捕诉环节贯彻宽严相济刑事政策存在的问题及对策

捕诉环节贯彻宽严相济刑事政策存在的问题及对策

摘要：当下，实施宽严相济刑事司法政策，构建和谐社会，正在成为我国具有广泛社会认同感的共同目标。但是，由于我们在执法理念、法律规定、队伍素质等方面存在诸多问题。致使检察机关捕诉环节在贯彻该政策过程中并未很好体现该政策的精神，制约着该政策的实施。我们应当通过树立现代执法理念、坚持严打方针不动摇、完善相关的配套制度和措施等举措来确保该政策的有效贯彻。

关键词：捕诉环节；宽严相济；问题及对策

当下，实施宽严相济刑事司法政策，构建和谐社会，正在成为我国具有广泛社会认同感的共同目标。2007年1月，为了在检察工作中切实贯彻宽严相济刑事司法政策，最高人民检察院在其颁布的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(以下简称高检院《意见》)中。明确规定了检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想和原则，要求检察机关建立健全贯彻该政策的检察工作机制和办案方式。但是，由于我们在执法理念、法律规定、队伍素质等方面存在一些问题，致使检察机关在贯彻该政策过程中并未很好体现该政策的精神，制约着该政策的实施。下面，笔者结合实践，就捕诉环节贯彻宽严相济刑事司法政策中存在的问题进行分析并提出相应的解决对策。

一、存在的问题

(一)标准尚未明确，缺乏可操作性

目前，宽严相济刑事司法政策在很多方面是一些原则性的笼统的规定，对适用无逮捕必要或不起诉没有具体可行的标准，即使是高检院《意见》中提出了“无逮捕必要”应当把握的七个方面的因素和[2007]高检诉发第63号文《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》列举的适用相对不起诉五种情形，虽已经具有较强的政策指导性，但在表述形式和内容上与法律关于从轻、减轻、免除处罚情形的规定大致相似，对是否适用以及如何适用的问题没有明确具体的要求，缺乏全面完备的适用标准。在处理具体案件时可操作性不强，个案裁量基本上仍然依赖承办人员的主观判断。对于同一案件，不同时期、不同地区、不同承办人员对犯罪性质、情节、主观恶性、危害后果、可能判处的刑罚等都可能产生不同的评估，对于确定是否具有不捕不诉必要的，往往也会导致不同的认定。这样，极容易造成当宽不宽、当严不严的局面。

(二)“够罪皆捕、捕了就诉”的观念根深蒂固

由于我国在传统上一直奉行国家本位主义的诉讼观念，长期以来强调的是国家职权在刑事诉讼中的广泛运用，注重发挥刑事诉讼追诉犯罪、惩治犯罪的功能，对刑事诉讼的人权保障机制则相对轻视乃至忽视。1996年刑事诉讼法对我国原有的强职权主义诉讼模式虽然进行了根本性改造，但是，“够罪皆捕、捕了就诉”的执法观依然存在。在捕诉领域中的表现，就是有人认为。打击与保护是一对矛盾。尤其结合当前的社会治安状况，认为要体现打击的效果，必须以牺牲犯罪嫌疑人、被告人的合法权利为代价；有人认为，审查逮捕、审查起诉工作的任务就是打击犯罪，使被告人判刑，如果多提保障人权，势必会导致打击不力。甚至产生使犯罪分子逍遥法外的后果。这种工具主义的法律观虽与现代司法理念相悖，但并不违反现行刑事法律规定。因此，它在一定程度上制约了宽缓刑事政策在捕诉环节中的有效贯彻。

(三)因司法腐败而担心被误解为办人情案

司法腐败作为社会权力腐败的一部分，也呈愈演愈烈之势，并引起社会的强烈不满。可以毫不夸张地说，司法腐败几乎已经扩散到每一个司法机关，渗透到每一个司法环节，成为司法机关久治不愈的顽症和恶性肿瘤。而检察机关对案件作出的不捕不诉处理的决定，其实质是在犯罪嫌疑人有犯罪事实的情况下不被羁押或不以犯罪论处。是检察机关对案件作出的带有终局性质的决定，属于检察权中一项十分重要的实质性权力。不逮捕决定的作出意味着犯罪嫌疑人可以早日摆脱羁押的痛苦，获得人身自由；不起诉决定则意味着刑事诉讼程序的终止，犯罪嫌疑人不再处于被追究刑事责任的状态，被不起诉人就不再是犯罪嫌疑人或被告人。这对犯罪嫌疑人。尤其是对在押的犯罪嫌疑人来说，具有相当的诱惑性。因此，犯罪嫌疑人及其家属往往将不捕不诉作为追求的目标，努力的方向。由此进而导致有关领导机关、社会各界人士和广大人民群众对于检察机关不捕不诉权的正确行使“倍加关注”，唯恐放权检察官会加剧司法进一步的腐败，唯恐检察机关作不捕不诉的案件中藏有“猫腻”，唯恐检察人员将不捕不诉案件办成人情案、关系案、金钱案。这样，检察人员在行使不捕不诉权力的过程中，显得谨小慎微、胆战心惊，如临深渊、如履薄冰也就不足以为奇了。

(四)“以捕代侦，以捕安民”现象非常普遍

据统计，在经法院判决有罪的案件中，95％以上的被告人被采取了逮捕强制措施。我国刑事诉讼法虽然没有规定逮捕是刑事诉讼的必经程序，但从实践看，逮捕不是刑事追诉的例外却成为了必经程序。其实，早在1966年联合国第21届大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9条中就明确规定，各个缔约国应当以保释作为原则，羁押作为例外。保释本来属于英美法系特有的一项以保护人身自由为目的的程序法制度，但是由于它有两大优势，既反映了人权保障的共同需要，并且可以节约国家为羁押所需的财政开支及管理上的资源，因而逐步为大陆法系国家所广泛认同。目前，除意大利外，大陆法系国家普遍实行保释制度。我国长期以来侦查中心主义的理念仍占据主导地位，逮捕完全为了侦查，一切诉讼活动就是为了侦破案件。为了获得侦查的时间，逮捕成为了侦查的附庸，以至于对绝大部分案件的犯罪嫌疑人都适用了逮捕，完成失去了逮捕自身的价值和品质。同时，由于不捕后可能发生犯罪嫌疑人逃跑、自杀或者再次危害社会等情形，再加上审查逮捕阶段距案发不久，往往是矛盾集中的阶段，当事人不愿调解或没有调解好，被害方未得到赔偿。因担心适用轻缓的刑事政策不批捕犯罪嫌疑人后，有可能导致矛盾激化，担心不批捕被害方会上访闹事，埋下治安隐患，故检察机关从“求稳怕错”的思想出发，承受较大压力，顾虑重重。实践中办案人员对有证据证明有犯罪事实的犯罪嫌疑人往往不愿意冒风险，往往一捕了之，将犯罪嫌疑人羁押于看守所便“高枕无忧”。

(五)认为不捕不诉会影响诉讼效率

对轻微刑事案件作出不捕不诉决定确实会增加承办人员的工作量。按照目前的工作程序，承办人员除了正常的审查阅卷外，对于此类案件，检察院内部还存在着层层审批案件的机制。以检察机关适用相对不起诉为例，根据有关规定，检察机关对拟作相对不起诉的案件，在承办人提出意见，经部门负责人审查同意后。报主管检察长、检察长批准，最后由检察委员会讨论决定。如果检察委员会讨论有分歧意见，则要报同级人大常委会或者上一级检察委员会审定。如果是检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件，则应增设人民监督员监督程序和上一级检察机关审批程序。在当前案多人少矛盾非常突出的情况下，许多案件承办人因此不理解，认为不如直接逮捕起诉更省事，何必浪费有限的司法资源，影响诉讼效率。

(六)认为对外来人员适用不捕会妨碍诉讼

人口迁移学理论表明：在二元制(城乡)经济结构的国家，决定人口流动的内在因素是城市的工资水平和就业概率。直至城市的工资水平等同于农业部门的工资水平，农村劳动力向城市流动才会停止。如果人口迁移的政策有限制转为鼓励的话，到2020年中国至少还有3亿农民进城。检察机关在处理案件时，由于本地人一般有固定住所等原因，对于本地人适用取保候审等其他强制措施的较多，而对于外来人员犯罪嫌疑人而言，因过分强调保障诉讼的顺利进行，批准逮捕是常态，而大量外来人员被逮捕，其中不乏有较为固定住所、职业的人员。这与我国法律上人人平等的原则相违背。外来人员犯罪的主要原因不外乎境遇的差异、没有技能、没有生活来源，批准逮捕并被羁押之后。会加大他们将来在社会生活中的困难，重新犯罪的几率比较大。

(七)评估机制的不科学

在宽严相济刑事司法政策实施以后，高检院主要领导在有关会议上多次反复强调，检察机关不应当把不捕不诉率列为绩效考核指标。同时，上级院也相继在考核工作中取消了对于不捕不诉的控制率，但是却将不捕不诉案件列为检务督察的重点督察对象，把开展对不捕不诉案件的专项督察作为每年检务督察的一项经常性工作，而对逮捕和起诉的案件却一般不予督察和评估。除了上级院和本院有明确的督察要求外，地方各级党委政法委、人大、政协在其组织的定期或者不定期专门执法检查中，也都把不捕不诉办案的情况列为重点检查范围。当然，这种督察主要是为了防止滥用不捕不诉权，遏制司法腐败。但这也带来了负面影响，下级检察院为了规避风险，提高业绩考核的成绩，就尽可能地少用甚至不用不捕不诉手段，对一些本来完全可以不捕不诉处理的案件也批准逮捕、提起公诉，认为反正这些案件在事实和证据方面都符合逮捕起诉条件，即使起诉法院也不可能被判无罪。

二、对策建议

(一)转变执法理念，科学把握宽严相济刑事司法政策的内涵

党的十六届六中全会指出，要实施宽严相济的刑事司法政策，不断促进社会和谐。这表明在新的历史时期，贯彻宽严相1济刑事政策已经成为党和国家既定的基本方针政策。从宽严相济刑事政策中宽与严的关系上来说，宽与严是相辅相成，相互依靠，相互依赖，互相转化的辩证统一体。“宽”相对于“严”而存在，“严”因有宽而显出严的份量。宽并不是放纵犯罪，随意扩大无罪的条件；宽是在法定的限度内有条件地放宽刑罚，否则不是宽大为怀。严也是有条件，不能使不构成犯罪的行为列入犯罪范围，它是在法定范围内的严惩。贯彻宽严相济刑事政策不是一朝一夕之功，也非毕其功于一役，而是一个系统长期的工程。对宽严相济刑事政策的研究必将带来我们刑事法领域的一次革命，许多原有的检察司法理念将面临转变或被替代，并引入一些新理念。这些理念应当包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。

(二)健全相关配套制度和措施

宽严相济刑事政策将贯穿于包括刑事立法、执法和司法等在内的所有环节，并适用于所有刑事侦查、检察及审判和执行活动。它既可以体现于实体法的运用中，也可以体现在程序法的贯彻中，还可以二者兼具。因此，必须将其纳入到整个刑事法体系和轻缓化大环境下综合考虑，建立健全相关的配套措施和制度，才能保障其良性运行。一是完善社区矫正制度。在我国，无论是行使权力的国家司法机关，还是象牙塔中的学者们，都对此制度寄以厚望，以期成为解决中国刑罚体系中诸多问题的灵丹妙药，要建立由实行减刑为主，变为假释为主的现代行刑政策。二是建立暂缓起诉制度。暂缓起诉主要适用于轻罪，对重罪一般不予适用。我国没有关于暂缓起诉的规定，对作不起诉的案件，检察官缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督，使得不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。而暂缓起诉避免了没有对犯罪嫌疑人进行考察监督而作出起诉或不起诉决定的草率性，有利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候审制度。进一步扩大取保候审的适用范围，完善《刑法》相关内容，对于一般刑事犯罪均可适用取保候审措施，同时为增加取保候审的约束力，建议将取保候审期间故意逃避追诉的，纳入刑法第316条脱逃罪予以惩处。在保证物方面也应有所扩大，包括合法的动产或不动产，而不能仅限于现金担保形式。四是扩张相对不起诉行使范围。由于现行刑诉法对于相对不起诉的范围仅限于轻微犯罪，排除了考虑行为人主观恶性和人身危险性大小而适用相对不起诉决定之可能性，遏制了不起诉制度中起诉便宜主义之机制发挥。基于理论和立法发展的趋势。扩大检察官的不起诉裁量权已经成为世界的趋势。

(三)继续坚持严打方针不动摇，对严重刑事犯罪依法从严从快逮捕起诉

尽管严打只是治标之策不是治本之道。但自改革开放以来，我国便进入了社会转型的快速发展阶段。中国社会由传统农业社会向现代工业社会、封闭型社会向开放型社会、人治社会向法治社会转变。尤其是进入2l世纪之后，在政治民主化、经济垒球化、各国经济、政治、文化、法治等方面互相影响、互相融合的趋势日益增强的大背景之下，中国人的政治思维与法律精神更是加速由传统向现代转换。同时，在这一社会的急剧转型的关键时期，社会矛盾凸显，一些严重犯罪的发生率居高不下，有必要继续对这些犯罪采取高压态势，从严从快逮捕起诉。高检院《意见》指出，“严打”是宽严相济刑事司法政策的重要内容和有机组成部分，是贯彻宽严相济刑事司法政策的重要体现，必须坚定不移地坚持。……该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，及时、准确、有力地予以打击。当前，要依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序犯罪以及依法严肃查办贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪。

(四)科学、客观地分析不捕不诉率

在逮捕起诉工作中，检察机关把不捕不诉率作为办案质量预警指标的一项内容，人为地控制不捕不诉案件的数量，甚至规定不捕不诉率。这种人为控制不捕不诉率的做法，单从案件管理的角度来说是有其积极意义的，它是业务管理的常用手段，是行政化管理在司法领域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，也影响了，检察机关的声誉，更不符合诉讼规律。因为不捕不诉案件的多少，是不可能事先用一个固定的数额将其限制，而是由案件本身决定的，一段时期内出现多少起不捕不诉案件并非是检察机关的人为意志。案件本身符合不捕不诉条件的，就应当依法决定不予逮捕起诉；符合逮捕起诉条件的，就要坚决依法逮捕起诉。如果片面强调少用不批准逮捕权、不起诉权，硬性规定不捕不诉案件的数量比率，其结果必然是滥用逮捕权、起诉权。在贯彻宽严相济刑事司法政策、构建和谐社会的新的历史条件下，不予逮捕起诉更加符合刑罚个别化和轻刑化，更加有利于教育、改造、预防、挽救罪行较为轻微的人，实现刑事法律的目的。要改变过去人们对不捕不诉权采取“少用、慎用”等消极态度，转变“控”和“防”等被动思想的指导。要在“充分合理适用”标准的框架下，尽可能地在“放”和“扩”方面做些文章。_因为过低的不捕不诉率，一方面弱化了检察机关的法律监督职能，有使检察机关逮捕起诉工作程序化、形式化的不当倾向；另一方面，也导致监管场所人满为患，监禁成本是一个天文数字。检察机关要紧密结合各地的司法和办案实际；顺应客观形式不断变化的需要，使宽严相济刑事司法政策能够通过不捕不诉率考核指标得以体现和贯彻。

(五)扩大刑事和解适用范围，修复被损害的社会关系

一是要明确刑事和解的价值取向。和解有利于更好地维护被害人的权益和实现犯罪人再社会化，改善犯罪人与被害人之间的关系，提高诉讼效率。二是明确和解适用的条件主要包括：犯罪嫌疑人所犯罪刑为轻罪，且事实清楚，犯罪嫌疑人对犯罪事实无异议并自愿认罪；检察机关必须是基于公共利益的考虑；须经犯罪嫌疑人与被害人同意，并达成和解协议；犯罪嫌疑人必须履行相应的义务。三是侦查监督部门作为履行检察机关刑事立案监督职能的具体职能部门，对于达成刑事和解的案件，可以作出或监督公安机关作出非犯罪