我国银行监管中存在问题及建议-1

我国银行监管中存在问题及建议

近年来，中国的银行业监管取得了较大进展，在防范银行业风险、促进银行业发展中发挥了重要作用。但应注意的是，中国当前的银行业风险仍然十分突出，银行业的监管也存在诸多问题，特别是随着中国加入WTO后，银行业市场日益开放，如何通过健全银行业法规体系，改进监管理念、方式和手段来提高银行监管的有效性，对于促进金融发展和保持金融稳定具有重大意义。

一、当前银行业监管中存在的主要问题

(一)监管的法规建设滞后

目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，人民银行已发布的银行业管理规章和规范性文件1000多件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资，但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用；《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》，但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一，除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批；《贷款风险分类指导原则》中对“贷款”定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致，同时分类标准过于笼统，信贷管理人员和监管人员对风险分类划分的标准把握程度相关较大；《支付结算管理办法》中规定银行不能垫款，但事实上中资银行已经允许开办帐户透支业务；《贷款通则》和《商业银行内控指引》中对行长能否成为审贷委员会成员的规定不一致等。

(二)非现场监管的真实性、全面性和信息化问题

非现场监管因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为各国对银行业监管的重要手段。但我国银行业非现场监管在有效评价银行经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥(目前仅仅起到统计作用)，其主要的制约因素有以下方面

1.数据基础不够真实准确。主要表现有，一是数出多门，银行内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，而向监管部门提供数据的部门没有统一，造成上报监管部门的数据前后不一致；二是部分全科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来源于会计数据，需要靠统计人员手工操作造成遗漏；三是部分银行未严格执行统计和会计制度，如合并报表中没有剔除内部往来而虚增资产；四是部分银行对政策制度掌握不到位，如对贷款的五级分类标准掌握不一致；此外还有人为调改数据等情况。

非现场监管数据指标体系不完整，不能支持对银行风险状况的深入分析和评估。目前的非现场监管指标体系是1996年制定的，包括十个监控指标和六个监测性指标。存在的主要问题，一是不能全面反映银行经营管理和风险状况，如没有银行收入支出的结构及利润分配情况、不良资产的冲销回收及准备金提取充足情况、境内外机构并表数据、非信贷资产结构及质量指标、表外业务相关指标、利率及汇率等市场风险监测指标等；二是均为对法人监管指标，未明确对银行分支机构的监测重点及标准；三是随着银行业务的发展变化，部分指标的计算口径和标准已不符合银行经营的实际状况或不能充分反映银行的经营风险，如资本充足率、备付金比例、中长期贷款比例、风险资产权重等；四是对所有银行采用统一的指标标准值，没有体现不同银行的经营特点，没有体现安全性、流动性和效益性的相互关系。

非现场的风险分析及评价方式不系统。我国尚未建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统，对银行的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示银行风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对银行业整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。

银行的监管信息系统建设落后。我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台，导致的主要问题，一是非现场监管信息滞后，按季、半年和年生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要，特别是不能支持实时或频率较高的风险监测需要，如对大额交易风险的实时监测、对流动性缺口和汇率缺口等逐日的监测；二是由于现有的固定格式报表不能完全满足监管分析的需要，监管人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，也加重了商业银行的工作负担。

(三)现场监管缺乏连续性和针对性

现场检查是监管人员发现核实问题的有效手段，但现场检查的成本相对较高，在监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的检查，通过加强现场检查的连续性和针对性来提高现场检查的效率，而这正是目前我国现场检查中急需解决的问题。

1.现场检查缺乏连续性。主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象随处可见。

没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点和检查力度。我国银行机构在业务结构和规模均存在较大不同，同时由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不同。但目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。

(四)监管合力没有形成

从我国的监管实践看，银行业监管部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。

1.内外监管部门之间未建立有效的信息沟通机制。人民银行、监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对商业银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。

未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国其他非上市商业银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对商业银行进行评价和选择，难以对商业银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，监管部门尚未充分利用这一渠道来提高监管效率。

未充分发挥基层监管部门的作用。一是对各地监管部门的人员配置未按照不同地区银行机构的业务规模、业务复杂程度及风险状况进行，而是实行人员平均分配，造成有的地区监管人员工作强度很大，而有的地区监管人员闲置。二是基层监管部门上报监管信息的可利用程度不高。除由总行统一制定的现场检查项目外，各地监管部门自行安排的检查和调研项目较零散，上报的信息对于判断法人的整体风险作用有限；同时基层监管部门对银行分支机构的非现场监管按法人指标进行，形成的监管报告无法真实反映银行风险的区域分布状况。

(五)银行业监管的角色错位

一是认为银行监管是万能的。银行业本身是经营风险的行业，无论监管体制多么有效和完善，都不可能彻底消除银行业固有的风险并保证单个银行机构不出现危机，监管者的责任是要防范系统性风险和危机的发生；同时金融监管不是控制银行风险的唯一手段，银行内部管理、市场约束和官方监管形成维护银行业稳健的三大支柱，健全的内控制度是有效银行监管的基础，因此银行经营者始终应承担风险控制的第一性责任，这一点在巴塞尔委员会制定的《新巴塞尔资本协议》和《有效银行监管核心原则》中均得到充分说明。对银行监管的上述局限性，银行业监管部门在向社会宣传及争取上级管理部门的理解方面显得力度不够，一方面易使社会各界将防范金融风险、保持金融稳定的责任主要放在监管上，一旦有风险暴露就归结于监管不力；另一方面也使金融机构和市场其他参与者对监管当局产生依赖，不积极主动管理和监督风险。

二是银行监管代替银行管理。银行监管者的工作是负责制定审慎经营标准、发现经营风险、提出整改意见、跟踪整改效果和处置有问题金融机构，而银行经营者要负责通过改善经营效益来提高竞争力，并达到监管当局审慎经营要求。银行监管者和经营者的关系可以比作大夫和病人家属，监管者履行大夫的职责，负责常规体检、诊断病情和开出药方，银行经营者作为病人家属要负责照看病人按医嘱抓药、吃药和加强锻炼增强体质，如果银行仍不能达到审慎经营要求，监管者将采取进一步的监管措施直至让银行退出市场。我国的银行监管部门往往不仅是大夫，还当病人家属，投人大量的精力去做经营者的事情，如给银行下达各项经营指标，甚至有些地方的监管部门将银行经营业绩好坏、不良贷款下降幅度与本部门监管人员的工作业绩和待遇直接挂钩。这一方面使监管者要承担经营风险，另一方面也容易产生过度的监管，压制了银行创新和提高效率的积极性。

(六)监管人员的专业配置和培训问题

有效性的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的风险，这对监管人员的知识结构提出了较高的要求。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如OCC拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安排了系统全面持续的培训计划。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主要表现在

一是没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。

二是没有建立实用有效的监管人员培训机制。银行业监管人员不仅要有较全面的基础知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、新的管理技术和新产品，对此监管人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有效监管，因此学习也应成为监管人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监管形成巨大障碍。

二、进一步完善银行业监管体系的建议

(一)加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度乘这次机构调整，对原有银行业的法律、法规及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。

(二)完善非现场监管指标体系

一是完善非现场监管数据基础，实现数据的真实全面。监管当局应制定统一完善的非现场监管数据体系，这些数据应全面反映银行的表内外资产风险、信贷与非信贷资产风险、盈利状况、资本充足性、市场风险状况、股东及关系人贷款情况及管理状况等方面的信息；进一步完善统计制度和审慎会计准则，数据口径要真实反映银行的经营及风险状况；要求银行提供给监管部门的报表资料应当和公开披露的数据信息一致，银行的董事会要

对此数据的真实性和准确性负法律责任，同时要加强对数据真实性的检查核实和责任处理

二是完善非现场监管指标体系和分析模型。监管部门应进一步补充完善非现场监管指标和指标生成口径，充分反映银行各方面风险状况；要对法人和分支机构建立分层次的非现场监管指标体系和标准；针对不同银行机构的业务特点设定合理的监管标准值区间，允许银行自主寻找“三性”的平衡点；研究并建立对银行机构和体系的风险评价体系及模型，实现对风险的早期预警。

(三)尽快建立监管信息系统

一是建立网络化的监管信息处理系统，实现对银行机构管理、业务管理、高级管理人员管理、风险监控和市场退出等监管信息的集中管理和资源共享，实现监管人员通过该系统对金融机构的连续监控和动态分析。

二是建立多渠道的监管信息采集系统，除现场与非现场监管数据外，监管当局应通过一切可能的渠道收集有关被监管金融机构的有用信息，对商业银行的潜在风险作出早期预警和防范，这些渠道包括：建立与监事会、审计署、财政部等其他外部管理部门、银行内部审计稽核部门的信息共享机制，建立与商业银行高级管理人员的定期会晤制度，收集来自中介机构、评级机构、国际金融组织、媒体及其他渠道的信息。

三是要求商业银行尽快建立和完善履盖境内外全部分支机构的风险管理信息系统，并实现与人民银行监管信息系统的联结，从而实现对商业银行部分业务的实时监控。’

(四)提高现场检查的效率

一是加强现场检查的连续性。现场检查计划应在充分利用非现场监管信息和以往现场检查结果的基础上制定，现场检查结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。

二是加强现场检查的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检查重点、检查频率和检查深度，实行差别化监管和监管资源的有效配置。

(五)加强监管合作，提升监管合力

一是要与各内外部监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享，如建立联席会议，通报检查计划、情况和结果，采用统一的数据指标标准及建立统一的信息库等。

二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时规范中介机构在银行领域运作的规则，培育一