房地产行业专题研究保障房那些事

房地产行业专题研究-保障房那些事1

中国保障房发展历程我国保障房整体上可分为出售型和出租型两类，出售型保障房包括经济适用房、

两限房和共有产权房，出租型保障房包括廉租房、公租房和新推出的保障性租

赁住房。经济适用房：2013

年以后逐步取消，存量约

2000

万套经济适用房于

1994

年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》中提出，是我国最早推出的保障房类型。经济适用房由政府无偿

划拨建设用地、按政府指导价定价，限定购房对象为具有一定支付能力的中低

收入家庭。经济适用房推出的早期并无面积限制，很多地方出现了“豪宅型”经济适用房，

寻租也难以避免，后续对其进行了面积限制（不超过

60

平方米）。经济适用房

的资金来源包括政府暂借资金、开发主体的自筹资金、银行贷款和预售资金。

经济适用房是

2007

年之前我国保障房的主要形式，截至

2006

年年底，我国经

济适用房累计竣工面积超过

13

亿平方米，按照套均

90

平方米（因为实际建设

中超过

60

平方米的情况并不少见）计算，共计

1400

万套。2006

年之后，经济适用房建设速度明显放缓，2007

年至

2012

年年均开工套数

仅

100

万套左右。2013

年底住建部宣布经济适用房供应将逐步减少，直至完全

取消。据此推测

2013

年至

2015

年每年开工套数为

50

万套。因此截至目前，估算经济适用房存量约

2090

万套。两限房：个别城市的尝试，07

年至

10

年是建设高峰两限房即限房价、限套型的普通商品住房，最早于《北京市“十一五”保障性

住房及“两限”商品住房用地布局规划（2006

年-2010

年）》中提出，2007

年

4

月北京首块两限房地块海淀区西三环新都东路地块正式上市交易，标志着两

限房正式登上历史舞台。两限房由政府统一监管，在限定售价和限制户型面积的基础上，通过竞地价、

竞房价的方式，通过招投标确定开发单位，类似于近年部分热点城市土地出让

中的“限房价、竞地价”。由于两限房的土地来自于出让而非划拨，属于标准的

商品房，与经济适用房有明显不同。两限房的购房者为中等收入家庭，满

5

年可以交易，但交易时需要按照同地段

商品房价差补缴

35%的土地收益款。两限房本质就是商品房，因此其建设资金

来源与普通商品房相同，即开发商的自筹资金、银行贷款、预售资金等。由于两限房只是个别城市的尝试，因此很难得到全面数据，我们根据北京市相

关数据进行估算，北京市两限房建设的高峰期是

2007

年至

2010

年，2010

年

以后逐渐减少，2013

年开始停止供应。根据北京市住建委的相关数据，2007

年至

2010

年间，两限房共计开工

1342

万平方米，按照套均

90

平方米计算，共计

14.9

万套，年均

3.7

万套。2011

年

至

2013

年三年估计年均

2

万套，2014

年开始不再供应。据此可得北京市两限

房存量为

20.9

万套，对应面积

1881

万平方米，7

年间北京市新房共计成交

9725

万平方米，两限房占比约

19.3%。共有产权房：年均供应约

7

万套，市场接受度一般共有产权模式并非近年首创，实际上，早在经济适用房占据保障房主流地位的

时期，为了规避经济适用房沦为“炒房”工具，就有不少学者提出要在经济适

用房中推行共有产权模式。2007

年江苏省淮安市率先进行了共有产权房试点。

2014

年住建部召开共有产权住房试点城市座谈会，北京、上海、深圳、成都、

黄石、淮安

6

个城市明确被列为全国共有产权住房试点城市。2017

年

9

月份，

住房城乡建设部印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，

支持北京市、上海市深化发展共有产权住房试点工作，鼓励两市以制度创新为

核心，结合本地实际，在共有产权住房建设模式、产权划分、使用管理、产权

转让等方面大胆探索，力争形成可复制、可推广的试点经验。2018

年，广东省

选取了广州、深圳、珠海、佛山、茂名等

5

座城市试点共有产权住房。共有产权房不同于经济适用房，其土地来源为出让而非划拨，开发和销售方式

也等同于普通商品房。同时也不同于普通商品房，房屋的产权并非由业主完全

持有，而是与政府按照一定比例（具体比例由当地各自确定）分别持有。由于

部分项目根据产权比例换算后的房价相比周边并无明显优势、部分项目区位过

差、部分城市限制了二次出售时的交易对象等原因，市场对共有产权房的接受

程度一般。存量方面，根据北京、上海、广东相关数据估算，三地截至目前共有产权房存

量约

42.6

万套，其余试点城市或推进较慢，或城市体量较小，因此估算全国共

有产权房存量约

50

万套，每年供应约

7

万套。廉租房/公租房：当前出租型保障房的主要形式廉租房最早提出于

1998

年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住

房建设的通知》（国发[1998]23

号）。廉租房租金由政府统一定价，普遍低于市

场租金水平，保障对象早期为城镇最低收入家庭，后拓宽至城市低收入住房困

难家，保障形式包括实物配租和货币补贴两种。廉租房建设的资金来源主要包

括财政预算、专项补助、住房公积金增值收益、土地出让净收益、社会捐赠、

社会保障资金等。公租房（公共租赁房）最早提出于

2010

年国务院《关于促进房地产市场平稳

健康发展的通知》（国发办[2010]4

号）。公租房的租金水平略高于廉租房，但低

于市场平均水平，保障对象主要是实际生活中买不起房，但又不够经济适用房、

廉租房保障资格的“夹心层”。公租房建设的资金来源财政拨款、银行贷款、住房公积金贷款、土地出让净收益。2014

年起，公租房与廉租房并轨运行，统称公共租赁房，保障对象、资金来源

等均并轨运行。廉租房/公租房的产权归属于政府（部分城市出现过共有产权形

式的廉租房/公租房）。廉租房/公租房的相关数据并不连续，我们仅找到

2009

年、2017

年、2018

年

的开工量分别为

178

万套、82

万套、100

万套，其余年份的开工量根据保障房、

经适房、棚改、两限房、公产房的数据进行倒挤计算。根据我们的估算，2009

年至

2020

年间，廉租房/公租房共计开工

2726

万套，年均

227

万套，加上

2008

年底的

250

万套，推算得到当前公租房存量约

3000

万套。建设峰值出现在

2011

年和

2012

年，分别为

691

万套和

429

万套。保障性租赁住房：保障房的未来2020

年

12

月中央经济工作会议提出“高度重视保障性租赁住房建设”，保障性

租赁住房首次正式登上历史舞台，随后一系列政策陆续出台，保障性租赁住房

逐渐明确成为未来保障房建设的重点方向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景

目标的建议》，提出“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住

房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。”2021

年

7

月，国务院办公厅

印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确保障性租赁住房基础制度和

支持政策。7

月

25

日，财政部、税务总局和住房城乡建设部发布《关于完善住

房租赁有关税收政策的公告》，明确了进一步支持住房租赁市场发展的税收优惠

政策。保障对象方面，主要新市民、青年人等群体的住房困难问题，不限制户籍和收

入；面积限制方面，以建筑面积不超过

70

平方米的小户型为主；土地来源方面，

主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地

和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。资金来源方面，包

括中央资金补助、税收减免、银行贷款、企业信用债、住房租赁担保债券等。

规模方面，“十四五”期间

40

个重点城市初步计划新增

650

万套保障性租赁住房，

考虑到

2021

年筹集

93.6

万套，未来四年年均筹集

140

万套。存量：棚改占半壁江山，公租房占比三成综合上述估算，截至

2020

年底，不考虑农村危房改造

2554

万套，我国累计建

设保障房

9893

万套，其中经济适用房

2090

万套，公租房

2976

万套，棚户区

改造

4787

万套，两限房

12

万套，共有产权房

28

万套。可见，我国现有保障房中，棚改（包括实物安置和货币化安置）数量最多，占

比为

48.4%，其次是公租房，占比为

30.1%，经适房位列第三，占比

21.1%。

其余的两限房和共有产权房占比均不足

1%。同时可以看到，“十三五”期间保

障房主要是棚改，而非棚改的保障房的建设高峰是“十二五”期间，“十三五”

期间建设很少。过往住房保障体系的不足前文我们测算了截至

2020

年底的保障房存量为

9893

万套（含棚改，不含农村

危房改造），占城镇住宅存量的比例约

33%

，保障力度看似已经不低，但保障

房的存量规模并不能代表保障的有效性。实际上，我们认为过往住房保障体系

的有效性仍然有待提高，9893

万套存量保障房中，仍然起到保障作用的可能仅

有

3000

万套左右，占住宅存量的比例约

10%。原因有三：多数经济适用房已经转为普通商品房。交易价格几乎等同于普通商品房，

需要被保保障的群体仍然难以支付。此外，当前仍然居住经适房的群体，

其收入水平可能已经远远高于“中低收入”这一标准，这本身就与保障房

的初衷背道而驰：保障房的初衷是“保障”，而不是帮助中低收入群体“上

车”；棚改并不能增加保障房有效供给。在

9893

万套存量保障房中，棚改占据

半壁江山，但棚改并不能增加保障房的有效供给：实物化安置在创造供给

的同时创造了需求，供给并无净增加，货币化安置一定程度上导致净供给

的减少；对外来人口的保障低于本地。在各类保障房中，棚改与外来人口无关，经

适房、两限房和廉租房限定本地人口，共有产权房规模较小。公租房虽然

并不明确限制外来人口，但轮候时间较长。发展方向：从出售到出租，从本地到外来纵观中国保障房的发展历程，从不同时期保障房主流形式的演变，可以看出中

国住房保障体系的发展脉络，即出售到出租、从本地到外来、从政府包办到政

企合作。保障方式：从出售到出租前已述及，保障房分为出售型和出租型两类，棚改并不能成为严格意义上的保

障房。（后文初有特殊说明，保障房均指不含棚改的保障房。）出售型保障房包

括经济适用房、两限房和共有产权房，保障对象拥有房屋产权（共产房的政府

持有产权满足一定条件是可以购买的），也自然拥有与产权相关的出租、出售、

改造、处置等权利，出租型保障房包括廉租房、公租房、保障性租赁住房，保

障对象不拥有房屋产权，也不用有出租、出售等权利。中国保障房发展脉络之一，就是保障方式从出售为主变为出租为主。经济适用

房、两限房等已经退出历史舞台，共有产权房数量也很少，与之对应的，公租

房（廉租房）是

2009

年至今的主要保障方式，重点推进的保障性租赁住房也

是出租型保障房。保障方式从出租到出售，背后有

3

方面的原因：1.土地来源于划拨或不充分的

竞争出让，本质上都是地方政府在土地上的让利，降低地方政府推进保障房的

积极性；2.首次出售时价格较低，但二次出售时与商品房无疑，这就会导致较

多的寻租行为，公平性存疑；3.分流商品房市场需求，规模过大则影响房地产

市场稳定。保障对象：从本地到外来中国保障房的另一条发展脉络，是保障对象从保障本地人口到保障外