能这一决策只花去他(或者她)一个月的工作量、一天甚至一个小时来思考。劳伦斯和狄根注意到了在重大时刻公民参与所需要承担的责任。[16]而被可以将过程设计缓慢的政策制定，不仅增加了政府的经济成本也增加了政府的时间成本。

、难以传播公民的善良意愿。尽管公民参与是由公民这一特定的群体来具体进行，但是通过有规律地和公民交流来赢得公民的心,以及最大限度地赢得他们的信任和友谊,可能是环境规制者在那些反政府的言论不断增长的地方,改善社区新政策的唯一路径,奥斯特罗姆认为:合作性的决策制定更有效率,当这一组织非常小且是同质性的组织,尤其是在乡村社区表现的尤为明显〕然而,在较大的社区,如果期望10到20个人的公民代表来改变所有的公众意向,可能是比较天真地想法。公民参与是对于人口的一个微妙选择,除非他们知道如何代表公民群体,很难保证任何一项公民参与都会在他(或她)的社区里产生影响。

、颇具争议的满意度。很多西方学者提及公共事务过程中的公众联盟。[17]舆论通常认为如果使正当的参与方式成为可能,那么公民有可能不再对政府存有冷淡和漠视,而会积极地支持民主的过程。然而理论家们应该认识到政策制定和执行的很多细节需要一系列的会议和讨论,这是很多公民试图要逃避的。关于社区所满意的是否是“自上而下的行政、或仅仅是建立在效率基础上的行政”,对此的争议很多。劳伦斯和狄根在他们关于公民参与方法的研究中进行了阐述,认为既然公民倾向于接受政府机构的决策制定者,那么参与的过程并非是必要的。[18]威廉姆斯证实:尽管公众显示出了参与的愿望,但是非常少(他们的研究表明不到1%)的公民会追随或接受

通过以上对公民参与的成本分析及对其积极效应与消极效应的分析，我们可以将此次地铁5号线天通苑站的设立所体现的公民参与具体分析成本分析积极效应消极效应公民本身

消耗工作时间及生活精力，增加了公民本身的生活与工作成本

1、缓解了交通压力，减少了出行成本

2、增加了公民对政府及其政府官员的好感度

3、有利于未来公民参与的信心

1、一定程度上促成了公民某些不理智诉求的上诉2、公民参与代表代表性的问题

3、结果满意度的问题政府

1、延缓工程决策制定进程，增加运营成本

2、增加了政府的听证、研究成本

1、树立了良好的政府形象

2、增加了政府及其政府官员与公民的交流沟通

3、有利于未来政策的良好制定与执行

1、不利于一些全局政策的顺利进行

2、增加了政策的运营成本

、成本分析。地铁5号线经过市中心繁华地带，要通过259个风险源，尤其是需保证大量古代建筑的安全，施工难度比较大。据施工方负责人丁树奎介绍，经统计，“5号线共经过天坛公园、雍和宫等全国重点文物保护单位5处，宁郡王府、段祺瑞执政府旧址、土城遗址等市级文物保护单位9处，还有蔡元培故居这一区级文物保护单位。”施工难度最大的，则是崇文门地下车站。崇文门车站位于市中心，5号线和2号线在此处换乘。崇文门车站工程要从既有线路2号线崇文门站穿越到北京站，因为要在不中断2号线地铁正常运营的情况下施工，可谓是上面跑车、下面开挖。另外，市中心路段穿越大面积民居，管线交错，暗挖时地面沉降的控制也是难点；2号线和5号线之间的最小净间距只有米，这在全国所有建成和在建地铁中从未遇到过。这正是天通苑站施工的技术成本，在确立此站的建立中技术的成本成为政策制定过程中的主要考虑问题。而由于地铁5号线采用了目前最为先进的技术与材料，从而使增加一站的成本变得更大，而建成之后的运营成本又成为一项需要考虑的问题，对此类问题的考虑与协商又增加了政府的运营成本。

、地铁5号线，天通苑站的建立带来了一系列的正面效应。在第23个黄金周后的第一个早高峰，天通苑却罕见地未出现拥堵。交管部门相关负责人分析原因时称：“5号线的开通，吸引了大批乘坐铁路交通的出行者。”首先，天通苑站的开通解决了天通苑的交通拥堵的情况，据天通苑最早的一批居民回忆，这里堵车的历史可追溯到7年前的2000年左右。而自从开通地铁后，多数居民选择了地铁这种出行方式。其次，许多汽车组选择了弃车，从而改善了这一地区的环境状况，空气质量得到了明显的好转。再次，天通苑站的开通带动了周边的商机，从而从另一方面拉动了周边经济的增长。最后，对于政府来说，这次尊重和重视民意的行为使得民众对政府的好感度和信任度明显提高，民众纷纷表示，政府是本着“以人为本”的人文精神来施政的。

、天通苑站开通出现的问题。此次民众的公共诉求是正确而且具有执行性的，但是如果因为此次诉求的成功而使得某些民众认为某些不正当诉求也可实现则会无形之中增加政府的运行成本，另外，政府政策制定是全局性的，不能因为局部的利益偏失而放弃全局计划。而对于公民参与的代表的代表性问题也值得关注，某些诉求是否真正是多数民众的愿望，是否可以维护多数民众的根本利益。目前为止，关于公民参与的代表性问题还没有一套严格规范的标准。而对于最后公民参与结果的满意度问题也是不能回避的，由于诉求的不理智、代表的缺失性，必然会给公民参与的最终结果带来影响，从而降低了公民的预期，损害了政府的形象，破坏了公民与政府之间的和谐关系。

尽管我国的公民参与还不尽完善，公民参与的机制还未最终确立，但是通过此次地铁天通苑站的建立，给我们提供了一个很好的范例，一次成功的由公民参与制定实施的公共事业的建立过程带给我们的不仅仅是畅通的交通还有广大市民对于政府部门的肯定。

四、建立和健全公民参与机制,构建社会主义和谐社会①

构建社会主义和谐社会,即实现民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是以人为本、全面协调可持续的科学发展观的具体体现,是党执政理念与能力的升华,是开阔政治视野下的理性选择,更是当代中国社会发展的内在需求。一种政治理念的提出,在政治家看来,也许是视野宏阔深谋远虑而又有现实起点的远大图景,但它的实现需要公民广泛的参与,其关键通过以下几个方面来建立和健全公民参与机制。

图3：市民在感谢信上签名

第一,完善社会主义市场经济,促进经济发展,增强公民参与的物质基础。经济决定政治,当生产力水平发展到一定程度,人们赖以生存的物质生活条件得到基本满足和进一步改善,人民必然要求广泛参与公共事务管理,以争取更好的生存环境,公民参与欲望日益强烈。发展生产力促进经济发展对公民参与的推动主要表现在:一方面提高了国民财富和公民受教育程度,为人们提供了社会地位较高的就业机会,从而增加了摆脱生计压力的人的参与意识和参与能力；另一方面,经济的发展必然会带来利益关系的不断变化,使公民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自身利益；最后,经济的发展还能带来为公民参与所需的交通、通讯等基础设施的改善和发展。

第二,为信息公开立法,满足公民知情权,推动公民参与公共事务管理。目前阻碍公民参与公共管理过程中的重要因素之一是公民与政府之间的信息不对称,导致公民与政府间不信任。政府作为主要的公共管理行为主体,在获取信息上具有天然的优势,政府为防止因信息公开而损害自身在整个社会中的权威性和合法性,就可能不会对社会公布一些对自身不利的消息,甚至是动用行政手段来封锁一些信息；而公民在与政府争夺信息资源中处于明显的劣势,许多信息的获得都需要通过政府发布才能获取。所以需要通过颁布法律来迫使政务公开,满足公民基本的知情权。

第三,进行政治体制改革,加快公民参与的制度创新,逐步实现公民参与的制度化、程序化、规范化。评价公众参与依据的是两个标准:一是公民作为参与主体是否确立；二是公民参与的程序是否多样化、制度化。我们是社会主义国家,确立了人民当家作主的地位,其主体地位是不能动摇的。问题的重点在于我国传统政治体制的弊端给公民参与带来的消极影响,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,从而妨碍了人民群众行使当家作主的权利。简言之,社会动员和政治参与的速度偏高,政治组织化和制度化的速度偏低,其结果只能是政治不稳定和无秩序。因此要进行制度创新,制度创新主要包括参与范围、参与方式、参与机制、保障机制等的创新。通过深化政治体制改革，实现公民参与的民主化、制度化、程序化、规范化。

第四,构建公民主体文化,培养公民主体意识,激发公民参与的积极性。文化是制度之母,民主和法治是外在的制度体系,它们需要内在的公民文化相适应。没有公民文化的充分发育,民主和法治不能真正巩固,也不能健康地运作。因此,提高公民的文化素质和政治能力,培养公民的民主意识,是提高公民参与水平的必然要求。我国的公民社会、公民文化尚处在生长、发育的初级阶段,当务之急就是实行教育理念的变革和教育制度的创新,这要求必须适应时代发展的趋向,把教育的一个重点转向为培养合格的或优秀的公民服务。公民文化的培育要加强新闻舆论的引导作用,通过新闻舆论的引导,使公民正确认识自己的权利和自由,塑造独立的政治人格,形成参与型的政治文化氛围。此外还要从技术的角度对公民传授一些实际操作的知识,提高公民参与的技能。但是公民教育有个底线:“不管使用何种机制或手段,管理者必须确保教育过程不降格为政府要告诉公民应该做什么。”[23]

第五,健全监督机制,保证公民参与公共权利的监督。公共权力是由公民个人权利的让渡集合而成的,是以公民对公共权力行使者的信任为基础的。但权力一旦失去监督,便有滥用的可能性。为了维护公共利益,公民必须参与对公共权力的监督。因此,要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,改革和完善权力监督体系,加强对权力的监督和制约,确保公共权力为人民、为社会谋福利,坚决克服和打击各种滥用权力、以权谋私等消极腐败现象。各级国家机关要接受人民群众的监督,高度重视人民群众反映的问题；高度重视公民、法人和其他组织通过行政复议、行政诉讼等法定渠道,对行政机关及其工作人员的监督；高度重视人民群众来信来访工作,确保信访渠道的畅通,才能有效的构建安定有序的和谐社会。

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