宪法视域下的检察权

宪法视域下的检察权

检察机关的领导体制是关涉检察权合理配置与有效行使的重大问题，是独立行使检察权的制度保障［2］。在1954年宪法起草过程中，检察机关应该垂直领导还是双重从属领导，仍然有所争议。许崇德教授回忆说，他曾见到田家英在草案的大字本上，反复贴纸条，涉及检察机关这一条，起初是“垂直领导”，过两天贴成了“双重从属”，再过几天又贴成了“垂直领导”。这样反复多次，最终定下“垂直领导”［1］。但为何选择垂直领导，没有进一步的宪法说明。1954年9月，新中国第一部宪法和《人民检察院组织法》诞生，并改“署”为“院”，1954年宪法对检察机关的职权、定位作了详尽的规定，即:中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。上述规定，标志着我国人民代表大会制度下的“一府两院”———中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院的国家机构体制正式形成，并确立了最高人民检察院向全国人大及其常委会负责并报告工作的制度，同时确立了或者说是恢复了1949年建立的检察机关垂直领导体制。但1954年宪法颁布仅三年，中国反右斗争开始扩大化。1960年11月，中央下文件要求公安部、最高人民检察院、最高人民法院合署办公，1968年12月，我国各级人民检察院先后被撤销。1975年宪法中，关于审判机关和检察机关的内容只有一条，规定检察机关的职权由各级公安机关行使，从而以根本法的形式确认了这种体制。

1978年宪法，鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性，宪法中又恢复了检察机关的设置［3］，明确规定:最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。这一规定与1954年宪法相比，将上下级的领导关系改为了监督关系，增加了地方人民检察院对本级人大负责并报告工作的规定，但人民检察院独立行使职权的原则没有恢复。仅仅一年之后，1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，上下级人民检察院的关系又由监督改为领导。与宪法修正案同一天通过的，还有《人民检察院组织法》，其中明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。尽管当时对检察机关的定性存在争议，但法律最后采纳了“国家的法律监督机关”这一主张，并在1982年的宪法中得到进一步确认，上下级检察机关的领导关系也在1982年宪法中得到确认并延续至今。

1982年宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。通过解读1982年宪法，可以看出现行宪法对检察机关的定位。其一，人民检察院是国家的法律监督机关。所谓法律监督，是通过行使职权得以体现的。根据《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律，我国人民检察院行使下列职权:对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。即一般法律监督权。对于直接受理的刑事案件，进行侦查。即自侦权。对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。即检察批捕和对侦查活动的监督权。对于刑事案件提起公诉，支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。对人民法院的民事审判活动实行法律监督。对于行政诉讼实行法律监督。后四项职权是公诉权和对法院审判活动和监所活动的监督权。其二，检察院独立行使检察权。长期以来，我国的检察机关与法院同被认为是司法机关，所以宪法对二者行使职权时的独立性作出同样的规定，法院和检察院都是依照法律规定独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其三，检察院实行双重领导体制。下级检察院在接受上级检察院领导的同时，还要向同级人大及其常委会负责并报告工作。现行宪法颁布实施30年来，虽然历经四次修改，但关于检察机关的规定未曾作过改动。理论界和实务界对我国检察制度和检察权的探讨也远未达成共识。就我国检察权的理论、法律文本和实践运作而言，还存在诸多问题有待进一步探讨。

我国检察权宪法设置中存在的问题

检察权理论研究不足

制度设计需要理论先行。一项制度的存在并发挥作用，必须有坚实的理论作为基础和后盾。新中国成立后，我国历部宪法对检察机关及其职权的设置缺乏持续性，与我国检察制度的理论研究支撑不足不无关系。中国的宪政体制明显不同于西方的权力分立体制。在西方三权分立宪政体制中，英美法系国家将立法、行政、司法三权分立而将检察权归属于行政权，大陆法系国家将检察权归于以法院和法官为主体的司法权之下。新中国的检察制度，理论上来源于列宁的检察权思想，实践上来源于苏联苏维埃体制的政治架构。列宁在领导制定苏联刑法、民法、刑事诉讼法等一系列法典的同时认识到，必须有一个强有力的机构保障法律的统一实施。列宁认为，社会主义的检察权是司法权的一部分，检察权和审判权共同构筑成社会主义的司法权;为了保障检察权的独立行使不受地方主义的影响以利于维护法制统一，检察机关应当实行自上而下的垂直领导体制;检察机关的职能包括一般监督、诉讼监督和法制统一的监督［4］。1922年，苏联检察机关从司法行政机关中分离出来，但仍设在司法人民委员会之内。1933年检察机关脱离了审判机关。1936年苏联宪法明确规定检察机关直属最高苏维埃，独立行使职权，不受其他机关的干涉。由此，检察机关成为同行政机关、审判机关并行的苏维埃的执行机构，并对行政机关的执法活动和审判机关的司法活动以及一切违法犯罪行为进行监督。检察机关在苏联发展成为专门的法律监督机关［5］。新中国成立后，按照马克思主义的国家学说特别是列宁关于法律监督的理论，并结合中国的实际，我国建立了独立的检察机关。我国1954年宪法以苏联1936年宪法为蓝本，对检察权作出了相应的规定。正如彭真指出的:“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的检察院组织法就是运用列宁的这一指导思想结合我国实际情况制定的。”［6］中国法制理论与制度的选择借鉴苏联模式，首先取决于对马克思主义意识形态的认同和中苏两国革命性质、目标的一致，是一种历史的必然选择［7］。然而，在学习借鉴苏联的检察理论和模式的同时，我们并没有进行理论上的深入探讨和论证，更多的是一种制度的模仿和照搬。以至于有的学者认为，将列宁的检察法律监督理论作为构筑中国检察权理论基础的核心，是建国初期中国社会全盘“苏化”的产物，现在已经到了对这一理论提出质疑的时候了［8］。由于我国宪法中检察机关设置的必要性及其地位、职权、性质等等，都缺少足够的理论支持，文革期间，检察机关遭遇的是毁灭性的打击，恢复重建之后，学术界也始终争论不休，直接影响了检察权的职权架构和职能发挥，甚至检察机关的存在价值也受到各方面的诘难。比如，“中国检察院体制应予取消”，“废除检察机关的法律监督权”，“取消检察机关的职务犯罪侦查权，建立廉政公署制”等，检察机关的独立存在受到了诸多质疑［9］。

检察权宪法定位模糊

根据我国现行宪法，人民检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。这里出现了两个概念:法律监督和检察权。何谓检察权，其与法律监督的关系，宪法条文中没有明确，从而使理论界众说纷纭。检察权是检察制度的核心问题。一般来说，检察权的性质是指在国家权力结构体系中，检察权所处的地位和在权力划分中的归属。对检察权性质的不同界定，关系到检察机关的法律地位和职能以及检察权的行使。关于检察权的性质，学界较有影响的观点有四种，即行政权说、司法权说、行政与司法双重属性说以及法律监督权说［10］。行政权说认为，西方国家检察权运行体制的设置属于行政权，这是世界通例;检察权是一种国家主动追究干预的行政权力，检察机关行使的侦查权、公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权;检察机关自身实行一体化的领导体制;检察权不具有司法权的内在属性，检察机关的权力特性与司法权的内在属性是完全背离的。司法权说认为，在我国，检察机关是一个完整独立的机构体系，它的权力来源于宪法和权力机关的授权，检察机关与审判机关平行设置，是我国的两大司法机关，检察官的地位和职责近似于法官，执行的是司法领域内的重要职能，具有法律守护人的地位。行政与司法双重属性说认为，检察权是一种独特的权力，兼具行政权和司法权的特点。由于检察权同时具有这两种属性且无法判断哪种权力更占据主导地位，因此，这种权力的属性应在传统的权力之外来判断。法律监督权说认为，我国的检察权是一种独立于司法权和行政权之外的法律监督权，其基本职责是通过起诉、抗诉、建议纠正违法等方式对违法犯罪行为进行法律监督。近年来，法律监督权说似乎得到了检察系统和多数学者的支持，但仍有许多疑问有待回答。批评者认为，法律监督权本身是一个被很多人非常不严肃地随意使用、本身也极不科学的概念。认为人民检察院是国家的法律监督机关的规定是宪法的一处硬伤，检察机关不应当是一个独立履行法律监督职能的司法机关，对检察机关的法律监督地位提出质疑［10］。我国历部宪法关于检察机关及检察权的规定是缺乏充分而细致的论证的。纵观宪法，关于检察机关的规定从129条一直到135条，但恰恰是这些规定在很大程度上成为检察权相关问题争论的缘由。

检察权实践运作存在障碍

由于检察权的理论支撑不足，宪法定位模糊，使得检察机关在实践中的运行也存在诸多障碍。就领导体制而言，上下级检察院的关系，直接关涉到检察机关的定位及其与其它国家机关之间的关系。由于我国目前的双重领导体制，不少地方检察机关在行使职权时遭遇地方保护主义，检察机关与其他机关之间也存在不协调现象。如何强化上级检察机关的领导力度，避免地方的不当干预，是检察机关职能发挥需要解决的现实问题。就双重角色而言，在职务犯罪侦查中，检察机关背负着“自己监督自己”的质疑。在刑事诉讼庭审中，检察机关一方面担负着公诉职能，一方面行使着法律监督权职能，同一时间和地点，同一主体扮演着不同的角色，不同权力的同时行使，使角色冲突难以避免，也背离了权力监督和制约的检察制度设计初衷。以至于有学者指出，这种检察机关作为法律监督机关的定位直接妨害到了法院的司法独立和司法权威，不符合以法官为中心构建司法体系，以审判为中心追求司法正义的司法理念［11］。就法律监督权的实效而言，有人认为检察机关的法律监督权过于软弱，检察监督那种消级、被动的的运作状况已引起社会民众的不满。也有学者批评检察监督权过大，是所谓的站在法院之上的监督。近两年最高人民检察院的工作报告通过率均在百分之八十左右，有近百分之二十的全国人大代表对检察机关的工作不满意，也代表了民意对检察权行使的一个整体评价。实践中，检察权到底是过强还是过弱，应该是检察机关行使职权时需要考虑的一个前提。

在宪法架构下定位检察权

在世界各国，一个国家的检察权性质无不受制于该国的宪政体制。同样，我国的检察制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。基于此，我们应从宪法角度入手，从国家的政治制度入手，在宪法架构下定位我国的检察权。

检察权的定位应以宪法为依据

宪法是国家的根本法，被公认为“万法之母”。宪法之为根本法，在于其内容之根本，即宪法规定的是国家的根本制度、根本任务和国家生活的基本原则等涉及国家全局的根本性问题。其中，根本制度的安排是奠定宪法根本法地位的基石。在根本制度中，人民代表大会制度是国家制度体系中的根本的政治制度，检察制度是人民代表大会制度下的政治制度的重要组成部分。依照宪法，国家一切权力属于人民，人民通过普选将权力委托到全体代表手中，全体代表所组成的人民代表大会成为掌握全部国家权力的“国家权力机关”。但全国人大并不是亲自行使所有国家权力，而是依照分工原则，对部分权力二次授权，将国家权力中的行政权、审判权、法律监督权等分别委托到由它产生的政府、法院、检察院等其他国家机关。正因为“一府两院”分别从人民代表大会那里获得了一部分国家权力的委托，因此，它们就分别成为“国家行政机关”、“国家审判机关”与“国家法律监督机关”。作为最高权力机关的全国人大，只保留行使国家权力中的立法权、决定权、任免权和对这些被授权机关的监督权。在人民代表大会制度下，检察权与行政权、审判权等共同构成国家权力体系的二级权力形式，对人大负责，受人大监督。由此可见，我国检察制度是整个宪政体制的重要组成部分。为了更好地实现宪法原则和精神，针对实践中出现的问题，检察制度需要不断改进和完善，但必须在现有宪法框架内稳妥进行，检察权不容肢解，检察机关的宪法地位不容质疑［12］。对检察制度的改革，对检察权的定位，不应偏离宪法规定的原则和精神。在此前提下，通过完善宪法，明确检察权的属性，使宪法对检察机关的规定更为明确清晰。这是实施宪法、维护国家法制统一的基本要求。

检察权的定位应以人大制度为前提

如前所述，要正确认识并准确界定我国检察权的性质，不能离开我国政治制度的整体架构。人民代表大会制度下的“一府两院制”与西方的“三权分立制”在权力的构成、配置和内容上迥然有异。这就决定了研究中国检察权的性质必须立足于人民代表大会制。对此，理论界和实务界诸多学者已认识到并坚持了这一框架和前提。人民代表大会制度之所以称为根本政治制度，是因为人大是国家政权机关运作的中心。人民代表大会制度是以人大为中心的，包括人大、政府、法院、检察院等国家机关的产生、运作及它们的相互关系的一整套制度，它是国家其他政治制度的来源，也是国家整个政权组织体系的核心。正如有学者所言，“以三权作为一种不言而喻的前提预设，在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力，完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视我们自己的现实，如何在人代会的政治架构中定位检察权，这是一个需要好好思考的问题。”［13］人民代表大会制度为基础的政治架构，是定位检察权的基本前提。对此，我国著名的检察理论专家王桂五概括道:“我国的人民检察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。在人民代表大会制度下，法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化，是历史的进步。不能仅仅把检察制度看作是一项诉讼制度，主要执行诉讼职能，应从国家政治制度的更高层次上加以研究，充分肯定其法律监督职能，才能看清楚检察制度的本质，从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制。”［14］在中国共产党十八大报告中，“中国特色社会主义制度”首次写入党代会报告。报告概括的中国特色社会主义制度，包涵着丰富的