第四讲中国干部人事管理制度

第四讲中国干部人事制度干部与人事一、干部释义（一）词源解读“干部（cadre）”1.cadre干部是外来词。它在1539年第一次在法国大作家拉伯雷的作品中出现，借用意大利语的含义，指方框，后转义为一定的场所、环境；后转为指作品的各部分安排；后来该词又指领导一个军团的军官。指官方或企业中的高级人员。再指青年干部和所有干部。cadre一词在法语当中仍旧有十几个词义，但作为军队官员、社会团体和企事业首脑等涵义，逐步为许多国家所通用。2.中国使用的“干部”一词，则源于日本。“干部”一词，其涵义是指在国家机关和公共团体中起骨干作用的人员。但该词的外延和内涵在各国并不一致。（干部是从日文中借过来的。明治前后，日本人用汉字译一些西方基本的词汇，如干部、物理、数学、化学、经济等等。这些译法又被中国接受，为中日两国接受西学奠定了概念上的基础。）

3.干部汉字字源干与单同源，甲骨文象带杈的木棍形，在杈上两端处捆上石头用作原始的狩猎工具。《玉篇邑部》部，分判也，本义为古代划分出的地方行政区。又指古代官署名，或某些机关的名称，或机关企业中按业务划分的单位。（二）中国干部一词的使用1.汉语中“幹部”的说法是留过洋的阎锡山首先从日本引进的，阎锡山也的确喜欢使用“幹部”这个词，他在1946年成立了“晋绥军返部干部集训团”(简称返干团)，他亲任团长。再早一些，阎锡山还成立过“民族革命同志会”，这个组织的成员有“干部委员”（简称干委）和“高级干部委员”（简称高干）。2.从现有资料来看，共产党人更早地在正式的文件中使用了“幹部”一词。1922年7月中国共产党第二次全国代表大会议通过的《中国共产党章程》第二章“组织”第四条、第五条都提到了党的“幹部”。自此，“幹部”一词就成为中国共产党历史的关键词之一，1982年十二大通过的党章专门有一章“党的干部”（第六章）。毛泽东有句名言：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务”3.在中国，“干部”一词最早沿用时，便有狭义和广义之分。其狭义是指党的骨干和指挥人员；广义则指为党从事政治、文化、经济活动等方面工作的人员和军队排以上的军政人员。4.干部（cadre）在新民主主义革命时期，在中国共产党领导的革命根据地，“干部”是指在共产党和共产党所领导的军队及革命团体中担负一定领导责任的人员，以及在共产党领导的苏维埃政府、边区政府、工民民主政府中担任一定公职的人员。中华人民共和国建立后，“干部”一词的含义变化不大，主要是指国家机关、中国共产党组织、群众团体的工作人员，以及国营事业单位的管理人员和各类专业技术人员。5.干部这个词在另一种意义上是指一个一些久经考验的党的积极活动分子为核心的党派，这些人严格地组织在一起，受一个中心的指挥和领导。它符合列宁关于革命的共产主义政党的思想，这种政党的组织原则具有准军事专制的性质。它的精英统治的特性可能被掩盖，而表现为相当广泛地吸收普通党员，但这样的成员会大大有助于领导，并成为党的领导干部补充血液的源泉。《布莱克维尔政治学百科全书》6.干部一词的泛化中国共产党夺取政权以后，继续沿用、强化和扩大了这一历史概念，在国家公职人员不断发展分化的过程中，干部的范围越来越广。各级各类领导人员，党政机关、群众团体的一般公务人员，企事业单位专业技术人员以及教师、医生、警察、法官、税务员、工商人员等等均属于干部范围。只有这些人才真正具有干部身份。后来，还出现了以工代干、以农代干等普遍的社会现象，甚至于出现了干部门卫、干部司机、干部厨师、干部和尚等怪异现象，成为中国现实社会中的一大奇特景象。在上个世纪70年代左右，更是发展到登峰造极的地步。致使生活在中国的公民，不论是工人、农民还是学生、军人，没有一个人不向往着能成为一名正式国家干部。（三）党与干部1.列宁政治路线确定之后，干部素质和作用的高低对贯彻执行党的路线有着决定性的作用。列宁早在1922年就阐明了这一思想。列宁指出：“要研究人，要寻找能干的干部。现在关键就在这里；没有这一点，一切命令和决议只不过是些肮脏的废纸而已。”（《列宁全集》第35卷，第542页）在俄共（布）第十一次代表大会上，列宁又作了深刻阐述。他说：“政策是由人执行的。如果制定政策的是这些人，执行政策的是另一些人，那就不会得出什么结果。”“你们知道，过去有过这样的革命，那时，议会写出了决议，执行的却是其他阶级的人。结果碰了一鼻子灰，给人赶跑了。把组织问题同政治分开是不可能的。”（《列宁全集》第33卷，第279页）2.斯大林1934年1月，斯大林在俄共（布）第十七次代表大会上继承和发展了列宁的思想，明确指出：“在正确的政治路线提出以后，组织工作就决定一切，其中也决定政治路线本身的命运，即决定它的实现或失败。”1939年3月，斯大林俄共（布）在第十八次代表大会上又强调指出，在制定了经过实践检验的正确的政治路线以后，党的干部就成为党的领导和国家领导的决定力量。。3.毛泽东1938年10月，毛泽东把马克思列宁主义同中国党的建设实践结合起来，在党的六届六中全会上首次提出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”在这种思想指导下，我们党培养了大批干部，保证了各个时期党的路线、政策的实现。4.邓小平1979年7月，他在《思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证》一文中，深刻指出：“中国的稳定，四个现代化的实现，要有正确的组织路线来保证。要有真正坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和党性强的人来接班才能保证。”“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。这就提出了一个要什么人来接班的问题。”（四）干部文化中国的干部体制自然而然地促成了一种干部文化，在这种干部文化里，使得中国的干部队伍越来越膨胀，也势必使人们对干部身份的向往越来越强烈。

1.干部身份标杆化

干部身份成为社会地位认同的标杆干部的种类有很多很多，如党政干部、行政干部、领导干部，省部级干部、厅局级干部、县处级干部、科级干部，机关干部、事业干部、党外干部，厂矿干部、农村干部、乡镇企业干部，等等等等。在这些干部里头，有些具备真正的干部身份，有些则并不具备真正的干部身份。

在中国社会中，真正的、名副其实的干部其实只是这样一批人：具备干部身份、担任领导职务、从事领导工作的党政机关负责人员。只有他们才真正称得上是国家干部。

2.干部特权化3.干部平庸化“说话上主要是干巴；知识上主要是干瘪；工作上主要是干戈；交友上主要是干笑；信仰上主要是干支；追求上主要是干股；靠山上主要是干爹；事业上主要是干扰；决策上主要是干杯；司法上主要是干预；效果上主要是干柴”

4.干部贵族化

所谓干部“贵族化”倾向，是指一些领导干部身上存在的生活上追求奢华、讲究排场、铺张浪费，作风上不切实际、脱离群众、高高在上，工作上贪图政绩、醉心应酬、追风逐浪的倾向。少数干部一朝权在手，就自我膨胀起来。他们自以为是，以“老板”、“父母官”自居，热衷于灯红酒绿，沉湎于声色犬马；他们习惯于做应景文章，满足于表面热闹,即使下基层,也是走马观花，浮光掠影地搞一些“花拳绣腿”；他们与群众的关系日渐疏远，对群众的呼声不闻不问，热衷于搞一些“中看不中用”的“形象工程”和“政绩工程”。出现“贵族化”倾向的根本原因在于对权力的来源和本质没有正确的认识。（2008年10月18日00:30:24朱文鸿来源：政工研究动态/theory/2008-10/18/content_10207428.htm）中国石油十大化：干部贵族化，员工奴隶化，人际复杂化，加班日夜化，上班无偿化，业绩保密化，竟聘内定化，检查形式化，待遇民工化，加薪那是神话！！！二、干部人事制度的沿革1949年至1989年，中国干部人事制度的发展大体分三个阶段：1.1949-1953年沿用新民主主义革命时期由中共中央及各级党委组织部门统一管理的干部制度。后来，在学习苏联干部管理办法的基础上，结合中国国情，建立了在中共中央及各级党委组织部门统一领导、统一管理下的分部、分级管理的干部制度。2.1966年5月-1976年10月文化大革命期间，干部制度受到严重破坏和损失。建国后17年的干部工作被否定，各项干部制度被废止，给干部管理造成了严重混乱。3.1976年10月后干部制度进入改革和逐步完善的阶段。首先恢复建立了各级、各部门的干部管理机构，接着在干部管理、选拨、任用、考核、奖惩、离休、退休、培训、工资、回避制度等方面进行了一系列改革，逐步实行干部管理的、民主化、法治化和现代化。初步建成具有中国特色的社会主义的干部管理制度。三、干部人事管理体制干部管理体制是在中国共产党管理干部的根本原则指导下建立的，但随着形势的变化在不同时期有所变化。新中国建立初期，基本上采用新民主主义革命时期的管理体制，所有的干部都由中共中央及各级党委组织部门统一管理。1.分部、分级管理体制1953年11月，中共中央借鉴苏联干部管理经验，做出了《关于加强干部管理工作的决定》，建立起在中共中央及各级党委组织部门统一领导、统一管理下的分部、分级的管理体制。（1）分部管理，即按照工作需要将全体干部分类，在中共中央及各级党委组织部门的统一领导下，由各部门分别进行管理。类别是：军队干部；文教工作干部；计划、工业工作干部；财政、贸易工作干部；交通、运输工作干部；农、林、水利工作干部；少数民族、宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派民主人士，华侨民主人士，工商界代表任务额，协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和国民文化协会的机关干部；政法工作干部；中共党委、群同团体工作干部；以及未包括在上级九类之内的其他干部。（2）分级管理即由中共中央及各级党委分工管理各级干部的制度。凡属担负全国某个方面重要职务的干部，均由中共中央管理，其他干部则由中共中央局、分局及各级党委分工管理。管理的层次是分别管理党政机关下属两级机构中担任主要领导职务的干部。2.文化大革命中，干部管理体制遭到严重破坏。1976年10月，粉碎江青反革命集团后，特别是1978年十一届三中全会后，干部管理体制得到了恢复、改革与发展。（1）1981年中共十一届六中全会决定废除干部领导职务实际上存在终身制，实行干部任期制；（2）1982年中共中央提出干部革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”方针；（3）1984年4月，在改革干部管理体制上以“管少、管好、管活”为原则，改革了干部管理体制，下放了干部管理权限，将过去上级干部人事部门管理下两级，改为原则上只管下一级主要领导干部；同年，国务院颁发《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，进一步扩大了企业的使用干部的自主权；（4）在干部管理体制上加强法制建设，坚持贯彻共产党管干部的原则，并逐步实现干部管理的科学化、民主化、法制化与现代化。四、干部人事管理机构干部管理机构根据干部管理体制相应的设置。1949年10-1953年期间，所有干部由共中央及各级党委组织部门统一管理。同时，在政务院内部等单位设立人事机构，协助中共中央组织部管理政府机关及有关系统的干部。1953年后，改为由中共中央及各级党委组织部门分别负责管理中党委、群众团体、以及政府机关和企事业单位中担任主要领导的干部，各级人民政府设立人事机构，协助各级党委组织综合管理政府机关及企事业单位中的干部工作，负责办理本系统、本部门干部的具体事宜，按干部管理权限，分管一部分干部。中华人民共和国建立后，干部管理机构变化如下：1.1949年11月中央人民政府成立直属的政务院人事局，协助中央组织部管理政府机关干部。同时，政法委、财经委、文教委等系统也设立人事处，分别主管本系统的干部。内务部设立人事司、主管地方人民政府干部。2.1950年11月，中央人民政府为加强政府系统的干部管理工作，撤销了政务院、内务部、政法委、财经委、文教委的人事机构，成立中央人民政府人事部，负责综合管理全国政府机关的干部。此后，中央国家机关各部委、各人民团体以及各级地方人民政府也相继建立了人事管理机构。1951年在东北、华北、华东、华南、西北、西南六大行政区设立了人事部，各省、自治区、直辖市设立了人事厅（局），专署，县设立人事科。

3。1954年12月，根据第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》，中央各部门进行了调整，撤销了中央人民政府人事部，成立了国务院人事局，其职责范围缩小了。主要负责办理国务院任免干部的手续；办理国家机关干部的调配及统计事项；办理国家机关（不包括企事业单位）工作人员的工资待遇及福利补助事项；办理国家机关、民主党派、人民团体的行政编制事项。同时，六大行政区及其人事部门也撤销。4.1959年7月，根据第二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议“精简机构”的决定，撤消了国务院人事局，同年6月在内务部设立了政府机关人事局，负责办理除编制工作以外国务院人事局管理的各项业务工作。此后，有些省、市、县的人事部门并入了当地的民政部门。5.1978年3月，重建中央民政部（原内务部）的同时，设立了民政部政府机关人事局，负责综合管理政府系统的干部人事工作。这段时间，国务院各部委及地方各级人民政府的人事部门也陆续恢复。6.1980年8月，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局。负责综合管理政府系统的人事工作。7.1982年5月，国务院将国家人事局同国家劳动总局、国家编制委员会和国家科技干部局（1984年划归国家科学技术委员会）合并成立劳动人事部。负责综合管理劳动、工资、人事工作。8.1988年3月，第七届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定撤销劳动人事部，组建人事部。人事部成为国务院综合管理国家人事和机构编制的职能部门。主要职能是：建立和推行国家公务员制度、综合管理全国专业技术人员；建立有利于人才成长、选拨和合理使用的人事管理制度；协调企业人事制度改革工作；负责政府机构改革的实施和职能调整，机构管理等工作。五、干部人事管理具体制度（一）任免制度1949年11月28日，中央人民政府政务院第八次会议通过《中央人民政府政务院关于任免工作人员的暂行办法》，1951年11月中央人民委员会第十三次会议批准办法《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》对于中央人民委员会、政务院、大行政区和省人民政府人别任免干部的权限、范围、程序和手续等做了明确规定。1957年9月，国务院根据《中华人民共和国国务院组织法》颁布了《国务院人民行政人员的办法》，11月，第一届全国人大常委会通过并颁布了《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》，之后，国务院还颁布了一些有关干部任免工作的程序和手续方面的规定。（二）录用制度中华人民共和国成立后，干部录用长期无法可依。1982年劳动人事部发出《吸收录用干部问题的若干规定》，提出“公开招收、自愿报名、公开考试、择优录用”的原则。1984年开始，中共中央组织部、国家人事部发出通知，改革单一的委任制，对乡镇干部实行选用制，对专业技术职务实行聘任制。有些地方试行领导干部招聘制、企业实行厂长、经理招标竞争、择优聘任等，使考任制、聘任制、选任制有了很大发展。（三）奖惩制度1952年8月，政务院颁布《国家机关工作人员奖惩暂行条例》，确立了奖惩制度。1957年10月第一届全国人大常委会通过《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》，该条例确立的奖惩制度延续到1993年。其中奖励分为：记功、记大功、授予奖品或奖金、升级、升职、通令嘉奖6种；纪律处方：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除8种。1978年后，随着国家干部人事制度改革，实行精神奖励与物质鼓励相结合，对有突出贡献的工作人员实行重奖。（四）退休、离休和退职制度1.退休1955年地，国务院颁布《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，确立了干部退休制度，适用于国家机关及其所属的事业单位的干部。1958年2月，第一届全国人大常委会通过并颁发《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，规定了工人和干部的退休制度，此项规定执行到1966年文革。1978年，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，完善了干部退休制度。2.离休离休是干部退休的一种特殊形式，是中国特有的安置老干部的一种制度。1958年6月，《中共中央关于安排一部分老同志担任各种荣誉职务的通知》规定：“第二次国内革命战争期间及以前参加革命工作，现在担任县委部长以上职务的，担负实际工作确有困难的老干部，可以调离现任工作，工资照发，长期供养。”这是老干部离休制度的缘起。1980年《国务院关于老干部的离职休养的规定》明确指出，“凡1949年9月30日前，参加中国共产党领导下的革命军队的干部、在解放区参加革命工作并脱产享受供给制待遇的干部，在敌占区从事地下革命工作的老干部，1948年以前在解放区参加革命工作并享受当地人民政府制定的薪金制度待遇的干部，符合国家规定的年龄者，都可以享受离休待遇。”3.退职1952年10月，政务院颁布了《关于各级人民政府工作人员退职处理暂行办法》。1955年12月，国务院重新颁布了《关于国家机关工作人员退职处理暂行办法》。1958年3月，国务院下达了企业、机关统一执行的《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，并在全国试行。（五）调配、职务升降制度1.1978年以前没有制定综合性的、成文的干部调配、职务升降的法律文件。干部调配和职务升降只是按照当时中共中央和国务院制定的有关规定、政策管理。2.1978年以后，实行计划调配与市场调节相结合的干部调配制度，对于相对富余的专业技术干部实行人才流动（六）考核制度干部考核长期以来实行干部鉴定制度，执行中共中央组织部1949年颁布的《关于干部鉴定工作的决定》，1978年以后明确规定关不考核制度的内容是德、能、勤、绩，并以考核实绩为重点、（七）培训制度中华人民共和国成立后，中共中央、中央人民政府建立了以中共党校和行政干部学校为中心的干部培训体制，基本形成了一套干部培训制度，但没有出台相关的培训法规。1978年后，从中央到地方逐步建立健全各级、各部门的中共党校和管理干部学院的干部培训体制，使干部培训逐步制度化、正规化。（八）工资制度1.中华人民共和国成立后，国家机关干部实行几种不同的工资形式。多数机关干部仍沿用革命战争年代的“供给制”。供给制指由国家定期发给干部一定数量的伙食、服装和津贴的制度。2。后来改为“包干制”，即由国家定期将伙食、服装折成米和款以包干形式发给干部的制度、3.1952年统一改为“工资分”制度，即以工资分作为供给制人员的津贴标准和工作制人员的工资标准，每一工资分的分值均以实物计算。同时，一部分国家机关、企事业单位的干部和职工实行工资制，以一市斤小米的价格位计算单位，工资按照米价折款发给本人。还有一部分国家干部实行部分供给、部分工资制。4.对于1949年10月以后参加工作的中央直属的国家机关干部，政务院是定了统一的工资标准。

5.1956年工资改革，取消工资分制，实行直接统一按货币规定的工资标准。对国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资制度，大多数企业的领导人员，工程技术人员和经济管理人员，实行职务工资制度。6.1985年改革了国家机关、事业单位的职务等级工资制度。实行了以职务工资为主、包括基本工资、工龄津贴、奖金在内的结构工资制度。（九）福利制度1.中华人民共和国成立初期，国家对干部实行房租补贴、长江以北地区的冬季取暖费补贴等福利；2.1956年以后，实行地区生活费补贴；地质普查和勘探职工野外工作补贴；国家干部生、老、病、残、伤、死等保险和集体福利、困难补助以及公费医疗等制度。3.在休假制度方面，实行法定节假日，以及探亲假、婚丧假、病假、事假等。（十）交流制度1962年中共八届十中全会通过《中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，把定期交流干部作为干部管理的一项根本制度。1978年以后逐步推行干部交流制度。（十一）监察制度1950年10月，政务院人民监察委员会成立。1954年改为国家监察部，干部监察制度逐步形成。1959年国家监察部撤销，干部监察工作陷于停顿状态。1987年8月国家监察部恢复，干部监察制度得到发展和完善。（十一）申诉制度1957年国家监察部颁发的《关于国家监察机关处理公民控告工作的暂行办法》规定，国家行政机关工作人员对所纪律处分不服时，应在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉。