新农村建设过程中公共财政定位研究

新农村建设过程中公共财政定位研究

摘要：中国当前正在进行大规模的社会主义市场经济建设，市场无疑是资源配置的主体。然而，市场具有其局限性，特别是在公共物品的提供上，这成为政府发挥作用的重要原因。具体到农村，农业作为弱质产业，市场选择失灵问题更为突出。

关键词：公共物品；公共财政；新农村建设

一、农村公共物品的概念界定

农村公共物品是在农村地域或范围内，农村居民消费享用的具有非排他性和非竞争性的物资或服务产品，包括纯公共物品和准公共物品。其中纯公共物品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，从而应当由政府免费提供的产品，如农村公共安全、农业基础科学研究、全国性大江大河治理等。准公共物品性质上介于纯公共物品与私人物品之间，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性与非竞争性等方面的特征，如农村基础设施、农村义务教育、技术培训、公共卫生等。

城乡二元经济以及各级政府财权事权的不统一，造成农村公共物品供给不足

1.中国财政资源配置的城市化倾向明显，形成了城乡不均衡的分配格局

与农业生产相关的公共物品建设滞后

第一，农田水利基础设施领域。目前的农田水利设施大多是在人民公社时期集体兴建的，家庭联产承包责任制后新上马的项目较少，因此多数设施呈现老化状态。许多水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养，功能逐渐退化，使得农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。第二，农业技术服务领域。目前中国农村在信息系统、农业科技、农业基础研究、农业发展规划这类软公共物品供给方面非常匮乏：农业信息化基础设施薄弱，信息资源缺乏有效的整合开发，发布渠道不畅，信息内容与现实脱节、针对性不强；农业基础研究投入不足，农业科技人员紧缺；农民了解农业新品种、种植养殖技术、农业病虫害处理等方面信息来源渠道过于狭窄，过于依靠农民自身的经验和途径，政府未能提供相应的辅导培训和技术支持；农业发展缺乏统一规划，农民生产没有总体性的指导。第三，金融服务领域。近几年，国有商业银行纷纷推行城市发展战略，收缩农村营业网点，逐步淡出农村金融市场，仅有农村信用社在发挥着支农主力军作用。同时，农民贷款缺少可供抵押、质押的产品，土地产权不能抵押、出租、入股和转让，贷款手续烦琐，审批过于严格。

农民生产生活设施严重不足

在农村饮水安全方面，全国一半的行政村没有通自来水，有3亿多农村人口未达到饮水安全标准，其中因污染和自然原因致使饮用水微生物含量严重超标的有亿人。目前农村电力设施供给不足的矛盾仍比较突出，全国有约2000万农村人口用不上电。在农村道路建设方面，全国有近100个乡镇、近4万个建制村没通公路，近l万个乡镇、30多万个建制村没通沥青路和水泥路。

农村社会事业发展严重滞后

一是中小学办学条件差。大多数中小学校舍简陋，桌椅破旧，甚至有不通电的现象，普遍缺乏供学生活动的场所；年级设置不完备，教师学历层次较低。二是卫生基础设施落后。乡政府所在村的医疗卫生设施相对较好，但大多数农村仅有两三家个体性质的卫生所，设备较差，技术一般，仅出售一般的药品，能治疗头疼感冒之类小病，疫病防治、身体检查基本上做不到。三是公共文化设施不足。现代文化设施如篮球场、乒乓球台、公共图书馆、公共娱乐室、公共绿地、网络建设等均非常稀缺。四是社会保障基本是空白。建设社会主义新农村，促进城乡统筹发展的关键环节之一是建立城乡统一的农村社会保障制度，将农民纳入到全社会的社保体系中。这一任务任重而道远，我国现今这一领域基本处于空白状态。养老保险、最低生活保障、扶贫济困等制度尚未建立。事权和财权的不统一，妨碍了农村公共物品的有效供给

一方面，从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但是没有一个法律明确规定了各层级政府在供给责任上的具体划分。另一方面，各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，同样缺乏明确划分。

“自上而下”的决策机制造成农村公共物品供给结构失衡

在现行公共物品供给体制下，农村公共物品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是农村外部的指令决定。农民作为农村公共物品直接受用者，却处于决策的最低层，加上各种监督与约束机制尚不完善，对各级政府供给农村公共物品的决策几乎没有太大的影响，进而失去参与农村公共物品供给决策的积极性与主动性。

一是农民急需的公共物品供给严重不足，政府“缺位”严重。“九五”期间，国家财政用于农业的直接和间接支出达到8000多亿元，其中，与农业发展和农民增收关系密切的支援农村生产支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村灾害和社会救济支出约2200亿元，仅占农业总支出的四分之一，其他农民增收关系不密切的费用如基本建设支出，各项事业费等所占比例较大，增长较快，“十五”期间这种趋势越发明显。

二是关系政治利益的公共物品供给过剩。乡镇领导“自上而下”的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为。他们热衷于升级达标，倾心于见效快、易出政绩的短期公共项目，如防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”、“小康工程”等。但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共物品，如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等供给不积极。

政府决策的偏差以及寻租行为，使得农村公共物品供给质量较低

目前，地方政府尤其是乡政府所提供的农村公共服务较多地受“评比、达标”等涉及政绩的因素影响。这就不可避免地导致公共物品供给的消极应付、弄虚作假等形式主义现象，农民从中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的调查分析，草率决策，引导甚至强制农民转换产品或品种，从而严重影响了资源的有效配置。

财政支农资金管理体制的制度缺欠导致农村公共物品政府投入效率低下

一是财政对农业的投入实行分块管理，部门分割严重，使有限的资金不能形成合力，难以发挥资金的规模效应，从而影响了资金投入的整体效益；二是政府财政支农资金监督机制落后，资金优化配置程度低；三是财政对农业的投入到位率低，挪用挤占现象严重。

二、中国现阶段农村公共物品提供的现状分析

强化政府的主导供给功能

1.调整国民收入分配结构，加大财政投入力度，提高农村公共物品供给水平

计划经济时期形成的城乡二元结构实行的是“以农补工”、“重城轻农”、“优先发展城市”的倾斜型发展政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，这是造成城乡公共物品建设出现巨大差距的主要原因。科学划分各级政府的财权和事权，完善财政管理体制

虽然公共物品非排他性和非竞争性的基本特征决定了政府在供给责任上的主导性，但是，农村公共物品构成上的层次性特征则又决定了不同层级政府承担的农村公共物品供给的责任是不一样的。当前各级政府的事权混乱是农村公共物品供给体制矛盾的症结所在。所以，必须科学划分中央政府与地方政府以及乡镇与村民委员会的职责范围。

一是合理调整中央政府与地方政府的事权和支出责任；二是科学合理地划分各级政府的收入范围；三是完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。

3.结构调整

一是调整农村财政的投入结构，压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；国债资金要增加农村教育、文化、卫生等公共物品的投资比例。二是采取因地制宜、区别对待的政府投入政策，重点加大不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持等。三是合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。建立农村公共物品的公共选择机制，健全农村公共资金监督管理机制，提高公共物品供给效率

现行农村公共物品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共物品供给效率低下的重要原因。因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共物品供给的决策机制，建立起由辖区内部需求决定的公共物品供给决策机制。

政府先确定若干项目，并制定统一科学的规划方案，然后由村民讨论自己决策，因地制宜选择最急需建设的项目，向政府申报。财政按照“统一扶持标准，优选扶持对象，补助以物代资，调动农户投入”的原则，以县为单位公布新农村建设扶持资金的使用办法，根据工程进度拨付，实行阳光操作。项目由申报主体自主组织实施，实行跟踪监管。

鼓励非政府组织积极参与农村公共物品的提供

在传统的管理理念中，公共部门就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主体是多元性的，非政府组织也都被认为是公共物品的供给者。政府与非政府组织之间不应该是压制与被压制的关系，而是一种合理分工的合作关系。当前政府正处于转型期，应该培育和发展更多的非政府组织，由它们来解决当前社会中存在的许多问题和公共物品的提供难题。

积极吸纳其他多种形式的供给模式参与

财政农业支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共物品。这样一方面可减轻财政供给公共物品的压力，另一方面也可以满足农民对公共物品的需求。实际上中国目前已出现了农村公共物品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给，小型农田水利设施以及大中型农机具的私有化等。

三、对策建议

农村公共物品是在农村地域或范围内，农村居民消费享用的具有非排他性和非竞争性的物资或服务产品，包括纯公共物品和准公共物品。其中纯公共物品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，从而应当由政府免费提供的产品，如农村公共安全、农业基础科学研究、全国性大江大河治理等。准公共物品性质上介于纯公共物品与私人物品之间，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性与非竞争性等方面的特征，如农村基础设施、农村义务教育、技术培训、公共卫生等。

城乡二元经济以及各级政府财权事权的不统一，造成农村公共物品供给不足

1.中国财政资源配置的城市化倾向明显，形成了城乡不均衡的分配格局

与农业生产相关的公共物品建设滞后

第一，农田水利基础设施领域。目前的农田水利设施大多是在人民公社时期集体兴建的，家庭联产承包责任制后新上马的项目较少，因此多数设施呈现老化状态。许多水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养，功能逐渐退化，使得农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。第二，农业技术服务领域。目前中国农村在信息系统、农业科技、农业基础研究、农业发展规划这类软公共物品供给方面非常匮乏：农业信息化基础设施薄弱，信息资源缺乏有效的整合开发，发布渠道不畅，信息内容与现实脱节、针对性不强；农业基础研究投入不足，农业科技人员紧缺；农民了解农业新品种、种植养殖技术、农业病虫害处理等方面信息来源渠道过于狭窄，过于依靠农民自身的经验和途径，政府未能提供相应的辅导培训和技术支持；农业发展缺乏统一规划，农民生产没有总体性的指导。第三，金融服务领域。近几年，国有商业银行纷纷推行城市发展战略，收缩农村营业网点，逐步淡出农村金融市场，仅有农村信用社在发挥着支农主力军作用。同时，农民贷款缺少可供抵押、质押的产品，土地产权不能抵押、出租、入股和转让，贷款手续烦琐，审批过于严格。

农民生产生活设施严重不足

在农村饮水安全方面，全国一半的行政村没有通自来水，有3亿多农村人口未达到饮水安全标准，其中因污染和自然原因致使饮用水微生物含量严重超标的有亿人。目前农村电力设施供给不足的矛盾仍比较突出，全国有约2000万农村人口用不上电。在农村道路建设方面，全国有近100个乡镇、近4万个建制村没通公路，近l万个乡镇、30多万个建制村没通沥青路和水泥路。

农村社会事业发展严重滞后

一是中小学办学条件差。大多数中小学校舍简陋，桌椅破旧，甚至有不通电的现象，普遍缺乏供学生活动的场所；年级设置不完备，教师学历层次较低。二是卫生基础设施落后。乡政府所在村的医疗卫生设施相对较好，但大多数农村仅有两三家个体性质的卫生所，设备较差，技术一般，仅出售一般的药品，能治疗头疼感冒之类小病，疫病防治、身体检查基本上做不到。三是公共文化设施不足。现代文化设施如篮球场、乒乓球台、公共图书馆、公共娱乐室、公共绿地、网络建设等均非常稀缺。四是社会保障基本是空白。建设社会主义新农村，促进城乡统筹发展的关键环节之一是建立城乡统一的农村社会保障制度，将农民纳入到全社会的社保体系中。这一任务任重而道远，我国现今这一领域基本处于空白状态。养老保险、最低生活保障、扶贫济困等制度尚未建立。事权和财权的不统一，妨碍了农村公共物品的有效供给

一方面，从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但是没有一个法律明确规定了各层级政府在供给责任上的具体划分。另一方面，各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，同样缺乏明确划分。

“自上而下”的决策机制造成农村公共物品供给结构失衡

在现行公共物品供给体制下，农村公共物品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是农村外部的指令决定。农民作为农村公共物品直接受用者，却处于决策的最低层，加上各种监督与约束机制尚不完善，对各级政府供给农村公共物品的决策几乎没有太大的影响，进而失去参与农村公共物品供给决策的积极性与主动性。

一是农民急需的公共物品供给严重不足，政府“缺位”严重。“九五”期间，国家财政用于农业的直接和间接支出达到8000多亿元，其中，与农业发展和农民增收关系密切的支援农村生产支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村灾害和社会救济支出约2200亿元，仅占农业总支出的四分之一，其他农民增收关系不密切的费用如基本建设支出，各项事业费等所占比例较大，增长较快，“十五”期间这种趋势越发明显。

二是关系政治利益的公共物品供给过剩。乡镇领导“自上而下”的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为。他们热衷于升级达标，倾心于见效快、易出政绩的短期公共项目，如防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”、“小康工程”等。但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共物品，如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等供给不积极。

政府决策的偏差以及寻租行为，使得农村公共物品供给质量较低

目前，地方政府尤其是乡政府所提供的农村公共服务较多地受“评比、达标”等涉及政绩的因素影响。这就不可避免地导致公共物品供给的消极应付、弄虚作假等形式主义现象，农民从中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的调查分析，草率决策，引导甚至强制农民转换产品或品种，从而严重影响了资源的有效配置。

财政支农资金管理体制的制度缺欠导致农村公共物品政府投入效率低下

一是财政对农业的投入实行分块管理，部门分割严重，使有限的资金不能形成合力，难以发挥资金的规模效应，从而影响了资金投入的整体效益；二是政府财政支农资金监督机制落后，资金优化配置程度低；三是财政对农业的投入到位率低，挪用挤占现象严重。

强化政府的主导供给功能

1.调整国民收入分配结构，加大财政投入力度，提高农村公共物品供给水平

计划经济时期形成的城乡二元结构实行的是“以农补工”、“重城轻农”、“优先发展城市”的倾斜型发展政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，这是造成城乡公共物品建设出现巨大差距的主要原因。科学划分各级政府的财权和事权，完善财政管理体制

虽然公共物品非排他性和非竞争性的基本特征决定了政府在供给责任上的主导性，但是，农村公共物品构成上的层次性特征则又决定了不同层级政府承担的农村公共物品供给的责任是不一样的。当前各级政府的事权混乱是农村公共物品供给体制矛盾的症结所在。所以，必须科学划分中央政府与地方政府以及乡镇与村民委员会的职责范围。

一是合理调整中央政府与地方政府的事权和支出责任；二是科学合理地划分各级政府的收入范围；三是完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。结构调整

一是调整农村财政的投入结构，压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；国债资金要增加农村教育、文化、卫生等公共物品的投资比例。二是采取因地制宜、区别对待的政府投入政策，重点加大不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持等。三是合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。建立农村公共物品的公共选择机制，健全农村公共资金监督管理机制，提高公共物品供给效率

现行农村公共物品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共物品供给效率低下的重要原因。因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共物品供给的决策机制，建立起由辖区内部需求决定的公共物品供给决策机制。

政府先确定若干项目，并