海外BOT建设项目风险管理探析

海外ＢＯＴ建设项目风险管理探析

摘要：作为日渐流行的国际工程建设方式，BOT越来越为广大的中国外向型企业所重视。由于BOT项目建设特点，其所蕴涵的风险是非常高的。对于到海外参与BOT建设的中国公司而言，为了取得预期收益，必须正视并重视BOT项目的风险，并且采取相应的措施管理好BOT项目。

关键词：海外BOT项目：项目融资：风险管理

BOT(Build-Operate-Transfer，即建设一运营一转让)是国际项目融资的一种特殊模式，指一国政府或由政府授权的机构授予外国私营公司或私营公司联合体在一定的期限内，以自筹资金的方式建设项目并自费经营和维护，向东道国出售项目的产品或服务，收取付款或酬金，期满后将项目全部无偿交给东道国政府的工程承包模式(雷胜强，2002)。

BOT建设模式与传统的融资方式存在较大的区别：其一，BOT是高风险私人项目融资。假如预计的收入不足以清偿贷款，或不足以补偿发起人将投入的股本以及为承办此项目而承受的巨大风险所应得到的回报，是不会有私人愿意为项目进行融资的；其二在理论上，BOT项目是通过“私人公司”筹资的方式运作的，但是，在实际操作过程中，大多数发展中国家的BOT项目离不开东道国政府的指导和支持，包括立法、管理、行政以及财政政策和货币金融政策的制订；其三，BOT项目的建设周期长、规模大，所需资金数额也大，涉及众多的利益相关者，通常是由多国的众多银行或金融机构组成银团提供贷款，再由一家或多家承包公司和材料供应商组织实施。

目前，不少中国公司已经把参与海外BOT项目建设当成“走出去”的一条重要途径；但是，由于BOT项目建设对项目公司的要求比一般的国际建设承包商高，而中国公司无论是在经验还是人才储备上，竞争力都远不如国外同行。因此，在BOT建设数量和资金规模上还是非常小，赢利状态亦不容乐观，有的公司甚至在前期做了大量工作，投入了大量人力、资金和物力，眼看即将成功的项目却由于政局的变化或融资不到位而功亏一篑，而这些结果大都跟海外BOT项目运作涉及的风险有重要的联系(乐后圣，1999)。这就提醒中国公司在进入BOT这一领域时，一定要重视风险防范。

一、BOT项目风险分析

项目风险(ProjectRisk)是指项目在设计、施工和竣工验收等各个阶段可能遇到的风险，其定义为：在项目目标规定的条件下，该目标不能实现的可能性(王卓甫，2002)。因为BOT与其它类型的工程项目有重要的区别，因此，概括BOT项目风险特征并不容易。实际上，每个东道国、每个基础设施部门和每个具体的BOT项目都有各自的风险特征。风险的划分有多种方式，本文按照风险的来源性质划分，即分为政治风险、经济风险、开发风险、施工竣工风险和经营风险(雷胜强，2002)。

(一)政治风险通常表现为政治形势的变化所带来的风险，这些风险与东道国内部和外部的政治状况和政局稳定性、政府对允许私营部门从基础设施中获利的态度、东道国财税体制变化、东道国没收项目和使项目国有化的风险、特许权取消以及类似的因素有关。具体包括：

1．政局变化致使资金无法回收。不发达国家的政局往往是动荡的，政府更迭频繁，政策变化无常，合同的履行也缺乏连续性。被推翻的前政府许诺的资金回收保证可能无法兑现，新政府一般很少会继续履行其敌对派曾对BOT项目的资金回收所做的承诺。

2．政府缺乏信用。在一些情况下，即使不发生政府更迭，也很难使东道国政府保证不折不扣地履行合同。也许政府主观上不想赖账，但客观上的诸多变数导致他们有意或无意地违约。

3．腐败官员的寻租行为。政府是BOT项目最关键的利益相关者，政府官员在项目所有协议的签署及未来的产品和服务的购买过程中都扮演着最重要的角色。为了达到目的，有些公司可能不得不进行相应的政府攻关。由此而派生的风险其一可能是违背商业伦理而毁坏项目公司的声誉，导致项目实施受阻；其二是过高的“租金”可能使得项目成本大幅升高。

(二)经济风险经济风险主要表现在项目融资、付款方面和通货膨胀、汇率急剧变化等。尽管BOT项目有相应的协议作为保障；但是，经济风险一旦发生，项目的经济效益将大幅降低。具体包括：

1．融资困难。BOT最困难的是融资，由于数额都相当大，一般情况下，独家金融机构是无法承担一个项目的融资任务的：发展中国家的银行等金融机构规模小，情况会变得更加严峻。因此，项目公司通常要借助财团提供贷款，而财团的贷款则往往来自多家金融机构。融资结构的过分复杂决定了BOT项目融资的极度困难。笔者在某国经营的一个水电站BOT项目就是例子，此项目几乎所有的关键协议都已经签署，项目已经正式签约了；但是，由于我国金融政策的限制及其它原因，融资无法到位而不得不将项目低价转让给国外公司，造成巨大损失。

2．低投资回报率。BOT产品和服务大多为社会公众的必需品或服务或直接涉及国计民生的衣食住行等敏感问题，如水厂、电厂等，其产品和服务价格受到政府的严格控制，在很多情况下根本不按照经济规律定价，甚至不考虑项目公司的成本投入。这样，项目的经济效益就会大受影响，利润降低。

3．投资回收受约束。BOT项目投资额高，项目周期长，而且大多在发展中国家进行，这些国家经济政策经常变化，使得投资的回收经常受到多方面因素的约束。

4．通货膨胀和汇率变化。大多数国家都有此项风险。有些国家的通货膨胀速度超过项目公司的预见范围，如果合同中没有调值条款或该条款写得不明确，项目公司将会承受风险。此外，BOT的项目周期大多超过20年，建设时所投入的资金是流通的硬通货，但是，其产品和服务换来的却是不发达国家的不可兑换的货币，即便东道国政府允许项目合法兑换为硬通货，也会附加各种税费；而运作周期过长，东道国的货币汇率可能大幅下跌，使投资方蒙受损失(孙黎刘丰元，1999)。

(三)开发风险和施工竣工风险这种风险贯穿在项目的开始、建设和结束阶段，具体包括：

1．开发风险。这些风险与BOT程序初始阶段发生的投标竞争性有关，即因没有投标商或不能签署项目协议而导致开发费用损失的风险。对于大型BOT项目而言，企业需要详细设计、综合规划、进行大量投标文件的准备和长时间的澄清，因此，项目的开发费用和投标费用很高。开发风险还包括因规划和审批延误造成的损失，这类损失对跨国公司而言特别敏感，因为，项目发起者必须与两个或两个以上的政府机构打交道。

2．施工竣工风险。有施工的实际费用比预计的高(费用超支)，没有如期竣工(延误竣工)，项目施工没有完成，此项风险大小因项目规模不同有所差别。前两种情况的结果是降低项目的回报率。后一种情况使得投资到部分已经完成的基础设施项目上的资金可能会损失掉，例如，对核电站或远离交通枢纽的项目的设计和施工来说，这种风险是巨大的，而对城市地区一般公路建设项目来说风险并不是很高。

(四)项目经营风险经营风险来自项目建设、运营、收入、材料供应等的不足和超过预计的经营成本。经营风险可以归纳

1．建设环境风险。主要由自然、地理气候、人为因素、基本外部设施等方面构成。自然、地理气候条件主要指自然环境、气候特点，诸如暴雨、台风、地震、酷暑、严寒、海啸、雪崩、泥石流等现象。同时也包括项目所在地的地理和地质条件。如某一BOT水电站项目在开凿过山隧道时，由于对山体的地质资料理解不充分，途中遇到大型山体裂缝，最后不得不重新设计，并且投入大量的材料来处理裂缝。人为因素是指当地政府制定的种种约束性法规，如禁止夜间作业、强制招聘当地劳工、增加劳工福利等；另外还指宗教信仰、社会习俗、社会治安等因素给施工带来的困难，如在穆斯林国家斋月期间就会出现出勤低、工作效率低的现象，影响正常施工：又如当地社会治安差、出现恐怖活动等，都会使项目保安费用增加，项目成本加大(Hill，2003)。基本外部设施主要指水电供应、交通和通讯状况、服务后勤设施等。凡是大型项目都离不开配套设施，如矿山开采就极大地依赖于公路运输条件：发电如果缺乏能源供应，则电站基本无法发挥作用。目前在发展中国家，有不少BOT项目就是因为缺乏必须的配套设施而不能发挥效率，投资商和承包商只好任项目处于半停产或完全瘫痪的状态。

2．技术风险。包括项目设备的设计缺陷和潜在缺陷。BOT通常要满足由政府、有关机构或项目产出的合同购买人所规定的一定的运营目标(如水处理厂输出的水的质量和电站的供电水平)。对于含有复杂技术的BOT项目而言，设计、施工或设备缺陷都有可能成为风险的重要来源。

3．需求和供应风险。大多数依靠市场收入的BOT项目都面临着与数量和价格有关的需求风险。在对项目产出或服务的实际需求低于预测水平的约束下，项目的回报率就会降低。除非项目是一个当地的自然垄断项目或预测模型被证明有较高的精度；否则，发起人通常会把需求风险假设得很大。供应也是由数量和价格决定，一些项目会面临关键原材料(如火电厂的燃料供应)供应不稳定的风险，其结果是产出承诺和还款能力下降：有些原材料是由国家垄断集团控制的。这意味着发起人对这些原材料的价格上涨无能为力。

二、BOT项目风险识别和管理对策

一项基础设施工程无论是作为BOT还是非BOT形式设计和投资，与项目相关的基本风险是不会改变的。关键的区别在于BOT项目有私营企业参与，从而使风险从公共部门转移到了私营部门。巨大的资本支出和很长的项目周期，使BOT项目的出资人和投资者不得不将其收益主要寄托在项目的现金流上，这就加大了BOT的项目风险。因此，风险的识别与管理在BOT的设计和投资中起着非常重要的作用，必须采取有效的措施加以对待(联合国工业发展组织，1996)。针对BOT建设经验欠缺的现状，为规避上述风险，笔者认为我国公司对海外BOT项目的风险管理可以把重点放在下列几个关键点：

(一)正确认识BOT项目风险BOT项目风险是有一定规律可循的。项目公司应该有经受风险的心理准备，把风险当成锻炼提高经营管理水平的机会。在此基础上认真研究风险发生、发展、转化和降低的规律，一方面把风险造成的损失尽可能降低．另一方面积极利用风险争取盈利。例如上述的政治风险往往与项目所在国的政治制度、国际环境及政治的稳定性有关，尤其与本国的近期发展状况关系密切，这就要求承包商在进入一个新的国家之前必须了解该国的政治形势，判断或预测风险的可能性。但是，风险在一些情况下是完全可以利用的，这样的例子很多。例如，在某国的一个大型排水渠道BOT项目国际招标中，有大约十家承包商通过了前期的资格预审，但是，当地发生了百年不遇的洪灾，在投标前的现场考察时，大部分承包商由于洪水淹没工地而放弃了项目，最后只剩下了一家中国公司参加投标。因为，这家公司的负责人在当地工作了近十年，对当地的气候情况有充分的了解，认为这次洪灾只是临时性的，因此，最后能够通过与业主议标的方式，高价赢得工程承包权。

(二)重视对潜在风险的调查研究，做好项目风险研究报告为了能够正确处理风险，在选择进行BOT项目投资前，必须加强对潜在风险的调查研究，避免将有限的投资运用在不适当的项目上，从根本上规避风险。BOT项目风险研究报告可以以上述的风险来源为主线，把主要内容放在下列几点(联合国工业发展组织，1996)：

1．政治局势。包括项目东道国与邻国的关系，发生局部战争的概率，国内政治派别、民族、宗教情况、政权和政策的稳定性等。

2．经济状况。包括该国的经济发展状态、财政收支、基本建设规模、支付能力、有关经济政策、对外资进入的政策、外汇管理体系和制度、物价水平及变化趋势、建材设备的基本情况、税收政策等，尤其要将重点放在相关政策的变动趋势上。

3．自然气候条件方面。包括东道国的水文、地质、气候情况，发生自然灾害的情况及规律。

4．有关BOT项目本身的风险情报。调查该国BOT项目近年来的发展状态，尤其是现有BOT项目的价格水平、质量水平及支付条件，建设承包商的力量和信誉，项目工地的治安条件，施工现场的水电供应、道路交通和通讯状况，生活设施及基本生活条件等。

BOT项目时间跨度长，涉及的方面多，其带来的风险也是巨大的。上述的风险类型在项目的各个生命周期阶段即建设阶段、试运行阶段、最后运营阶段和移交阶段的影响程度也有很大的区别。一份科学的合乎实际情况的风险报告，可以为项目未来的风险投保决策打下良好的基础。

(三)重视对利益相关者管理利益相关者是指所有与项目公司有一定利益关系的个人或组织群体，可能是公司内部的(如雇员)，也可能是公司外部的(如供应商或压力群体)。这些相关群体与公司息息相关。或是公司的决策或行动对他们产生重大影响；反过来，这些群体也可能影响项目公司的决策(J．Gido，J．P．Clements：2002)。BOT项目的组织结构会随项目的类型、项目特征及所在国的情况以及项目发起人的不同而有所差异，但是．其共性特征也是明显的，就是说BOT项目的利益相关者涉及众多角色，包括政府、发起人或股东、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商、产品购买商、当地劳工组织和社会团体等，他们想从项目本身获取的利益是不一样的。如供应商想推销材料，承包商想赚取工程酬金，股东想要产品及时并且以高价卖出，保险公司想借机占领市场，劳工组织和社会团体则可能只是为了提高当地的就业水平和保护环境(王卓甫，2002)。这些目的多数是互相冲突的，较少互补。所以，在项目实施过程中，项目公司必须在不同的阶段，制订相