防洪减灾对策

防洪减灾对策2024年全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议讨论提出，我国防洪减灾要“从掌握洪水向洪水管理转变”，人与洪水“和谐相处”，进而又提出了“工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化”的努力方向。在看来，“洪水管理”就是广义的“防洪减灾”，只是增多或加重了“规范人的行为”、“公众参加”、“适应洪水”、“全流域减灾”、“全年管理和调度”等内容，以至于“发生了质的变化”。近一年来，有关领导和社会各界围绕防洪减灾对策进行了深化讨论、开展了大量工作。在这方面也有一些粗略意见，整理如下供争论参考。

1对防洪减灾的总体熟悉

洪水灾难是世界上最严峻的自然灾难。据联合国1986～1995年自然灾难统计资料：洪水灾难发生次数占全部自然灾难发生次数的32％，造成的经济损失和人员死亡数分别占全部自然灾难造成经济损失和人员死亡数的31％和55％。我国自然灾难造成的经济损失占GDP的比例远远大于美国和日本。我国洪水灾难发生之频繁，造成的灾难损失之严峻是有目共睹的。因此，探究适合我国国情的防洪减灾对策和措施非常必要。笔者对我国防洪减灾有以下5方面的熟悉。

1.1防洪减灾由“掌握洪水向洪水管理转变”，努力推动“人与洪水和谐相处”是历史进展的必定在与洪水相处的历史进程中，各国人民不断摸索和探究，取得了许多珍贵的阅历，处理洪水的方式随着历史的进展和社会的进步渐渐发生变化。从美国密西西比河、欧洲莱茵河和其它一些大江大河防洪减灾的历史进程看，人们对待洪水的方式和态度大致经受了3个不同的阶段。一是古代被动地适应洪水的阶段。在这个时期，社会生产力低下，人类改造自然的力量很低，洪水如猛兽，来了只有躲避；二是掌握与防备洪水的阶段。随着社会的进展和生产力的提高，人类定居点范围逐步扩大，对土地的需求增加，人们开头向洪水通道和调蓄洪水的湖泊进军，导致江河调蓄洪水的场所越来越小；三是有意识地主动适应洪水的阶段。随着大量防洪工程的建成，洪水通道逐步缩小，人们渐渐发觉：虽然防洪工程的标准提高了，但洪水灾难损失数量却仍在增长。于是开头了限制人类有害行为并主动适应洪水的新时期。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相比事实上已经发生了许多变化，正在朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处”的方向前进。如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度；在长江等江河实施了大规模的退田还湖、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施；加固大江大河干堤和病险防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调度等多个方面。

1.2洪水管理需要在学习国外阅历的基础上，探讨符合我国国情的对策措施与西方发达国家相比，我国的防洪减灾面临着不同的环境，有许多不利因素。一是人口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以象西方国家那样预留出许多调蓄洪水的湖泊和湿地；二是洪水威逼区域与经济相对发达区域基本重叠，洪水灾难威逼严峻；三是我国江河洪水的变化幅度特别大，防备同样标准的洪水需要修建比西方国家更多、更大的防洪工程；四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理更多、更麻烦的问题；五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式，要转变历史上形成的传统习惯和措施特别困难。为此，我国的防洪减灾对策必需立足于我国的国情，不能照搬照套国外的阅历和做法，否则很难取得满足的效果。

1.3洪水管理应以流域为单位，开展流域综合管理江河洪水具有与其它资源不同的属性，它以流域为区域，形成相对独立的集合。流域内的水体紧密联系和不行分割，流域间的水体相对独立。这一特点打算了洪水管理必需以流域为单元实施统一管理，否则将导致各种各样的水事冲突，甚至会产生社会不稳定因素。江河洪水是重要的淡水资源，洪水管理肯定要统筹考虑流域的经济因素、社会因素，全面支配洪涝灾难、干旱缺水和生态环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各样与洪水灾难相关的因素的综合管理，是全年的整体活动，决不仅仅是汛期的短期行为。欧洲的莱茵河穿越数个国家，有关国家特地成立了莱茵河流域管理委员会，建立了流域统一管理的协商与监督机制，该机构是在总结多年实践阅历之后建立的，事实证明该机构在洪水管理方面发挥了乐观、有效的作用。

1.4洪水管理要特殊注意“非工程防洪减灾措施”世界各地采纳的防洪减灾工程措施大体相同，但采纳的“非工程防洪减灾措施”差别较大。为削减洪水灾难的总体损失，处理好人与人之间的关系和规范人的行为至关重要，而且对于实现人与自然的和谐相处具有特别重要的意义。在人类防洪减灾的历史进程中，挤占洪水出路以求得一时的经济进展是屡见不鲜的，无节制的行为已经导致了严峻的后果。削减总体灾难损失要在科学地完善防洪工程体系的基础上，依靠社会的自我约束机制来实现。洪水管理不仅是实行措施约束洪水，更重要的是约束人类的奢望，限制人类的有害行为。人与自然和谐的核心问题是处理好人与人之间的关系。要从可持续进展的角度动身建立和完善管理制度，健全法律法规体系，规范人的行为，增加公众的参加意识，在恰当的范围内回避洪水、适应洪水，给洪水以出路。

1.5洪水管理要特殊注意“公众参加”的措施洪水管理无疑要强调统一管理，但统一管理决不排斥公众的参加，相反，在整个管理过程中应当乐观鼓舞公众的广泛参加。各级政府、有关部门、单位、抢险部队、科研院所、非政府机构、感爱好的人员等都属于“公众”范畴，都应参加到洪水管理过程中来，西方发达国家的阅历证明：“公众参加”做得比较好，规划措施的贯彻落实就顺当，反之则困难。西方的“公众参加”不仅是在规划的实施过程中，而应是在规划编制、方案制定、措施落实、管理与监督等整个过程的广泛参加，不是我国通常讲的广泛征求意见，而是实质上的参加争论、论证、实施和监督。

2防洪减灾基本对策

基于以上熟悉和我国当前的防洪减灾形势，认为，我国防洪减灾对策应以流域的统一规划为基础，突出3个重点，狠抓5项工作，统筹考虑洪涝和干旱问题，落实综合管理措施。

2.1洪水管理要以流域统一规划为基础，实施流域综合管理洪水管理是按流域进行的洪水管理，洪水调度是按流域进行的洪水调度，这是水的流域特性所打算的。流域洪水管理须考虑可持续进展的问题，而人类活动必定影响洪水的状况，流域内一个区域的行为不能危害另一个区域，因此洪水管理需要以流域为单元进行规划，对流域的防洪减灾赐予和谐的统一支配。不仅要对工程措施进行规划，而且对非工程措施赐予支配，还要对人类的行为赐予约束和引导。洪水管理规划要面对将来洪水，而非过去的某个典型年洪水；不是仅仅针对过去洪水中暴露出的问题，而是要面对解决将来洪水中可能面对的问题。由于将来洪水总是具有很大的不确定性，而且将来的更大洪水总有不行避开地消失的可能，因此应适当多地给洪水留出调蓄空间。

2.2洪水管理要突出的三个重点(1)要突出“给洪水以出路”的重点。依据详细状况，适当清退河流两岸大堤之间的洲滩民垸，扩大中小洪水的行洪通道；进一步加强对河流两岸大堤之间洲滩民垸和行洪区的管理，使之向着有利于分滞洪水的方向进展；因地制宜地开展退田还湖，增大湖泊调整洪水的力量；逐步迁移洪水频淹区群众，削减不动产灾难损失和人员的生命威逼；增大洪患灾难宣扬力度，提高公众躲灾避灾和自我爱护的意识；引导群众转变生产生活方式，使之更好地适应在洪水条件下生存的环境。(2)要突出流域内“面上防洪措施”的重点。防洪减灾的传统运作方式对河流本身赐予了足够的重视，而对面上的洪水管理措施注意不足。要在上中游地区加强水土保持措施，拦滞洪水，涵养水源；实行措施在整个流域的面上层层拦截雨水，阻滞雨水向河流汇合的数量和速度，加大雨水向地下的入渗量；在有条件的地点修建平原区纵横交叉的分散洪水水道，修建平原水库或恢复自然 洼淀调蓄洪水的力量；因地制宜地建设回灌地下水的网络工程，变地表水为地下水，增大水资源利用率等。(3)要突出“洪水资源化”的重点。过去的洪水调度大多只考虑防洪保安的单一目标，或考虑一些兴利的因素，很少考虑增加洪水资源的利用率问题，更少顾及生态环境的改善。这样的支配已远远不能适应新时期防洪减灾的需求。我国水资源量短缺，洪水是珍贵的资源，特殊是北方地区更是如此。应因地制宜地实行有效措施、尽可能多地变地表水为地下水。适当利用一些蓄滞洪区和凹地拦滞雨水；在有条件的地点实施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，调剂水系之间的水资源等。同时，洪水调度要尽量照看生态环境的改善。

2.3洪水管理要抓紧的五项工作(1)要抓紧全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域。通过洪水风险分析，确定不同区域的洪水风险程度；依据洪水风险程度的大小制定不同的管理政策、布设防洪减灾措施、讨论社会保障和救援对策等。洪水风险区划应公之于众，以便增加公众的水患意识、自身避险意识和参加洪水管理的意识。(2)要抓紧建立强制性洪水保险制度。洪水保险虽然不能减免灾难损失，但可以关心受灾户尽快摆脱灾难带来的逆境。国外阅历证明，洪水保险是一项重要的、有效的洪水管理措施。我国应抓紧开展调查和政策讨论，并选择一条河流或一个区域开展洪水保险试点工作。在试点工作的基础上抓紧推动洪水保险立法工作。在详细项目的选取上可以有方案地分步进行，先对常常受淹的区域的固定资产实施强制性保险，再对重要防洪工程实施保险，继而全面普及防洪保险。(3)要抓紧完善现有的江河防洪工程体系。抓紧病险防洪工程的除险加固，使工程尽快恢复原有设计防洪力量；因地制宜地疏竣泄洪力量严峻不足的河段；根据规划确定的方案和标准增建一些防洪减灾作用明显的工程；修建尚未设防的中小城市的自保防洪工程，避开年年上水受淹的局面；全面完成使用频率较高的蓄滞洪区的群众保安工程；依据详细条件修建沟通水系或流域的水调剂工程等。(4)要抓紧完善洪水调度的支持手段。建立和完善洪水调度方案实时制定与比选的措施，完善实时猎取与展现各类防汛信息的手段，为各级防汛指挥机构开展科学洪水调度供应有力支撑。(5)要抓紧落实削减人员伤亡的对策措施。山地灾难造成的死亡人数占洪水灾难死亡总人数的2/3以上，要抓紧开展山地灾难危急点的普查工作；抓紧完成并实施防备山地灾难规划；广泛开展“群测群防”活动，落实受影响区内群众的现场监视和报警手段；建立畅通的信息通报与警报网络，制定预案并落实详细措施等。

3需抓紧讨论的问题

洪水管理要针对当前的薄弱环节开展联合攻关，加强以下9个方面的讨论。(1)防洪减灾社会化讨论。在防洪工程体系达到肯定程度、不宜再提高标准的状况下，要逐步把工作重点转移到非工程防洪措施上来。要形成社会分担防洪减灾责任的机制，从政策、法规、经济、技术等有关方面全面构筑防洪减灾的社会保障体系，提高社会承受灾难的力量。(2)蓄滞洪区管理与运用讨论。国家尚未出台蓄滞洪区管理条例。我国当前有许多地方从进展经济的角度动身，没有严格对蓄滞洪区的人口和开发加以掌握，导致蓄滞洪区内人口增长过快、资产增长过多。(3)洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施讨论。主要是蓄滞雨水和变地表水为地下水的措施。城市的进展使雨水自然 下渗面积削减，使洪水汇合时间缩短，应抓紧讨论分散阻滞雨水汇合的有用措施。(4)跨水系或流域洪水调度讨论。防洪减灾关键在于处理洪峰，将洪峰期的部分流量调往其它河流将可减轻危急区域的洪水压力；将丰水区域丰水时段的洪水调往缺水地区或补充地下水资源具有特别重要的意义。(5)适应洪水的农业和产业结构的讨论。针对洪水威逼区的详细状况，因地制宜地进展耐水作物新品种、生长期较短的作物、与洪水期错开的品种，建立和进展耐渍涝、避洪水的农业生产结构；将易淹区建成具有生态、旅游价值的野生动植物区，以及确立农、林、牧、渔、相结合的产业模式等。(6)洪水灾难评估系统讨论。转变单纯依靠下级洪水灾难报表评估洪水灾难损失状况的制度和方法。在制订和完善洪灾评价标准的基础上，讨论利用卫星、遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。(7)防洪减灾投资与集资政策讨论。我国现有的防洪减灾投资应主要靠财政拨款，但从长远看要拓宽资金来源渠道。我国东、中、西部经济进展水平不同，不同区域应采纳不同的政策和措施。如东部