进一步推进我国能源价格改革的重点与建议

进一步推进我国能源价格改革的重点与建议邓郁松【摘要】改革开放以来，我国能源价格改革取得明显成效，能源价格形成机制不断完善价格机制在促进资源优化配置和调节供求关系等方面的作用日益显现.但能源价格改革仍面临能源体制改革相对滞后、交叉补贴矛盾尚未根本解决、能源价格传导机制有待进一步完善等方面的困难与问题.进一步推进能源价格改革的重点是成品油、天然气和电力价格改革.建议通过推进能源体制改革，建立多层次的能源市场体系和与之相应的能源供求平衡机制，妥善解决交叉补贴问题，进一步明确改革的路线图和时间表,完善综合配套政策等，系统推进能源价格改革.【期刊名称】《国际石油经济》【年(卷)，期】2019(027)002【总页数】5页(P60-64)【关键词】能源;价格;体制;改革【作者】邓郁松【作者单位】国务院发展研究中心市场经济研究所【正文语种】中文1我国能源价格改革的进展与成效改革开放以来，特别是党的〃十八大”以来，我国能源价格改革推进速度显著加快，能源价格形成机制不断完善，价格机制在促进资源优化配置和调节供求关系等方面的作用日益显现。1.1明确了能源价格改革的总体目标和方案2015年10月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）（以下简称《意见》）提出加快推进能源价格市场化，并对能源价格改革的目标和重点做出具体安排。《意见》明确按照〃管住中间、放开两头”总体思路，推进电力、天然气等能源价格改革，促进市场主体多元化竞争，稳妥处理和逐步减少交叉补贴，还原能源商品属性；择机放开成品油价格，尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格，有序放开上网电价和公益性以外的销售电价，建立主要由市场决定能源价格的机制；按照〃准许成本加合理收益”原则，合理制定电网、天然气管网输配价格。1.2建立了与发展阶段基本适应的能源价格形成机制目前，我国煤炭价格已经由市场竞争形成。成品油价格建立了根据国际油价变化情况定期调整的机制，取消调价幅度限制，缩短调价周期，设置40美元价格调控下限。放开了页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气、直供用户用气和进入交易市场公开交易的天然气价格，陆上天然气门站价格按照净回值法定价，并根据可替代能源价格变化情况适时调整门站价格。健全电力价格形成机制，放开了发售电30%左右竞争性环节电量电价，实现输配电价改革全覆盖，完善煤电价格联动机制，实施可再生能源标杆上网电价退坡机制。1.3能源价格水平不合理的情况得到明显改善能源价格形成机制改革为理顺能源价格水平创造了较好条件。煤炭、原油、液化天然气和海上天然气价格已经实行市场定价，价格水平已较为充分地反映了市场供求和竞争情况。由于我国石油进口依存度已经超过70%，国内成品油价格根据国际原油价格变化情况及时调整的办法在现阶段也较好反映了市场价格的变化。陆上天然气门站价格相继实现了非居民用气存量气与增量气价格并轨，居民用气与非居民用气价格并轨，解决了长期困扰天然气价格改革的双轨制问题，天然气价格扭曲的问题得到初步解决。从发电价格看，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）出台以后，新建燃煤机组全部实行市场定价，2017年发电侧市场化定价比例达到30%左右；从售电价格看，工商业用户参与电力市场交易的规模和范围持续扩大，2017年售电侧市场化定价比例也接近30%。1.4各界对今后能源价格改革方向和目标已形成高度共识能源价格改革一直沿着’管住中间、放开两头”的方向稳步推进，在能够由市场竞争形成价格的竞争性环节，逐步放开由市场竞争定价，在自然垄断环节，开始实行〃成本加合理收益”的定价机制，并不断提高价格监管水平。价格机制是市场机制的核心，能源价格改革的稳步推进较好地发挥了价格在调节能源供需、促进资源优化配置等方面的积极作用，能源供应保障能力不断提高，能源结构得到优化。随着能源价格改革的稳步推进和改革效果的不断显现，各界对能源价格改革方向和目标已形成高度共识，这为进一步推进能源价格改革奠定了较好基础。2进一步推进能源价格改革面临的主要难点按照《意见》确定的价格改革目标，到2017年，竞争性领域和环节的价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。总体评估，目前我国能源价格改革的进度尚滞后于《意见》提出的进程目标。为全面如期完成《意见》确定的价格改革目标，首先需要理清能源价格改革面临的突出矛盾和主要难点。2.1能源体制改革和监管能力建设仍相对滞后按照〃管住中间、放开两头”的能源价格改革思路，进一步推进能源价格改革需要在竞争性环节建立市场定价的机制，这就需要重构能源市场结构，在可以竞争的环节建立竞争性能源市场。但能源体制改革仍相对滞后，例如石油、天然气市场都尚未建立有效竞争的市场结构，进一步推进能源价格改革仍面临能源体制改革尚未取得实质性突破的制约。能源行业改革滞后客观上造成监管能力建设滞后，而监管能力建设滞后也制约了能源行业改革的推进。2.2交叉补贴矛盾较为突出，尚未建立合理的成本分担机制目前，天然气定价和电力定价都存在较为突出的交叉补贴矛盾，工商业用户用量大、成本低，其气价、电价理应低于居民气价、居民电价，但我国长期以来一直实行较低的居民气价、居民电价，并通过对工商业用户实行高气价、高电价的方式进行交叉补贴。能源产品定价交叉补贴问题，造成能源产品价格水平不能完全反映用户实际应负担的成本，也在一定程度上抑制了价格机制作用的发挥。进一步推进能源价格改革，需要理顺价格体系，妥善解决好交叉补贴问题，建立合理的成本分担机制。2.3既要保护消费者利益，也要为生产者提供稳定预期和激励能源价格涉及民生问题，长期以来我国比较重视对消费者利益的保护，居民电价、气价相对较低，且我国正处于经济转型期，能源消费仍以传统行业为主。传统行业面临较多困难，降成本压力较大。我国在能源定价上侧重保护消费者和用户利益，对生产者激励有所不足，这不利于生产者扩大投资，由此会对中长期能源稳定供应带来不利影响。进一步推进能源价格改革需要处理好保护消费者利益与对生产者形成有效激励的关系，为能源行业持续健康发展奠定基础。2.4能源价格传导机制尚未理顺受国际能源价格波动等因素影响，国内一次能源价格也经常出现大幅波动的情况，在能源商品价格尚未完全实行市场化定价的情况下，我国对部分产品实行能源价格联动机制，例如建立了煤电价格联动机制，使下游能源价格能够随上游能源价格的变化相应调整。但从执行情况看，我国能源价格传导机制尚未完全理顺，在一次能源价格上涨幅度较大时，上游能源价格的变化难以及时传导到终端用户，从而加重了下游能源企业的负担。例如，在煤炭价格上涨幅度较大时，火电价格通常会出现调整滞后或调整不到位的情况，火电企业的亏损面显著增加。此外，天然气发电价格矛盾较为突出，天然气销售价格特别是居民用气价格调整滞后问题仍未解决。能源价格传导机制长期未能理顺，对我国能源行业的稳定运行和可持续发展能力带来较大冲击，也增加了能源价格改革的复杂性。2.5能源结构调整方向与用户承受能力及相关政策不匹配提高新能源和可再生能源等清洁能源比重是我国能源结构调整的基本方向，但现阶段新能源和可再生能源等清洁能源同传统化石能源相比，还具有成本高、用户承受力弱等方面的问题。由于环境、税收等方面的政策还不够完善，煤炭等传统化石能源产品的价格并未完全反映其对环境损害的相关成本。因此，我国能源价格改革还需要其他配套政策的支持。3进一步推进能源价格改革的重点由于煤炭价格已经实行市场化定价，进一步推进能源行业价格改革的重点将主要集中在成品油、天然气和电力的价格改革方面，其中，天然气和电力价格改革的任务尤为艰巨。3.1成品油价格改革目前原油价格已经放开，成品油价格依然参照国际原油价格变化进行调整，未能实现成品油价格由市场竞争形成，其主要原因是市场竞争尚不充分。推进成品油价格改革的关键是加快推进石油行业改革，增强市场的竞争性，在此基础上放开成品油价格。建议重点推进两方面的改革：一是加大石油上游勘探、开发环节的市场准入改革，引入包括跨国石油公司和其他国内石油企业在内的市场主体，增强市场的竞争性；二是进一步推进石油流通体制改革，准许包括进口原油在内的各类油品在国内石油市场自由流通，以此促进石油市场的竞争。考虑到目前我国不同区域成品油市场竞争情况存在一定差异，建议可选择山东等部分成品油市场油源多、竞争较为充分的省市，先行试点放开成品油价格，为全面放开成品油价格提供借鉴。3.2天然气价格改革同发达国家经历过的天然气行业改革和价格改革相比，我国天然气价格面临更为复杂的情况，不仅要解决一些发达国家所经历的行业改革问题，还需要适应我国天然气市场仍处于快速发展阶段的特殊性，通过行业改革和价格改革推进天然气行业的持续较快发展。进一步推进我国天然气价格改革，建议重点推进四方面工作：一是成立独立的国家管网公司，加快推进管道运输和天然气销售业务的分离，为放开两头创造条件；二是择机放开非居民用气门站价格，由市场竞争形成；三是建立居民用气价格随天然气商品价格变化的联动机制；四是加强对自然垄断环节的成本监审。3.3电力价格改革我国电力体制改革起步较早，并在发电环节初步建立了有效竞争的市场结构，这为进一步推进电力价格改革奠定了较好基础。下一步电力价格改革，宜按照《意见》和中发〔2015〕9号文件的要求，着重推进四个方面的工作。一是完善过渡期内的价格政策，为进一步推进电力价格改革创造良好条件。在市场定价和政府定价并存的过渡期内，宜重点完善政府定价的政策，包括煤电、气电联动机制，进一步减少发电计划电量等。二是推进电力市场建设，完善市场机制和交易品种，提升清洁能源的消纳水平和资源配置效率，发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是进一步推进输配电环节价格改革，研究按全网核算成本替代按建设项目核算成本的可能性及方案。四是按照〃准许成本加合理收益”的独立输配电电价机制框架，不断完善成本监审办法，建立健全电网投资和成本的激励约束机制，保障输配电价格机制良好运行。4政策建议能源价格改革的顺利推进既要解决价格形成机制本身存在的一些问题，也需要结合行业发展阶段和未来发展趋势，统筹行业改革和相关配套改革，为价格改革创造良好的改革环境和条件。4.1进一步推进能源行业改革按照能源价格改革’管住中间、放开两头”的总体要求，加快能源价格改革需要进一步推进能源行业改革，特别是在能源产业链可以竞争的环节建立竞争性的市场结构。建议从两方面推进能源行业改革：一方面，在可以引入竞争的环节，例如油气上游的勘探开发、发电、售电等环节，进一步放宽市场准入，准许更多的市场主体进入，增强市场的竞争性；另一方面，加强自然垄断环节的改革，特别是要将网络服务等自然垄断业务与能源商品销售业务分离，完善对自然垄断环节的第三方准入监管，为建立竞争性的市场结构创造良好的条件。进一步推进能源行业改革和价格改革，对加强能源价格监管能力建设提出了更高要求。在推进能源行业改革的同时，需要研究建立独立的能源监管机构，提高监管能力建设。4.2重点推进建立多层次的能源市场体系，建立并完善能源供求平衡机制能源行业作为国民经济重要的基础性行业，事关稳定和发展大局，能源价格改革既要有助于提升能源市场效率，也要有助于增强能源市场运行的稳定性。建议重点推进多层次的能源批发市场建设，并建立与之相适应的供求平衡机制。这意味着需同时引入多种期限的中长期合约和现货合约，中长期合约可以为市场的稳定性提供基本保障，现货合约和与之相适应的平衡机制则通过发挥价格机制的作用调节短期供求矛盾，促进供求平衡，并通过价格波动引导中长期的能源投资和消费。4.3妥善解决交叉补贴问题，研究建立成本合理分担机制研究完善居民阶梯气价、阶梯电价政策，通过提高第一档气价、电价等方式，完善阶梯气价、电价政策，逐步完善销售气价、销售电价内部结构，减少工商业用户气价、电价负担重的问题。完善对低收入群体的综合补贴政策，建立补贴标准随电价、气价调整而调整的机制。通过两方面的措施，从根本上解决气价、电价中的交叉补贴问题。在此基础上，进一步加强配气和输配电等自然垄断环节的成本监审，研究建立不同用户成本的合理分担机制。4.4完善综合配套政策，明确改革的路线图和时间表能源价格改革涉及行业改革、财政政策、环保政策等诸多方面。进一步推进能源价格改革，需要同步完善综合配套政策。包括建立对低收入群体和公共交通等特殊行业补贴随能源价格变化的动态调整机制，进一步完善环保税政策等。改革成功的关键是各界能够对未来价格改革的路径和时间表形成稳定预期。在价格改革目标已得到各界广泛认同的形势下，需更加重视改革具体方案和路径的设计，并明确每一项改革的时间表。【相关文献】胡祖才，许