河南省城镇化质量评价报告

河南省城镇化质量评价报告（2013）

一引言2012年，党的十八大报告指出：“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，把城镇化作为着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的重要抓手”。同年12月召开的中央经济工作会议指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”河南突出新型城镇化引领新型“三化”协调科学发展，是从省情实际出发的必然选择。2012年河南城镇化率达到42.4%，低于全国平均水平10.2个百分点，城镇化滞后于工业化。但是分析和评价河南的城镇化发展状况，仅仅看城镇化率一个指标是不够的，还需要进行多维度的综合评价，根据评价结果找准制约河南城镇化发展质量提高的关键因素，形成科学推进新型城镇化的最大合力，更加有效地发挥新型城镇化的引领作用。二城镇化质量评价指标对城镇化发展质量内涵与外延的准确界定是城镇化发展质量评价研究中需要首先解决的问题。王慧（1997）提出应该从经济城镇化水平、人口城镇化水平、空间城镇化水平和生活方式城镇化水平等四方面来衡量城镇化发展水平；叶裕民（2001）认为，城镇化质量主要表现为经济现代化水平、基础设施现代化水平以及人的现代化水平等三方面。白先春（2004）提出从人口、生活、经济、环境等四方面来监测我国城市发展的质量。国家统计局城市社会经济调查总队与中国统计学会城市统计委员会（2005）构建的中国城市发展指数主要包括经济、基础设施、环境、社会、生活质量等5方面的内容。中国科学院的方创琳等人（2011）认为城镇化质量主要包含经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量；牛文元（2012）提出从人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、环境城镇化等四方面出发评价城镇化发展质量；欧向军等人（2012）从推进城市化的目的出发，认为城市化质量的内涵主要包括人口城市化、经济城市化、居民生活城市化、景观环境城市化和基础设施城市化等五方面；以魏后凯为首席专家的中国社会科学院“城镇化质量评估与提升路径研究”创新工程项目组（2013）则认为，城镇化质量是指在城镇化进程中与城镇化数量相对的反映城镇化优劣程度的一个综合概念，特指城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率。从本质内涵上讲，城镇化质量包括城镇自身的发展质量、城镇化推进的效率和城乡协调发展程度三方面。从构成要素看，城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。理论界已经从多元视角诠释城镇化发展质量的内涵，但至今尚未形成对“质量”的共识，缺乏从系统理论的视角诠释城镇化发展质量的内涵。我们认为，城镇化是一个涵盖人口、经济、社会、空间、环境等多方面的综合性转变过程，是人类社会从传统社会向现代文明社会全面转型和变迁的系统工程。因此，城镇化发展质量是人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、环境城镇化和空间城镇化协同共进、共同演绎的结果。本文在综合上述专家学者研究成果的基础上，根据一致性、简要性、可操作性、可比性、客观性、系统性等原则，从人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、空间城镇化、环境城镇化这五大方面来选取二级指标，构建河南省城镇化发展质量的综合评价体系，测算18个地级市和20个县级市的城镇化质量综合指数，并对所得数据进行统计处理分析，划分出质量等级为促进全省各市的城镇化发展提供可靠的决策依据。1.人口城镇化指标城镇化的核心是人的城镇化。人口城镇化的核心是人口就业结构在城乡之间和产业之间转化过程，以及城镇人口素质不断提升的变迁过程。在目前，城镇人口素质的测度相对比较困难，根据现代人力资本理论，人口素质与教育投入高度相关，而教育投入主要包括家庭投入和政府财政投入两部分，城镇普通家庭的教育投入主要来源于工资收入。因此，本文采用城乡从业人员比（C3）、非农就业比例（C4）来考察就业结构，用人均教育财政支出（C2）和城镇从业人员在岗职工平均工资（C1）来间接反映人口素质。在研究中，没有采用“城镇化率”指标的原因主要有两方面，一方面，城镇化率是通常用市人口和镇住地聚集区人口占全部人口（人口数据均用常住人口而非户籍人口）的百分比来表示，并以每年的人口与城镇化抽样调查结果进行推算，准确度不高；另一方面，我们认同南开大学经济研究所钟茂初教授提出的观点，即“城镇化率”在更大程度上应当是发展和改革的成果，而不应是发展和改革的直接动力，不应把“城镇化率”作为城镇化的具体目标来落实。[1]2.经济城镇化指标经济城镇化的核心内涵是经济结构的非农化。其中，工业化是经济城镇化直接推动因素，而第三产业的兴起与兴旺则是推动城镇化日益深入的后继动力。本文用人均GDP（C5）、GDP占全省的比例/人口占全省的比例（C6）、人均社会消费品零售总额（C7）、地方财政一般预算收入占GDP比重（C8）、GDP/固定资产投资额（C9）、非农产业生产总值占GDP的比重（C10）、城乡居民收入对比指数（C11）、城乡居民人均储蓄存款（C12）这8个指标来反映区域经济城镇化水平。人均GDP（C5）：人均GDP是区域GDP与该区域人口的比值，反映一个区域的国民经济在一定时期内所达到的相对规模，体现了区域经济的综合实力，代表一个区域经济综合发展质量。GDP占全省的比例/人口占全省的比例（C6）是反映区域经济均衡程度的指标。人均社会消费品零售总额（C7）：各行业通过商品流通渠道向居民和社会集团供应生活消费品的人均总量，用来衡量区域的消费水平。地方财政一般预算收入占GDP比重（C8）：地方财政收入是实现地区职能的财力保证，也是推进区域城镇化的财力保证，地方财政一般预算收入占GDP比重是地方财政收入与区域GDP的比值。GDP/固定资产投资额（C9）反映固定资产投资对GDP的贡献程度，该值越大表明投资驱动的力度越大。非农产业生产总值占GDP的比重（C10）：区域城镇化的一个重要表现是区域经济活动的非农化，以区域第二、第三产业的产值占GDP的比重作为衡量区域经济活动的非农化的水平。城乡收入对比指数（C11）是城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的比例，从整体上反映了城乡居民经济收入上的差距。城乡居民人均储蓄存款（C12）是居民家庭金融资产构成的主要部分，反映了城乡居民家庭的生活水平，体现出一个地区的经济水平和富裕程度。3.社会城镇化指标社会城镇化是整个城镇化过程的有机组成部分，城镇化的可持续发展需要稳定和谐的社会环境作保障，只有社保、教育、医疗、交通、用水、排水、用气等条件达到一定水平，才能保证城镇人口基本生活要求，城镇社会职能才能充分体现。本文选取城镇基本养老保险参保比例（C13）、城镇基本医疗保险参保比例（C14）、人均公共财政预算支出（C15）、城区每万人拥有公共交通车辆（C16）、城区排水管道密度（C17）、万人卫生机构床位数（C18）、教育财政支出占GDP比例（C19）、城市燃气普及率（C20）、城市用水普及率（C21）这9个指标来衡量区域社会城镇化水平。4.环境城镇化指标良好的城市人居环境是区域城镇化水平的重要体现，是推进生态文明建设的基本要求。环境城镇化的基本要义是推进城镇化进程不能以牺牲生态环境为代价，在新型城镇化建设过程中，要充分考虑资源环境约束，避免环境恶化，走环境友好型城镇化道路。环境城镇化可以从环境质量、环境治理等方面来考察，本文用城市人均公共绿地面积（C22）、建成区绿化覆盖率（C23）、污水处理率（C24）、生活垃圾处理率（C25）、保洁面积占建成区面积的比例（C26）这5个指标来表示。5.空间城镇化指标空间城镇化是指居民聚集区和经济布局在空间区位的分布与变迁。工业化和城镇化的快速推进必然伴随着城市居住区和产业聚集区大规模扩展的“空间城镇化”进程。空间城镇化是城镇化的载体，是城镇化过程在地域空间的外在表现。本文选用建成区面积占国土面积比重（C27）、市区人口密度（C28）、单位面积GDP（C29）、市区人均道路面积（C30）这4个指标来描述。区域城镇化质量评价指标体系总结见表1。表1区域城镇化质量评价指标体系续表三评价指标权重的确定指标权重的合理取值是进行评价的主要前提之一。指标的权重是综合评价的重要信息，反映指标在评价对象中的相对地位。由于城镇化质量评价指标体系中不同指标的重要程度存在差异，因此在进行综合时需要对各指标的权重进行科学的确定。确定指标权重时要确保指标之间的重要程度在逻辑上的一致性，例如，如果X比Y重要，Y比Z重要，则在逻辑上应该满足X比Z重要。目前，指标权重的确定方法很多，常用的有专家咨询因素成对比较法、灰色关联分析法、熵值法、主成分分析法和层次分析法等。其中，层次分析法是把研究对象作为一个系统，按照分解、比较判断、综合的思维方式，将定性的问题进行定量分析的一种简便实用的多目标、多准则的决策方法。由于层次分析法在处理复杂的决策问题上的实用性和有效性，它已经广泛应用于经济计划和管理、能源政策和分配、行为科学、军事指挥、运输、农业、教育、人才、医疗和环境等领域，因此本文采用该方法来确定评价指标的权重。由于城镇化是一个复杂的系统，人口城镇化是目标，经济城镇化是基础，社会城镇化是保障，环境城镇化是条件，空间城镇化是表象，因此，本文赋予经济城镇化指标较高的权重，其次是社会城镇化，再次是人口城镇化和环境城镇化，空间城镇化的权重相对较低。具体步骤如下。（1）构造出一个有层次的结构模型。（2）根据重要性构造两两比较矩阵，其比较结果以1～9标度法表示。各级标度的含义见表2。表21～9标度法（3）运用方根法进行层次单排序，取得权重值。（4）计算判断矩阵A的最大特征值λmax。（5）进行一致性检验。由于受诸种主客观因素的影响，判断矩阵很难出现严格一致性的情况。因此，在得到λmax后，还需要查表3的数据，对判断矩阵的一致性进行检验。表3平均随机一致性经检验，判断矩阵均满足：CR=CI/RI＜0.10，因此，所建立的判断矩阵具有满意的一致性，不需要对判断矩阵进行调整。最后计算得到各指标的权重如下：四城镇化发展质量综合测度模型本文运用基于层次分析法的加权综合评价法来测算区域城镇化质量。根据层次分析法获得具体指标的权重，分层逐级综合，最后得到区域（地级市和县级市）城镇化发展质量的综合指数。（一）评价指标数据标准化处理首先要对原始数据进行同度量处理。对数据进行标准化处理的方法很多，常用的主要有极差法、线性比例变换法、向量归一化法、标准样本变化法和改进的归一化法。本研究采用改进的归一化法。单一指标采用直接获得的区域数据来表示，在进行无量纲化处理时采用效用值法，效用值的取值区间为［0，1］，即该指标的最差值的效用值为0，最优值的效用值为1，具体计算方法如下：对于正向指标：对于逆向指标：对于人均教育财政支出、城乡收入差距等复合指标，采用相关的单项指标数据复合计算得到，其效用值的处理方法与单项指标相同。（二）求子系统的发展水平指数得到指标层的权重后，按照下式，可以求得子系统的发展水平指数。（三）求出区域城镇化发展质量综合指数五河南省城镇化发展质量测评（一）评价测度根据《河南统计年鉴2013》进行评价指标相关数据的收集和汇总，部分指标数据经过计算得到。依照城镇化发展质量综合测度模型，利用上文获得的各指标的权重，计算出河南省2012年18个地级市和20个县级市的评价值，具体如图1～12所示，其中图1～6为地级市的评价结果，其中图7～12为县级市的评价结果。图12012年河南省地级市人口城镇化发展指数图22012年河南省地级市经济城镇化发展指数图32012年河南省地级市社会城镇化发展指数图42012年河南省地级市环境城镇化发展指数图52012年河南省地级市空间城镇化发展指数图62012年河南省地级市城镇化质量综合指数图72012年河南省县级市人口城镇化发展指数图82012年河南省县级市经济城镇化发展指数图92012年河南省县级市社会城镇化发展指数图102012年河南省县级市环境城镇化发展指数图112012年河南省县级市空间城镇化发展指数图122012年河南省县级市城镇化质量综合指数（二）城镇化水平计算结果分析1.人口城镇化发展指数在城镇化质量综合指数计算中，人口城镇化指标权重为0.188。总体上看，河南18个省辖市的人口城镇化水平可以分为三个组别。综合指数在0.5以上的为第一组，只有郑州一个城市，发展指数为0.6382，高于排名第二的三门峡的差值为0.1398；发展指数在0.2～0.5的城市为第二组，其中发展指数最高的是三门峡的0.4984，最低的是漯河的0.2248。综合指数低于0.2的为第三组，包括驻马店、南阳和开封三个城市，其中发展指数最低的开封市为0.1773，仅相当于郑州的27.8%。相比较而言，河南县级市人口城镇化发展指数的层级性表现得更为明显，义马市人口城镇化发展指数达到了1.0000，第2位的永城市为0.4975，虽然低于义马的差值为0.5025，但是高于第3位舞钢市的差值为0.1153。舞钢市、长葛市、巩义市等15个县级市的人口城镇化指数处于0.2～0.4，项城市、卫辉市、邓州市低于0.2，与排名第17位的禹州市也有较大差距。2.经济城镇化发展指数在城镇化质量综合指数计算中，经济城镇化指标的权重为0.313，所占比重最大。在综合考虑了经济规模、财政实力、城乡居民收入比等因素后，18个省辖市中，郑州经济城镇化发展指数最高，达到了0.7697；济源位居第二，达到0.5481。焦作、三门峡、许昌、洛阳、南阳等多数城市的经济城镇化发展指数处于0.2～0.5；河南黄淮四市信阳、驻马店、商丘、周口的经济城镇化发展指数均低于0.2，其中周口低于0.1，仅相当于郑州的12.7%。20个县级市的经济城镇化发展指数可以分为三个组别：第一组得分处于0.6～0.8，其中义马市最高，得分为0.7926，登封市在该组中的得分最低，但是也达到了0.6205。第二组得分处于0.35～0.6，这一组中得分最高的沁阳市指数为0.5382，低于登封市的差值为0.0823；得分最低的汝州市指数为0.3558，高于第三组别中最高的永城市的差值为0.0875。邓州市在全省县级市排名最后，经济城镇化指数仅为0.1056。3.社会城镇化发展指数在城镇化质量综合指数计算中，社会城镇化指标的权重为0.25，所占权重仅次于经济城镇化，在综合社会保障、人均公共财政支出、教育支出和公共服务相关指标的基础上完成社会城镇化发展指数测算。郑州、济源的社会城镇化发展指数分别达到了0.6713和0.5239，高于其他城市；南阳社会城镇化发展指数最低，仅为0.2702。其余城市社会城镇化发展指数均处于0.3～0.5。20个县级市中，义马市社会城镇化发展指数最高，达到了0.7334，高于第2位卫辉市的差值为0.3551。从第2位的卫辉市到第17位的灵宝市，社会城镇化发展指数均处于0.2～0.4。新郑、登州、汝州的社会城镇化指数低于0.2，其中最低的汝州市仅为0.1338。4.环境城镇化发展指数在城镇化质量综合指数计算中，社会城镇化指标的权重为0.188，与人口城镇化指标所占权重相当。各省辖市中，环境城镇化发展指数最高的是平顶山，达到了0.8015，最低的是南阳，仅为0.4248。和人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化发展指数不同的是，省辖市环境城镇化发展指数位次之间的绝对值差异均不明显，排名第17位的商丘与第18位的南阳之间的差距最大，也仅为0.1080。20个县级市中，孟州市环境城镇化发展指数最高，达到了0.8605，最低的是义马市，仅为0.2918。除沁阳市和义马市外，其余县级市环境城镇化发展指数均高于0.55，环境城镇化发展指数总体得分较高。5.空间城镇化发展指数在城镇化质量综合指数计算中，空间城镇化指标的权重为0.063，所占比重最小。整体上看，河南省辖市空间城镇化发展指数不高，最高的郑州市仅为0.4894，第2位的焦作市与郑州差距较为明显，仅为0.2877；空间城镇化发展指数在0.2以上的城市还包括济源、漯河和开封，其余城市空间城镇化发展指数均在0.2以下，信阳、南阳低于0.1。20个县级市中，义马市空间城镇化发展指数最高，达到了0.7146，第2位的新郑市与义马市差距较大，仅为0.3255；沁阳市和偃师市的空间城镇化发展指数也高于0.3。空间城镇化发展指数较低的是汝州市和辉县市，分别为0.0811和0.0775，其余县级市空间城镇化发展指数均处于0.1～0.3。6.城镇化质量综合指数从2012年河南省城镇化质量综合指数情况看，18个省辖市中郑州的城镇化质量总体水平最高，综合指数为0.6768，其次是济源，综合指数为0.5458，但是济源和郑州的差距较为明显，综合指数差值为0.131。城镇化质量综合指数低于0.3的城市分别为驻马店、周口、商丘和南阳，最低的南阳综合指数仅为0.2513，相当于郑州的37.1%。此外，信阳、开封两个城市的城镇化综合指数处于0.3～0.35，洛阳、焦作、新乡、平顶山、鹤壁等综合指数为0.35～0.5的城市主要位于京广铁路以西、陇海铁路以北的城镇密集区。从20个县级市城镇化质量综合指数情况看，最高的义马市为0.7193，排名第二的巩义市的综合指数低于义马市0.2118，相比较而言，义马市城镇化质量远远高于其他19个县级市。县级市城镇化质量综合指数低于0.3的城市分别为项城市和邓州市，与其他城市相比，差距也较为明显。与上述省辖市结果相似的是，城镇化质量相对较低的县级市主要也处于黄淮地区和豫西南地区。（三）城镇化发展存在的问题1.城镇化总体质量不高从河南省辖市和20个县级市的城镇化质量综合指数看，河南城镇化发展质量呈现出总体水平不高的特征，大多数城市的综合指数低于0.5，并且部分城市仅处于0.2～0.3。这一点和河南的城镇化历史进程相吻合。从历史发展看，新中国成立至改革开放前，河南城镇化进程和城市建设，受政治、经济、社会制度等多重因素影响，经历了一个曲折的发展过程，1949～1977年近30年间城镇化水平仅提高了7.2个百分点。改革开放后，河南城镇化发展才真正步入持续稳定的发展阶段，城镇化进程不断加快，到2012年，全省城镇化率达到42.4%，但是仍然低于全国平均水平10.2个百分点。同时，河南城镇化发展质量与经济发展水平不匹配，明显落后于工业化。2.区域发展不平衡从各城市城镇化单项发展指数和质量综合指数看，郑州、济源、焦作、洛阳、三门峡、新乡等省辖市以及义马、巩义、新郑、荥阳、偃师等县级市的指数都相对较高，而南阳、周口、商丘、驻马店等省辖市和邓州、项城等县级市的发展水平相对偏低。这突出反映出河南城镇化发展中的区域发展不平衡、不协调问题。结合城镇化率分析，河南各城市工业化程度不同，综合发展基础不同，城镇化水平也有很大差异。2012年，郑州城镇化水平最高，达到了66.3%，南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等黄淮地区的城市，人口基数大，城市发展缓慢，城镇化水平较低。总体上，以陇海铁路和京广铁路为地域分界线，河南38个城市的城镇化发展水平在空间上呈现出“东低西高”“南低北高”失衡的格局。3.人口城镇化水平较低人口城镇化水平低是影响河南城市城镇化发展质量提高的一个突出问题。从人口城镇化的发展指数看，除郑州和义马外，其余城市的人口城镇化发展指数均低于0.5，其中卫辉、邓州等县级市甚至低于0.1。人口城镇化发展指数和经济城镇化发展指数相比，经济城镇化发展质量较高，特别是对于县级市，人口城镇化与经济城镇化之间的差距较为明显，这反映出河南城镇化的发展与就业结构转换之间的不协调问题。寻其根源，在于河南仍然保持的是投资拉动型主导的发展方式，一方面服务业发展相对滞后，另一方面由于产业中重化工业比重较大，资本密集型产业比重较大，出现了资本替代劳动的趋势，导致“高增长、低就业”，就业弹性逐年下降，非农产业就业比例和城乡就业结构不优，人口城镇化发展水平也相对较低。4.城市空间利用不充分从河南38个城市的空间城镇化发展指数看，除巩义市超过0.5之外，其余城市均低于0.5，信阳、南阳、汝州、辉县等城市的空间城镇化发展指数低于0.1。这集中反映出河南城市发展存在的四个问题：一是市区人口密度较小，土地城镇化快于人口城镇化；二是市区经济密度较小，单位建成区面积创造的生产总值较低，土地集约节约利用程度不高；三是人均道路面积较小，公共交通设施发展缓慢；四是城市空间结构不优，基础设施建设、资源有效开发和利用、生态环境保护和建设的空间布局有待于进一步完善。5.城市社会事业发展相对滞后从河南38个城市的社会城镇化发展指数看，只有郑州、济源两个省辖市和义马市一个县级市的社会城镇化发展指数高于0.5，其余城市都较低。结合城市社会城镇化质量评价指标可以看出，社会城镇化发展指数较低，充分说明了河南城市在发展过程中重经济轻社会，重硬件轻服务，导致公共财政支出力度不够，社会保障体系不完善，基础设施和公共服务设施建设滞后，公益服务供给总量不足。六提高河南城镇化发展质量的对策建议通过构建指标体系对河南城市城镇化发展的总体水平进行评价，发现河南城市城镇化过程中经济发展、社会进步、空间利用、区域布局等方面存在问题。要促进河南新型城镇化健康可持续发展，需要在以下五方面予以完善和提高。（一）优化城镇化形态，促进城镇体系完善根据资源环境承载能力、产业发展潜力和人口增减趋势，坚持实施中心城市带动战略，以综合交通运输网络和信息网络为依托，以中原城市群为主体形态，坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，把中小城市发展放在优先位置，着力提升中心城市发展水平，促进生产要素向城镇轴带和交通节点城市集聚，以线促点、以点带面，整合优化城市体系空间结构，形成以郑州为中心、洛阳为副中心、地区性中心城市为支点、县级市为节点的网络化空间发展格局。其中，以郑州、洛阳为中心，包括焦作、新乡、许昌等城市组成的城镇化质量综合发展指数较高的地区，以增加中心城市的辐射带动能力为重点，促进区域网络化发展。豫东、豫南、豫西南地区城镇化质量综合发展指数相对较低，要强化城市职能，将城市培育成为区域增长核心，推动有条件的区域形成若干增长轴，带动区域整体发展和城镇化进程。（二）完善基础设施和公共服务设施，提升城市综合承载能力社会城镇化和人口城镇化发展指数不高，要求优化城市在发展过程中，着力从交通、能源、生态、环保等方面完善基础设施和公共服务设施。以城市道路、立交桥、地下通道等城市交通设施建设为重点，加快城市道路网结构调整优化；以“气化河南”为建设目标，全面提升城市燃气规划、建设、运营以及管理、技术和服务水平；以治理城市内涝为重点，加快地下管网、排水沟渠、排涝泵站、排水管网雨污分流改造等设施建设，完善城市排涝、排水体系；以城市污水治理为重点，推进污水垃圾处理设施扩容和提升改造，推动中水回用和污泥无害化处置工程建设；以创建“园林城市”和争创“中国人居环境奖”为载体，不断完善城市绿地系统布局和功能，积极推进城市生态园林设施建设，创建园林绿化精品。以常住人口为依据，统筹安排基本公共服务设施布局和财力保障，协调一致地提高保障标准和服务水平，确保在同一城市常住人口无差别享有城镇基本公共服务。（三）推动城市产业结构调整，促进城市就业结构优化就业是影响人口城镇化发展水平的重要因素。提高河南城镇化总体水平，要把促进就业放在更加突出的位置，把产业结构调整与扩大就业容量有机结合起来，稳定城镇居民就业，增加转移农民就业岗位，促进农民工有序市民化。城市发展要创新融资开发、商业运作模式，着力加快城市综合体建设和楼宇经济发展，强化特色商业街培育和现代专业市场建设，培育一批产业高集聚、产出高效益、功能高复合、空间高密度、就业高容量的服务业集群，增强城区经济实力和就业吸纳能力。中心城市推动壮大