高速公路运营管理

高速公路运营管理朱军（中国公路学会高速公路运营管理学会）1988年12月，沪嘉高速公路的建成通车，标志着我国大陆高速公路从无到有，经历了一个快速发展进程，截至2003年末，我国高速公路通车里程达到了近三万千米，居世界第二位。也就是说，仅用了15年时间，我国高速公路就走过了西方发达国家40年的发展历程。一、高速公路建设15年来取得的辉煌功效1） 、从量上来看，高速公路通车里程提升迅猛，一半省份超过千公里截至2003年底，全国有一半以上的省份高速公路里程超过1000公里，全国公路通车总里程达到18l万公里，其中高速公路近3万公里（我国历年高速公路通车里程见下图），仅2003年全年新增公路通车里程4.6万公里，其中新增高速公路4600公里。至此，同江到三亚、北京至珠海、连运港至霍尔果斯、上海至成者降条公路国道主干线基本贯通，从而实现了“五纵七横”国道主干线系统第一阶段建设目标，即“两纵两横三个重要路段”的全部贯通。其中，山东省高速公路突破3000公里，江苏、广东省高速公路突破2000公里，河北、山西、辽宁、浙江、河南、湖南、湖北、江西、安徽、广西、四川、云南、陕西13个省区高速公路突破1000公里，我国除西藏外，各省自治区和直辖市都已拥有了高速公路。2） 、从质上来看，已建成高速公路路况良好，满足舒适、快速、安全运输的需要以2001年全国高速公路养护管理工作检查结果来看，目前全国各高速公司的整体路况水平较好，达到了路面平整、清洁、构造物无破损、绿化管护到位、排水设施良好的标准。基本上能够满足高速公路舒适、快速、安全运输的需求。具体表现在：一一路面行驶质量指数和路面状况指数合格率高。根据2001年的检查结果，实测6448公里高速公路的平整度并计算RQI值（行驶质量指麴，RQI值大于90的有5158公里，占实测里程的80%;实测118公里路段并计算PCI值（路面状况指数）,PCI值大于90的有98公里，占实测里程的83%。难得的是，实测中，一些通车较早的高速公路由于养护及时，资金投入充足，RQI值都超过了90。——桥涵及防护构造物使用状况良好，路桥衔接平顺。各地在坚持以路面养护为中心的前提下，同时注重路基、桥涵和沿线设施的维护工作，绝大多数路段基本实现了桥涵构造物无破损、排水设施养护良好，边坡稳定。——高速公路沿线绿化种植、管护状况良好。各地能够结合地形，进行多树种、多层次绿化，宜林路段绿化率达100%。高速公路沿线的绿化实现了景观化和园林化，在改善了高速公路沿路环境，保持水土的功能外，又提高了行车舒适性，使高速公路成为当地的一条亮丽的风景线。1） 、“十五”末新增高速公路里程指标调整到3.577公里到“十五”末，公路总里程将达195万公里，新增里程由15万公里调高到28万公里，年均增长5.6万公里；其中，高速公路通车里程由2.5万公里调高到3.5万公里，二级以上公路里程由27万公里调高到30万公里；路网密度由16.1公里/百平方公里调高到20.3公里/百平方公里。根据调整后的“十五”计划，2004年交通发展的预期目标为：新增公路通车里程7万公里，其中新增高速公路3500公里；年底全国公路通车总里程188万公里，其中高速公路通车里程3.3万公里；新改建农村公路10万公里。2） 、战略构想——总规模8.2万公里高速公路路网规划规模8.2万公里（包括了“五纵七横”国道主干线里程）高速公路网规划的战略构想：规划中，国家高速公路网建成后，其作用和效果可主要表现在以下方面：——覆盖10多亿人口，其直接服务范围，东部地区超过90%、中部地区达83%、西部地区近70%，覆盖地区的GDP应占到全国总量的85%以上；实现东部地区平均30分钟上高速，中部地区平均l小时上高速，西部地区平均2小时上高速；——连接全国所有的省会城市（含港、澳、台3个特殊地区）、83%的50万以上人口的大型城市和74%的20万以上人口的中型城市；——连接全国所有重要的交通枢纽城市，其中包括铁路枢纽50个、航空枢纽67个、公路枢纽140多个和水路枢纽50个，形成较为完善的集疏运系统和综合运输大通道；——加强了长三角、珠三角、环渤海等经济发达地区之间的联系，使大区域间有3条以上高速通道相连；在三大都市圈内部，形成较完善的城际高速公路网，同时强化了北京、上海、广州、重庆、西安等地的对外辐射能力。——连接主要的国家一类公路口岸，加强对外联系通道；另外，本网络还连接国内主要的4A级著名旅游城市；----节约土地资源，促进国民经济增长，带动相关产业发展，扩大就业。据测算，国家高速公路网建设可累计创造国内生产总值6万亿元以上，创造就业岗位4200万个。为实现以上目标，专家建议应从以下五个方面保证这个规划的实施：第一、要坚持统一规划、条块结合、分层负责、联合建网的原则。第二、要保持现有政策的连续性和稳定性，坚持车购税专款专用，收费还贷的政策也要继续坚持下去，形成发展的良性循环机制，鼓励和支持民间资本进入交通基础设施建设领域。第三、要统筹考虑国家高速公路网的建设、管理和养护，把管理和养护提到与建设同等重要的地位上来。第四、要节约土地资源和保护生态环境。第五、处理好与其它运输方式的衔接以及与城市交通的衔接，实现优势互补。二、国外高速公路管理模式国外高速公路的建设与管理，尤其是发达国家，在高速公路的建设与管理上，其法律规章已基本完备，运行机制相对成熟，综合起来，主要表现有3种形式，分别为：第一、直接由国家投资、建设和管理实行这种模式的国家主要是经济状况较好或者采取“影子”（燃油税等收费方式的国家，大多为不收费高速公路或高速公路里程较短的情形，其管理费用纳入国家预算。第二、由国家授权地方政府或特许公司建设与管理例如：德国的高速公路由联邦政府提供资金，经交通部委托各州实施建设，养护和管理，各州下设高速公路局；法国、意大利的高速公路建设和管理由国家委托成立特许公司实施，政府交通部门负责指导监督；美国洲际与国际公路网由联邦各州公路部门规划、设计、修建和管理，国家负责项目的指导和审批。其管理费用有收费开支或州预算等形式。第三、以集股的形式建设、承包的形式经营管理例如：日本收费高速公路的建设与管理是以道路公团的形式组织实施，该道路公团是由建设省监督的中央集权性质的特殊法人。通常操作为，按50—70km设立一个管理所，其具体的业务则全部承包给公司（如收费承包给收费公司，小修保养承包给养护公司，服务区租赁给道路设施协会等）。2）、国内高速公路管理模式我国高速公路起步较晚，同时在我国特色的行政体制结构下，其管理模式概括起来主要有以下4种形式：第一、交通主管部门统一领导，公路管理机构实施行业管理，路段公司或事业管理处具体负责经营管理。这种模式下，省级交通主管部门对全省所有高速公路实施宏观管理，同时明确：路政管理、养护质量考核、收费经营等行业管理职能由省公路局全面承担。各路段由企业性质的公司或省交通厅设立的事业管理单位负责管理。目前采用这种管理模式的省份有：河北、黑龙江、上海、四川、江苏、浙江等6个省市。第二、交通厅下设高速公路管理局直接管理。这种管理模式下，省交通厅下设省公路管理局对全省绝大部分的高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政的管理工作；其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。采用这种模式的省份有：辽宁、吉林（长平高速和长春绕城线分别由东北高速和长春市交通局管理）、山西（原太高速和京大高速由公司管理）、湖南（长潭、潭末路由公司管理）、贵州（贵黄、蟠云线由公司管理）、江西、广西（衡昆线、桂林机场和南友高速由公司管理、宁夏、新疆等9个省区。第三、由集团公司统一管理。这种模式又可分为两种情况，一种是集团公司直属省级人民政府管理，如北京、福建、山东、陕西、河南、安徽、广东等7个省市；一种是集团公司直属于交通主管部门、如重庆、湖北。第四、交通主管部门统一管理，各路段成立公司或管理段（一路一公司）负责经营。采用这种模式的有：云南、天津、海南三省。3、管理现状下的若干特点：综合比较国内外高速公路管理模式，总的来看，目前全国的高速公路管理模式繁多，各不相同（即使是划分为同一模式的省份的具体做法也不尽一致），归纳起来，国内高速公路管理上体现为以下基本特点：第一、管理机构数量多据调查，全国27个省市（除青海、西藏、内蒙、甘肃四省国共有路段管理机构（公司）239个（其中事业单位113个、中外合资企业35个、国内企业91个），平均每省8.85个。这些路段管理机构（公司）又分属于89个管理单位（其中事业性质33个、企业性质56个）。例如：南方某省共有20个路段管理公司，分属于5大公司和一个地方交通局；另据不完全统计，同江至三亚的国道主干线已建成的高速公司里程约为3063公里，共有40余个路段管理公司（处），其中管辖里程最长的约为250公里，最短的不到9公里。第二、是管理规模过小。据统计，全国239个路段管理公司（处）中，管辖里程超过100公里的仅56个；89个管理单位中管理里程超过300公里的仅16个，超过500公里的仅4家单位。例如：北方某市共有8个路段管理公司，管理里程最长的60.6公里，最短的仅12.3公里。第三、路政管理模式复杂。归纳起来有以下多种模式：——明确由省公路局负责业务管理模式；——明确由高速公路管理局负责的模式；——明确由交通厅直接派驻的模式；——明确由高速公路管理企业负责的模式；明确实行属地管理，由当地交通局或公路分局负责管理的模式;——明确实行综合执法，与交通安全、稽查合并的模式。第四、收费管理制度较为完善，各地高速公路收费站的站区建设都较为齐全，站容整洁，收费秩序良好。第五、运营管理措施完备具体体现为：——各收费站能根据交通流量调节道口开放数量，做到道口畅通；——针对各种突发事件，各管理单位均制定了相应的应急措施，可有力地保证了公路畅通。4、现行高速公路管理体的问题1）、现行高速公路管理体制下存在的问题鉴于我国现行高速公路管理体制的不规范性、责权不明和多头领导等现状，故存在较多的实际问题，具体体现在以下方面：第一、建管分离运营管理的设施和方案，很多在建设规划期间如予以充分考虑将带来后期极大的便利和资源的节约；同时，考虑到建设期质量的优劣对运营管理的效益和考核也会产生直接影响，所以，高速公司的建设，管理和养护应当是一个互有联系的完整系统，而目前国内很多省市由于投资体制的影响，二者分离开来，这也对我国高速公路的管理和发展存在一定的影响。第二、一路多制高速公路作为交通运输的基础设施，其运营管理应当是一个完整的系统工程，特别是对系统内人、事、路（环境）的管理，如人为地分割开来，将对整个高速公路的运营管理政策连续性造成极大的损害。而目前存在的交通与公安政出多门、执法不一、相互掣肘的现象相当普遍，已严重影响了高速公路的管理及其在社会中的形象。第三、政企不分目前，中国高速公路大多是在计划经济向市场经济转轨的过程中建立的，是由政府投资逐渐向政府与企业、内资与外资多元投资主体转变的过程中运作的产生的。因此，即便是一些已经注册的高速公路经营公司，也都或多或少地带有原事业单位的背景，这些情况束缚了高速公路以自主法人身份进入市场竞争，自然影响了其运营效益的提高。第四、路网分割公路运输的特点决定了公路网的管理具有不可分割性，必须统一、高效，尤其需要跨区域的协调和统一。而目前，我国的公路管理不仅有普通干线公路网和高等级公路网之分，就是在高速公路内部也出现了多个利益主体各据一方，分散管理，独立行事的局面。这种局面一方面严重影响了路网的统一性，使公路所特有的社会经济经济效能无法得到充分发挥；另一方面极大的增加了管理成本。比如一些地方同一路线上多个合资公司并存、互相独立、分段收费，造成主线站设置过密，从而影响畅通。又如一些跨省区高速公路沿线的管理单位问缺乏协调和沟通，信息无法共享，遇有突发事件封闭高速公路时，与相邻省市互不通气，造成大量车辆停滞主线，社会反响恶劣等等。2）、关于高速公路收费标准的问题长期以来，高速公路的收费标准由各地的省级物价、交通、财政等多个部门，根据当地的实际情况和公路建设成本等因素制定，但由于对收费标准的制定依据、计算方法等却并没有实行全国统一的法规，这造成部分高速公路的收费标准不尽合理，具体表现有：第一、收费标准普遍偏高，用户反映强烈，使高速公路使用率受到影响据交通部2001年对1881个司乘人员的调查显示，有920人明确提出收费标准偏高，占总数的48.9%。据查，现全国高速公路平均收费标准约为0.4元/车公里（小车），这与美国（最低1.3美分/英里，合0.1元/公里：最高9美分/英里，合0.46元/公里）、法国（0.3法郎/公里）、意大利（78里拉/公里，合0.4元/公里）等发达国家的收费标准基本持平，甚至略高，明显与我国的经济发展水平和社会承受能力不相称。同时，这也是造成目前部分高速公路路段交通量小，而相邻普通干线公路交通流量大的根本原因，一定程度上降低了高速公路的使用效率。第二、各路段的收费标准差异过大随着京沈、京沪、西南出海通道等长距离、跨区域高速公路的全线建成，地区间收费标准差异过大的矛盾愈显突出。例如：京沪高速公路沿线不同省市的小车收费标准最高达0.71元/公里，最低为0.34元/公里，差距悬殊：不独地区间收费标准差异过大，即使是同一省内各路段的收费标准往往也相差极大。例如北方某市高速公路的小车收费标准最高的达0.83元/公里，最低为0.33元/公里，同一行政区同样的高速公路价格差距如此之大，社会公众难以认同。第三、各地高速公路收费的车型、计量划分标准不统一就车型划分而言，有划分小、中、大三类的，有小、中、大、重四类的，还有五类、六类的，一辆车经过不同收费站时被划分的车型却不一样，用户无法理解（近期，虽然统一了车型划分标准，但在执行中仍然出现一些实际操作上的问题。此外，为治理超限运输，目前有些地方采用计重收费后，由于称重装置的计量误差太大，造成同一载重车辆在同一地区间相邻路段的收费存在较大差异，用户无法认同。以上情况说明，目前高速公路收费标准的制定和实施中存在的问题，需要研究加以规范和调整。3）、高速公路养护等其它问题除以上两大类问题外，当前高速公路管理过程中还暴露出技术、管理、运营等方面的诸多问题。一是养护技术方面，如人工清扫影响行车安全现象普遍，高速公路指路标志偏少，标线不清影响服务水平，路况检测和评价手段落后，预防性和周期性养护明显滞后、大跨径、特殊复杂结构桥梁的养护管理技术落后等；二是收费管理方面，如联网收费推进速度缓慢，同一政区不同经营主体分设主线站问题，西部地区部分路段收费手段落后等；三是路政管理方面，如路政人员、设备的配备缺乏依据，派驻方式不明确，执法车辆示警灯、颜色、标志不统一、执法不文明、缺乏服务意识、单纯以路损费的追索作为行政执法目标、执法手段缺乏力度等。四是地区间的不平衡问题，中西部省份的高速公路路况和管理水平与东部地区相差悬殊。五是路段命名缺乏规范，给公路用户的使用带来不便等等。五、几点建议1）、加快出台并实施“国家高速公路路网规划”，以保证我国高速公路建设速度及保障建设中资源配置利用的合理性据专家预测，我国第一、二、三产业的产出比重将由1995年的13：67.3:19.7转变为2020年的5.8:67.3:26.9,说明至下世纪20年代，第二产业仍将成为产出的主体。而第二产业的产出是以资源的大量投入来实现的，可见至少到下个世纪初叶，我国实物的运输量仍会十分巨大。与此同时，交通专家也提出，高速公路只有形成网络，连续运输距离达到800公里左右才能显现它的独特优势，才能真正实现安全、快捷、高效的运输目标。而目前虽然我国高速公路发展速度较快，但还远未形成有效网络，其高速公路密度仅为发达国家的1/15-1/5，所以，“国家高速公路路网规划”的出台，对于形成我国高速公路建设的指导性意见，从而完善我国高速公路网络的建设与管理，获取更大的社会和经济效益，有不可低估的意义。必须说明的是，高速公路的规划要注重增加科技含量。因为高速公路是现代交通方式，其运营与管理应当充分运用现代科技，对此，对于发达国家已风行的智能交通系统应给予高度重视，这必然对我国高速公路运营管理效率和服务水平的提高产生各方面的技术支持。例如：车辆路导器将有得于车流的优化调度，电子收费将有利于匝口的畅通。虽然采取高科技的智能系统进行管理，一次性投入较大，但从长计议，单位时间的管理成本可能较大幅度的降低，从大跨度的时限计算，经济上是绝对合算的。同其他任何系统一样，国家高速公路网具有集合性、关联性、目的性和适应性的主要特征，必须体现先于社会经济发展、系统协调和长远发展、工程经济性和环境保护等基本原则。作为全国公路网的主骨架和主动脉，高速公路网将决定省道网和地方公路网的规划和建设方向，是能否形成一个四通八达、干支相连、布局合理、效益最佳的公路网的先决条件。只有先期做好这个规划，实施好这个规划。才能抓住交通事业发展的重点，分清轻重缓急，摸清发展的规律，有计划有步骤地实现近期和远景规划，取得预期的成效。规划工作的实质在于科学地总结过去，精确地把握现在，清醒地预计未来。综上所述，在我国高速公路建设已经具有了一定规模存量，并面临着更大的发展机遇的今天，尽快规划建设一个国家高速公路网已是十分迫切的任务。2）、加强在高速公路管理实践中的理论研究，为提高速公路管理工作的整体水平提供理论指导。目前我国高速公路管理实践中出现诸多问题的原因是多方面的，有一定的投资体制、法制环境等因素，但多数与政府决策部门，包括交通主管部门对公路基本属性的认识和理解是密不可分的。目前所有的高速公路都收费，其中有相当一部分是出让收费权的，还有包装上市的。那我们考虑，对高速公路来讲，究竟应按收费还贷还是收费经营来管班如果都可以，那么收费经营公路是占一定比例合适，还是全部合适?如果占一定比率，则比率多少合适?同样，作为政府对经营性收费公路应如何进行管理和规巷哪种管理模式最合理?诸如此类的问题，一直没有相对一致的认识。因此，必须加强高速公路管理实践中的理论研究，在业内外尽快形成主导