中国式分权与政府服务性支出

中国式分权与政府服务性支出内容摘要：在20世纪90年代之前，我国以中国式分权和以增长为核心的政府职能异化为内容形成的体制，然而随着经济的增长，政府的服务性支出不足问题日益凸显，研究发现，中国式分权造成了政府服务性支出的长期不足，成为其体制性障碍。这就需要我们从体制层面改变现有增长模式，提高政府服务性支出，使“公共财政”也逐步向民生倾斜,将民生改善融入经济增长的良性循环中。关键词：中国式分权政府服务性支出地方政府一、引言“十二五”开局之年，交出“十一五”高分答卷的中国，通胀压力不断凸显，民生难题有待破解，经济转型面临挑战，社会管理呼唤创新。新老问题交织的背景，使今年两会关注度高于往年。根据媒体两会民意调查结果，公众除对医疗、教育、就业等“老难题”保持关注外，今年对物价上涨、工资增长、城市治堵、搬迁补偿、社会管理等新热点表达更多关切。经济不断地增长，而民生问题的解决却相对迟缓。改善民生、提高人民社会福利，让人民群众共享改革和发展的成果,是贯彻落实科学发展观的必然要求,也是构建和谐社会的紧迫任务。尽管公民意识逐渐提升，政府不断把民生问题放在首位提到工作议程，人大会议每次都高度关注，但实际行动的结果却与理想相差甚远。现实情况是：近年来政府在民生领域所承担的政府责任的程度非但没有提升,反而不断出现下降的趋势(吕炜、王伟同,2023)，而普通百姓的看病难、上学难、住房难还是难以解决。按照世界一般经济发展和财政能力与公共服务支出规模的关系来看,2006年中国用于教育和医疗的公共支出应当占GDP的6.69%,而实际上国家财政当前用于医疗教育的支出总额仅为GDP的3.51%,只达到其应当承担政府责任的52.4%,政府公共服务性支出总量不足的问题相当明显。（吕炜，王伟同）08年以来，面对政府意识到对民生投入的重要性，不断加大对基础设施、农村、医疗、社会保障的财政支出。试图扭转公共支出不足，这种投入趋势是否可继续进行。有待时间的考验。事实上，面对民生问题，从社会发展的宏观经济形势来看，我们可以得出中国式分权与政府的服务性支出有密切的关联。各级政府对于公共服务性支出的偏好不足,似乎成为一种既有体制的“自发行为”,即在现有体制激励下,政府具有少提供公共服务的内在激励。而与此同时,在既有体制框架下,与服务性支出不足的“自发行为”相对应的另一种“自发行为”是各级政府具有发展经济的冲动。（吕炜）。众所周知，创建于20世纪七十年代末并主导中国经济政治安排的体制，其最初目的是改革开放并使经济高速增长，达成我们奔小康的目标，基于这种目的的制度变迁的设计出发点也构成了我国改革开放的基本核心点。随着时代的变迁，实际情况也发生了巨大的转变，这种体制却没有与时俱进。经济虽然得到了突飞猛进的发展，然而民生问题却没有很好改善，我们可以怀疑这种体制有可能阻碍着民生的发展。最终可能导致经济发展—民生问题的恶性循环。在体制设计之初，我们主要考虑的是在70年代的经济增长问题，单纯的以为经济发展了就可以改变民生问题。然而经济的不断增长，金融风暴来袭，我们才注意到这种体制并没有很好的解决民生问题，只是一味的追求经济的不断发展和提高。其经济的增长的同时并没有解决民生问题，而把它置之脑后。使人民没有共享到改革开放的成果。民生没有得到很好的改善必然也会影响到经济的增长，是经济增长的瓶颈。只有改善这种体制才能使民生得到良好的发展，经济持续稳定的发展，群众共享改革开放成果，尽快达到社会主义的理想状态。本文从我国的特殊体制（中国式分权）的角度，分析政府的服务性支出不足的主要原因。同时破除体制障碍，改善民生，提高政府公共支出的质量。是经济发张走上稳健之路。二、中国式分权和服务性支出中国的经济增长体制异化成为中国民生改善的体制障碍。我们应该重新审视中国的经济增长体制，究其原因来解决民生问题。中国经济为何可以飞速发展，基本可达成共识的就是以市场为导向的经济体制改革，另外经济的高速运行还得益于中国式分权体制。一方面是对地方政府的效绩奖励机制。另一方面就是政府职能的异化。其中地方政府的激励,一方面来源于以赋予地方政府更多经济自主权为核心的财政分权改革,另一方面来自于以官员任免为主要方式的中央政府对地方政府的有力控制和以经济绩效为考核标准的经济增长激励,二者结合形成了中国特色的分权模式,而这一特殊分权模式对中国经济增长的贡献也得到了相关研究的证实(QianandWeingast,1997;QianandRoland,1998;Jin,QianandWeingast,2005;LiandZhou,2005等)。相对的是政府职能异化，其主要是以经济增长为目标的体制所带来的负面影响，现代的地方政府都是以经济增长为主要职能，而忽视了政府的其他职能，这也是经济增长的主要原因，同时亦是民生问题凸显的罪魁祸首。让我们重新再思考中国式分权问题。中国式分权最初主要是指中国分散化的财政体制,它的积极意义在于分权使得软预算约束不再可行。BlancharSheleifer将中国的政治集权和经济分权结合在一起,强调中国与俄罗斯等国家财政体制的不同激励。因而,虽然我们这里仍使用“中国式分权”这个概念,但是所指内涵已经突破了前者的内容,强调中国分散的财政体制和集中的政治管理体制的紧密联系。其特点是中央通过掌控地方政府官员的升迁以及任免权,对地方政府的行为有很强的控制力;同时,地方政府拥有较强的经济自主能力,可以根据其自身的利益考虑进行经济资源的配置和安排。因此,中央政府的政策导向能够较好地得到地方政府的贯彻实施。中国的地方政府对上负责，形成一种上级政府评价的自上而下的标尺竞争。在1980年实行的在市场经济改革背景下的财政分权后，我国中央政府和地方政府的关系发生了实质性的变化。在分权改革之前，中央政府和地方政府是单纯的隶属关系，公共产品主要有中央政府来提供，各个地方政府只是中央政府的执行者，其目标只是完成中央政府的指令。地方政府作为非赢利组织，其税收必须完全上缴中央。也就说明，地方政府没有独立的经济利益。因此其并不关心经济运行效率。但是财政分权之后，中央把一定的财政权力下放到地方。是地方政府在一定程度上支配收入并承担支出的责任。因而地方政府有了十分明确却相对独立的经济利益和行为为目标，即追求地方利益的最大化。因此地方政府的激励机制能够以经济运行相一致，促进了中国经济效率的提高和经济的增长。厨在这榆种分女权体雀制下凤，是拉地方堆政弄府之铃间丘竞争锣产生续了记“亲为G洋DP御增长放而竞匹争泻”挪的竞疏争态敬势，骨同时霞使挤地方倒官员蓝面临委着的讯晋漂升压台力。称在既蛋定的脉官盐员政邀治任点期之竿内地虽方官饺员多略采取齐对经网济增培长有歇立竿娃见影姑的效江果。丰造就在了我静国地乒方政伶府积社极推翅行我典国窝公钞有制阶企业洒改革寒和大忽力进肺行基绪础设斯施建敢设的武行为浑。距也促贺进地震方政纯府的池制度恳创新渠。其帮消极死影响披，首哄先，阅地方岁政府爽为了维促进重地方爽的G腹DP季增长右，造今成了库地方洗政府居财政黑支出被结构州的茫扭曲透。忧由于门不同转类型阶的财壶政支简出对森地方爱经济铃增长月(脑尤其乖是地席方政脊府政凭治任碧期内工的增阴长五)谦作用干不同匀,雁地方头政府怨为增边长而殊竞争枕的努获力会榜造成束支出张结构加的扭厉曲斯,雀主要爸表现益为地轮方政悉府财钱政支竿出往惧往会捧偏向冒见效校快任、增睬长效鄙应明寸显的停基本滨建设钢投资班,据而忽未视科笛、教猛、文屡、卫箩等公造共产昏品的巩投入典(象傅它勇题、张喇晏狭,2男00境7)船主。饶其次泳，地职方政对府为很了经滑济增昂长而片一些级效率猜低后晨者面饮临亏僻损的油投资扔项目雾，浪灿费了蔬大量初资金季，同荐时降还低了也资源关利用碍率。灯第三纳，骡导致戏了地占方保蚊护主距义、躁地方碍市场粮分割饿和重盈复建非设等袍行为厅。贡如下依图缓：地方政府竞争地方政府竞争官员晋升压力促进GDP增长积极消极推动国企改制与础设施建设基促进了地方政府的制度创新行为地方政府财政支出结构的扭曲地方政府主导型投资冲动市场分割、地方保护中国式分权荐宁作英侄如傻让短拨烛元图1燕中片国式益分权恒影响甲图腹中国璃式分霜权所作带来宣的消炒极影原响，站是因乳为地艇方政剩府之镜间的窑竞争反与官辰员升艺迁的茶奖励分机制须所共侦同造附成的仓。这狮使得同中国恼式分录权促辰进了卖经济计增长润而抑贪制民仔生问就题改彩善端，谎以简打单地葵概括榨为经芹济增桂长的连强激市励与弱地方伞政府律较强侦的经范济自电主权妇相结鲁合。经面对许这种偶双重盯激励装,读中国凤的地化方政柏府被脏驱动多的方锤向更峡多的秋是经糕济增咽长而亚不是的收入坦的再报分配冻(骂张军桶等瓜,祝20歇07争)阴。一获方面罩,碗经济度增长漆在相毕当大蛾的程右度上驱关乎填地方纹政府龙官员宋的仕丑途盲,锹另一能方面惑,默地方嫂政府刮又在叫财政告分权妇框架晓下掌成控了膝相当纽大的佛经济犬权利用,夹因此率,卖地方务政府塘必然姻会将瑞政府谁资源咸向可雨以带非动地素区经命济发恐展的酸领域罗倾斜时,暑而政箱府投扣资相凉较于亡提供蔽公共宣服务堵而言商无疑隶更能刮在短贼期内晕拉动坟经济居的增歇长更,微“翻重投涂资、尾轻服设务毁”喊的支姐出结赢构必绵然会墙成为搭地方鞭政府射的首潮要选淹择蚕,测从而据造成滨地方取公太共支减出结躁构的育扭曲风。政（吕烘炜等句）狸由此笨在中砖国式竹分权呼下，死我们步可以廉看出镰服务燥性支杀出不坡足的浆原因分。地声方政双府为司了经录济增役长，赠不断吧地澡加大同财政胞支出盈，蜜地方没政府薯的财浮政能否力是激有限迁的，述要加罚大生傲产性幻支出宏，必炮然会盐减少谈非生射产性锣支出杠。形城成了殃地方爪政府支财政瓶支出疮的扭贡曲。跨为提按高经表济，截地方跳政府按会选葛择加谋大基授础建裹设支锈出，槐提高欺对外块商的组吸引桨力。侍从而宵服务萄性支淹出就况会渐霞渐减雾少框。地鼠方政芝府主驾导型锹投资位冲动旱也是愚造成印服务渴性支线出减砖少的性重要雄原因患之一团。地胜方政锁府不振断地将加大城自身别基础狭建设个，就宵是为购了增猪加投弟资，滤投资断是拉尚动经料济的杰三驾蒙马车写之一健，对无经济影的发株展起势着至妇关重使要的办作用版。同棚时由筹于地喇方政岭府的涨内部绘奖励驻机制册，以锹经济垃增长猫为政基绩衡脉量指回标，肤为了胞在在根政期政间大呀有所迁为，形招商贡引资顷成为扶最有先效的制手段啄。蜜市场慎分割科，地富方政创府的察保护叉主义延，更今是造盟成公规共资脚源不虫能共塑享，络削弱楚服务培性指术出的作主要辫原因猎。中慈国式钢分权傍造成什地方窃之间干的竞饰争越撕演越馒烈，剥各个描地方乳政府晚使出苦浑身悦解数厨提高凡GD喂P，鞋更加修不注错重民闲生问壤题的法解决咱。反殖而形传成市鸭场分伤割，库市场错信息滑不对惧称，怜使资狂源使绞用率辛下降魂。颠造成腰了城亮乡和片地区抬间收督入差得距的戒持续端扩大方、地华区之元间的膝市场橡分割甩和公着共事早业的企公平丹缺失务等问腿题将。某由财目政分睁权所割导致驱的中跳国的虎公共澡服务殖的缺才失和悔水平威不足品,宜除了帐引起顿民生改问题犬日益赖突出累之外垂,沫还会荐催生泼出居劲民消务费的诞体制在性殖约束继,陆并威微胁经庆济的庙持续狐增长步。椅其内笨在机律理是裂,刃公共贯服务斩的不秋足使谢得原渴本应诊由政谎府按乏照市咳场经蓬济条雪件下申的公咬共财裹政模寒式予抽以承钢担的姻成本筐,袖相当季部分宜被暂成时转贷嫁到侵了普初通居葬民手肌中尿,且从而价加大够了居趣民在讽教育灵、医园疗、揭住房源等方禁面的誓成本叫。这追种成巡本的傅转嫁蛛很有狗可能哄将迫负使居骆民以觉增加楚储蓄路、缩杏减即鹿期消坛费来痕应对烈,身从而添与其梳他预运期支寒出一昼起改黄变着预居民信的长哄期预踏期和宁消费卷倾向蓄,非使市细场机从制的卷传导恶在消回费环馅节发绪生障围碍。覆而中螺国消及费的缘难以堤启动惰和内劳需的话难以屿扩大炕,益无疑脏对经听济的证持续蝶增长钟构成央了严畅重威说胁。绘(脊吕炜耐,伤20捐06狐)顺然而香在解借决民润生问义题与克保持灾经济姑增长捕的抉饺择面蒜前躁,叫政府磁部门机选择偶了后船者。抛为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