《政治制度比较研究》第五专题 从克林顿弹劾案看美国的弹劾制度

第五专题从克林顿弹劾案看美国的弹劾制度一、克林顿弹劾案概况美国总统克林顿私生活不检，绯闻颇多，且不断被曝光，这给他的政敌——共和党人借以发动一场空前规模的“倒克运动”提供了“炮弹”。克林顿与前白宫实习生莫尼卡·莱温斯基(MonicaLewinsky)私通的隐情是由莱温斯基本人吐露给她的好友、五角大楼雇员琳达·特里普(LindaTripp)，而后又由特里普捅出来的。自1998年1月中旬起，斯塔尔开始广泛调查，搜集了大量证据。共和党人乘机利用绯闻案向克林顿发动了强大攻势。9月9日,斯塔尔将弹劾克林顿的长达445页的调查报告和分两辆车装运的36

箱证据材料送抵众议院。10月8日，众议院以258票对176票通过了司法委员会要求对克林顿进行弹劾调查的决议，弹劾程序正式启动。12月初，众议院司法委员会表决通过了弹劾克林顿的4项条款：（1）在莱温斯基绯闻问题上对联邦大陪审团犯了伪证罪；（2）在宣誓的情况下撒谎；（3）妨碍和阻挠司法调查；（4）滥用总统职权。12月9日，众议院通过了作伪证和妨碍司法两项弹劾条款。克林顿表示，他决不辞职，将继续工作到任期的最后一个小时。1999年1月7日，众议院司法委员会主席海德率领13名众议员来到参议院，宣读了对克林顿的两项弹劾指控。参议院正式开始审理弹劾案。弹劾审判历时36天，到2月12日落下帷幕。参议院分别以45票对55票和50票对50票否决了作伪证和妨碍司法两项条款。由于两项条款均未能达到总数的2/3，最高法院首席法官威廉·H.伦奎斯特(WillamH.Rein2quist)宣布克林顿无罪。至此，在全国范围沸沸扬扬搞了一年多的弹劾总统案终告结束。二、弹劾制的起源克里斯提尼在雅典的民主政治建设，有两项重要内容：一是进行公民会议选举，确立公民会议权威；二是创设了“贝壳弹劾”。所谓“贝壳弹劾”，是指任何公民都可向公民会议检举并提出放逐某人，由公民会议举手表决是否举行放逐投票。如果多数通过，随即在各部落市场中设置投票箱，由公民把对方的名字写在贝壳上。“贝壳弹劾”的突出特点就是由公民直接行使监督权，对全体公民进行监督。“贝壳弹劾”之所以被称之为弹劾制度的最初渊源，最为主要的原因就是在“贝壳弹劾”中，提出放逐投票由公民会议举手表决，决定放逐投票由公民通过贝壳的方式来决定，这同弹劾制度中提出弹劾机关与审理弹劾机关相互分离机制具有同一性。古罗马在稍后时代形成了一套专门的监察官制度。罗马监察官制度与“贝壳弹劾”相比，一个巨大的进步就是形成了国家权力对国家权力与公民权利的监督。显然，它更接近于弹劾制度中的国家权力对国家权力的监督，罗马监察官制度是一种由上而下的监察制度，弹劾制度更多地体现为一种平行的权力监督。因此，监察官制度同弹劾制度是两种完全不同的制度。弹劾作为一种宪法程序可追溯至14世纪的英国。拉蒂默案件在英国历史上首次确立了由下院控诉，由上院审判的弹劾程序的法律构架，成为英国弹劾制度的奠基石。

英国弹劾制度逐步形成了以下一些特点：（1）在弹劾程序中，议会下院充当原告，对被告提出弹劾（公诉），上院贵族担任法官进行审判；（2）被告即被弹劾者既可是王宫大臣，也可是平民商人；（3）弹劾罪既包括刑事犯罪也包括非刑事犯罪，即政府大臣和法官们不仅因为判国罪、贿赂罪、企图推翻国家根本法、实行独裁和专制受到弹劾，而且也因为严重渎职和行为不检受到弹劾；若弹劾罪成立，被告不仅被剥夺永久担任公职的权利，还将受到带有刑事判决性质的处罚，如被处死、流放、监禁和罚款等。

三、弹劾制的法律基础美国总统弹劾制度是由1787年宪法设定的，因为对总统进行弹劾在根本上是一个宪法制度问题，不仅涉及总统的职权和对总统的约束，而且涉及总统与国会的关系，同时还有司法的参与。美国总统弹劾制度的基本框架，主要见之于美国宪法的如下条款:第一条第二款：“只有众议院具有提出弹劾案的权力”。第一条第三款：“所有弹劾案，只有参议院有权审理。在开庭审理弹劾案时，参议员们均应宣誓或作代誓之宣言。如受审者为合众国总统，则应由最高法院首席大法官担任主席；在未得出席的参议员的2/3的同意时，任何人不得被判有罪。”“弹劾案的判决，不得超过免职及取消其担任合众国政府任何有荣誉、有责任或有俸给的职位之资格，但被判处者仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚。”第二条第二款：“总统有权批准关于背叛合众国的罪犯的缓刑和赦免，惟弹劾案不在此限。”第二条第四款：“合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其它重罪和轻罪，被弹劾而判罪者，均应免职。”第三条第二款：“一切罪案，除弹劾案外，应由陪审团审判。

迄今为止，美国总统弹劾程序共启动过几次？迄今为止，美国总统弹劾程序共启动过三次。第一次是1868年对安德鲁·约翰逊总统的。在5月16日和26日参议院的表决中，出现了35票对19票的投票结果，比定罪和罢免总统职务所需的2/3票数只少一票。第二次是1974年，第37任总统理查德·M·尼克松因“水门事件”而被启动弹劾程序。第三次是1998年10月8日，美国众议院授权众议院司法委员会进行对克林顿的正式弹劾调查活动。弹劾制的法律基础是什么？（一）“权力制衡”宪法将提出弹劾案和审议弹劾案的权力分别授予国会众议院和参议院，其目的也是为了使国会内的两院相互之间有所制衡。美国制宪者最忧虑的政体危机之一就国会的擅权或议员们的暴政，因而也不愿意由国会中的某一院独自行使弹劾的权力。

此外，宪法规定参议院在审议总统弹劾案时，必须由最高法院首席大法官主持，也有由法院监督国会行使弹劾权力，保障弹劾依法、公正进行的意思。可见，美国的总统弹劾制度，是一种内外多重的制衡机制。（二）“法律至上”立宪政体和法治的一个核心同时也是关键的原则，就是宪法和法律具至高无上的权威，任何政府机构和政府领导人，都不能凌驾于法律之上或超然于法外。

只有当一个国家的政体结构和法律体系具体体现了“法律至上”的要求，并通过政体和各种法律手段来保障法律至上的权威，“法律至上”才能是实实在在的。

（三）“法律面前人人平等”同“法律至上”一样，它不仅仅是一个原则或口号，而是必须制度化、程序化。美国的总统弹劾制度，同样是实现这一原则的重要法律制度。

法律面前人人平等也体现在对被弹劾总统的法律处置上。按照美国宪法的规定，如果参议院审议之后经出席参议员的2/3多数同意认定总统犯有“叛国、贿赂或其它重罪和轻罪”，那么总统弹劾案的判决，仅仅限于免去总统的职务以及剥夺其担任或享受合众国的任何荣誉职位、有责任的职位（信用职位）或有俸禄的职位（有酬职位）的资格。而且，被国会弹劾定罪的总统，“仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚”。（四）“正当法律程序”实践中，弹劾总统的法律程序一般可以分为众议院提出弹劾案的程序和参议院审议弹劾案的程序。众议院提出弹劾的程序，从众议院司法委员会的弹劾调查开始，到众议院将弹劾决议案（包括弹劾指控）提交给参议院为止。

众议院提出弹劾的程序，从众议院司法委员会的弹劾调查开始，到众议院将弹劾决议案（包括弹劾指控）提交给参议院为止。这个阶段主要包括哪几个步骤？（1）众议院司法委员会讨论是否进行正式弹劾调查。在此过程中，可以举行听证会，并往往要进行激烈的辩论。（2）司法委员会对正式弹劾调查的决议进行投票表决。该决议获得相对多数票即可通过。（3）众议院审议、表决司法委员会关于正式弹劾调查的决议案，以决定是否授权司法委员会进行调查。（4）司法委员会进行正式弹劾调查，包括举行听证会和辩论，尤其要听取被弹劾调查者一方的辩护。（5）司法委员会讨论并表决关于弹劾指控的议案。（6）众议院对司法委员会通过的弹劾指控进行审议、辩论和表决。每项弹劾指控都只需要获得相对多数票就能通过。（7）众议院将通过的弹劾议案提交给参议院。

参议院审议弹劾案的程序更为复杂一些。但在具体程序上，它大致可以包括9个步骤：

（1）参议院在接到众议院通过的弹劾议案后，应立即组成“审理法庭”。该法庭由全体参议员担任“陪审员”，并由最高法院首席大法官主持。（2）在参议院开始审议弹劾议案之日，由众议院选派的议员充当“公诉人”，向参议院宣读众议院通过的弹劾议案，代表众议院指控总统所犯的应该予以弹劾罪行。（3）最高法院首席大法官必须宣誓，按照“不偏不倚的公开原则”主持弹劾审判；参议员担任陪审员时，也必须在首席大法官的主持下进行双重宣誓，一是就职宣誓，即宣誓担任陪审员；二是特别宣誓，即发誓愿意“依据宪法和法律”主持公道。

（4）参议院对本次弹劾审判的一些具体程序和规则问题进行讨论，并以议案的方式表决通过。（5）被弹劾审判的总统，在参议院确定的时间内，向参议院呈交对众议院弹劾议案所指控的罪行所作的答辩。（6）众议院的“公诉人”，可以在正式审判前向参议院呈交反驳总统弹劾辩护的反驳状。（7）参议院在最高法院首席大法官的主持下，对每一项弹劾指控进行听证。众议院的“公诉人”和被弹劾审判者的律师陈述各自的立场及其理由，并进行辩论。双方还可以要求传唤证人。（8）参议员们进行秘密辩论。在参议院多数议员同意的情形之下，也可以进行公开的辩论。（9）参议院的投票表决。四、美国历届总统的弹劾第十七任美国总统安德鲁·约翰逊是第一位遭到弹劾的总统。这一弹劾案反映了美国内战以后保守派与激进派和废奴派之间、南方与北方之间、共和党与民主党之间的矛盾冲突。

1974年对尼克松的弹劾调查则反映了美国两党，尤其是两党背后不同财团和权势集团之间的矛盾。在美国政治中，总统只是资产阶级利益代表，他的行动必须服从资产阶级的意志。而美国资产阶级由于地域和发展历史的不同形成不同的财团，分别或共同支持自己的代理人。总统应保持资产阶级内部各种不同势力的平衡，如果冒然打破这种平衡，则有可能招来杀身之祸。克林顿为什么会遭到弹劾？五、弹劾制的作用及其局限

弹劾是美国宪法制定者们设计的一种宪法性补救措施，他们希望国会拥有弹劾权以实现立法机构对行政和司法机构公职人员严重损害宪政制度的行为进行约束和制裁。但是，事实表明，国会通过使用弹劾权对维护美国宪政制度所产生的作用及其影响是不容忽视的。这主要体现在两个方面:

首先，对总统及其行政部门官员侵犯立法部门权力的行为进行了有效的约束和遏止。其次，对联邦法官的严重失职、渎职以及以权谋私等不良行为进行了有效的约束和制裁。然而，两百多年来的弹劾实践也证明，无论是弹劾机制本身还是国会行使弹劾权的过程，都存在不少缺陷和弊端。首先，就弹劾机制本身而言，宪法对弹劾罪的规定过于笼统，尤其是“重罪及行为不检罪”缺乏明确的界定，制宪会议也没有留下与