第六章行政决策和科学决策与信息分析

第六章行政决策第一节行政决策概述（含义、特点、类型、基本原则、地位与作用）

第二节行政决策体制和系统（含义、类型、决策系统的构成要素）

第三节行政决策程序（问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择）第四节行政决策方式（全体一致规则、多数规则、过半数规则、民主集中制）

第一节行政决策概述一、行政决策的含义、特点决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。我国早在先秦时期，就出现了“决策”一词，例如，在《韩非子·孤愤》中有“智者决策于愚人”之说；不过，现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，则是在20世纪中叶发轫于美国，由“Decision-Making”一词翻译来的。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。决策有私人决策和公共决策(行政决策)两种基本类型。（一）含义：

行政决策(AdministrativeDecision-Making),作为决策的一种基本类型，是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。公共组织针对社会生活中存在的或正在发生的问题做出决策，并转化成相关的公共项目，通过调动各种组织机构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，达到问题的解决、政治的稳定和经济的发展。（二）特点行政决策具有不同于其他决策的如下特点：1．行政决策主体的特定性。与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。我国宪法和法律规定，行政权由行政机关行使。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为行政决策的主体。2．行政决策内容的广泛性。由于行政管理的范围和对象极其广泛，行政决策的内容也非常广泛。它包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。而其他决策，如企业、事业单位和社会团体的决策等，其内容主要限于各自的内部事务，一般不涉及整个国家和社会范围的事务。3．既定行政决策的权威性。行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会的，具有强制力。因此，既定的行政决策不仅对行政组织的内部成员，而且对各级行政组织管理范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都具有约束力，表现出一定的权威性。在行政管理过程中，行政决策的构成一般需要三个具体条件，即基于决策问题的需求而产生一定的目标；为实现这一目标而提出的多项行动方案；不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。二、行政决策的类型1.依据行政决策主体人数和决策权力分配情况，行政决策可分为群体决策、集体决策和个人决策。群体决策是指一定行政单位的全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据一致意见、少数服从多数原则投票或举手表决作出决定。如公民投票直接选举总统、议员等。群体决策指享有决策权力的一群行政官员，通过会议和集体表决方式通过决策方案，包括资本主义国家的议会决策和社会主义国家的集体领导。个人决策指行政首长单独掌握决策权力，决策方案的选择以首长的拍板为终结，其他行政官员只有建议、批评、议论权，但没有抉择权力。2．依据行政决策主体地位的不同，行政决策可分为国家决策和地方决策。国家决策是由中央政府做出的决策，凡制定全国统一的有关行政管理的方针、政策、行政管理法规，处理全国性的和对于国家具有战略意义，以及其他只适宜由中央统一处理的行政管理问题，都只能由中央政府做决策。省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)政府对其管辖范围内的地方性行政管理问题做出的决策，则属于地方决策。3．依据行政决策涉及问题的规模和影响不同，行政决策町分为战略决策、战役决策和战术决策。战略决策是指带全局性、方向性和原则性的重大决策，其涉及的范围广泛，影响深远。战役决策是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。战术决策则是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。4.依据决策条件和决策对象所处状态的不同，行政决策可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指面临确定的条件和环境，各种不同方案的结果也是确定的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策。风险型决策是指在面临不可控状态的同时，在所拟定的各种方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出现不同的结果，但各种方案后果的概率可以预测，因而决策后果就带有一定的风险。不确定型决策所处的条件和状态都与风险型决策相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定。5．依据决策目标的要求不同，行政决策可分为最优决策和满意决策。最优决策是指追求理想条件下的最优目标的决策。满意决策则是指在现实条件下求得满意目标的决策。由于行政管理内容的广泛性和目标的复杂性，绝对最优目标实际上是无法实现的。因此行政决策通常都是满意决策，即相对“最优决策”，在现实条件下力求选择最佳决策方案。6．依据决策行为采取的方式不同，行政决策可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策也称例行决策、常规决策、重复性决策，是解决重复出现、有一定常规可循的问题，可按程序化步骤行事的决策。非程序化决策是对偶然发生、首次出现的，没有现成规范可遵循，只能通过创造性思维活动解决的决策。

此外，依据决策目标数量不同，行政决策可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法不同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程不同，可分为一次性决策、渐进性决策和追踪决策等。三、行政决策的基本原则1．信息原则行政信息是行政决策的基础，在通常情况下，决策的科学性、正确性是和信息成正比的，信息越及时、准确、全面，决策思维就越具有深度和广度。决策过程实际上也是一个信息的收集、加工和转换的过程。信息原则对决策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外脑来提高对信息的收集、分析和处理能力。2．预测原则任何行政决策都是对未来行动所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析和抉择，具有明显的预测性。现代科学技术和经济的高速发展，社会生活各方面的急剧变化和激烈竞争，更要求运用科学的预测，高瞻远瞩，了解行政决策对象的发展趋势、时空条件、影响后果等，从定性、定量、定时、概率等各方面作综合预测，才可能减少和避免决策失误。3．系统原则由于行政决策对象本身就具有系统性的特点，行政决策主体在制定和实施行政决策时，应注意决策对象所处的整个系统及系统的相关环节，并以系统的思维方式和决策体制来对整体与局部、内部条件与外部条件、当前利益与长远利益、主要目标和次要目标的相互关系和相互作用加以系统综合分析。4.可行原则决策是为了实施，要实施就得具备决策实施的现实条件。可行性原则对行政决策的要求是要在现实的基础上通过认真分析比较，对决策实施的人力、物力、财力、时间和技术等各方面都要予以保证，防止盲目的、不顾现实条件的决策。有时在现实条件不完全具备的情况下，还要经过努力积极创造出条件，使决策真正可行。5．择优原则决策总是在几个方案中进行选择。只有一种方案的“霍布森选择”是难以做出最好决策的。决策要追求优化和满意，就必须要优化目标，并提出必备数量的备选方案，通过比较和筛选后，从若干个方案中筛选或综合出满意的实施方案。6．动态原则任何系统都是变化发展的，决策对象总是随着经济和社会的进步而处于不断变化之中，一项决策的制定、执行、修改也是一个相当长的动态过程。为此，一开始决策时就要富于远见，能适应未来的发展，并留有适当的余地。在决策实施时也要注意信息反馈，随时检查验证，当决策与客观情况不相适应时要及时调整，必要时还要进行追踪决策，对决策做根本性的修正。除了上述一般原则外，我国行政决策还有以下几个特殊原则：1.服务原则。我国的行政决策不但在政治上要服从于服务于党的基本路线，法律上要服从于服务于国家的法律法令，而且在行动上要服务于基层，服务于群众。因为，我国的任何层次的行政机关和行政人员，都是代表人民意志从事公共事务管理，为民服务的“公仆”。一切行政行为(包括行政决策)无不是为人民办实事，造福于社会。这一原则是区别于资本主义行政决策原则的基本点。因此，行政决策者必须坚决扫除官僚衙门作风和以权谋私等不正之风。2.民主原则。人民是社会主义国家的主人，人民群众在国家行政决策上有发言权，这是宪法和法律赋予的民主权利。人民群众一方面可以直接向各级国家行政机关和行政工作人员提出建议，参与决策；另一方面人民群众通过人民代表和人民代表大会的途径参与国家的重大行政决策。为此，行政决策者在决策时必须认真听取人民群众的意见和建议，重大行政决策必须经人大审查和批准。只要坚持民主原则，认真听取人民群众的呼声，使群众有机会参与决策过程，就能保证行政决策符合人民大众的利益，保证行政决策的正确性。3.法治原则。依法治国首先要依法行政，而依法行政的关键在于依法决策。行政决策权力本质上是一种国家权力，行政决策的主体只能是行使国家行政权的行政组织和行政人员，行政决策的制定和实施都要以国家法律为依据。只要决策内容和程序合法,一经确定，就具有法律效力和权威性，对行政管辖范围内的一切有关的机关、企业、事业、团体和个人都具有约束力。因此，行政决策者一定要依法决策，并承担法律责任。如果决策者由于主观方面的原因导致违法决策并造成了危害性的社会后果时，要依法追究其相应的法律责任。4.政治原则。由于行政体制是政治体制的重要组成部分，行政决策体制不可能不打上政治的烙印，行政决策的目的不可能不服从政治目的，行政决策的内容必然要体现统治阶级的意志。只不过由于各个国家的政治体制不同，体现在行政决策环节上的政治目的和要求不同罢了，社会主义国家的行政决策体现的是工人阶级和人民群众的意志。因此，我国的行政决策必须坚持中国共产党的领导，贯彻党的基本路线和方针政策。这是我国行政决策的根本指导原则。四、行政决策在行政过程中的地位与作用

1．行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础。决策是行动的先导，行政管理实施中遇到的各种需要采取行动加以解决的问题，都首先依赖于行政决策。同时，行政管理的各项职能都是为实现决策目标服务的，各项职能本身也都有需要采取行动的问题，有各自相关的决策。因此，行政决策贯穿于行政管理的各个方面和行政管理的整个过程，任何行政管理活动都离不开行政决策。2．行政决策是行政领导的基本职能和重要技能。在行政管理过程中，行政领导处于管理的核心地位，承担着行政管理的多项职能，而这些职能中的主要职能又是行政决策职能。同时，行政决策又是行政领导的重要技能，因为行政领导的素质在很大程度上是以其行政决策水平来衡量的，行政领导的层次越高，其所担负的决策任务就越重，所做出的行政决策的影响也越大，因而对行政决策的技能要求也就越高。3．行政决策正确与否是行政管理成败的关键。行政决策决定行政管理活动的方向和措施。只有在遵循行政管理活动规律的基础上做出科学合理的决策，才能保证行政管理的良好效果；反之，则会产生错误的管理行为并导致严重的后果。尤其是国家最高领导层的决策正确与否，直接关系到社会经济能否健康发展。在科学技术飞速发展加快了社会的发展节奏，把全球连为一体又加剧了竞争的条件下，政府行政管理的影响明显增大，行政决策的重要性也越发明显。4.科学的行政决策是提高行政管理效率的重要条件。第二节

行政决策的系统与体制

一、行政决策的子系统行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵向、横向划分为若干子系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策子系统，横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策子系统、政党决策子系统和政府(狭义)决策子系统。在我国，纵向上可分为中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关(也有划分为三、四级的政权组织类型)的各层次的决策系统，横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统等三个决策子系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策制定工作。

1．行政决策信息子系统信息子系统是由从事行政信息处理的机构、掌握信息技术的专职人员、设备及有关信息处理工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，是决策中枢系统的辅助机构，为行政决策提供信息或资料。信息是为人们认识和改造客观世界的需要而获得的有关事物状态、关系特征和发展变化的表征。与公共政策相关的信息即行政决策信息，贯穿于从公共政策的制定、实施、评估到终止各环节的整个生命周期。可以说，行政决策系统的正常、高效运转离不开信息活动。决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。只有准确全面的信息，才能保证制定的行政决策的正确性；只有及时的信息，才能及时地制定政策，解决问题；只有适用的信息，才能提高其针对性，减少对决策者的干扰，快速制定出政策。信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能作用是：(1)收集信息，就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况；(2)加工处理信息，把收集来的信息进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳，抽取出精华资料，剔除去多余的甚至是虚假的资料；(3)传递信息，就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速，过时的信息价值为零，无助于政策制定，错误、虚假、表述含糊的信息会给社会问题的分析、政策问题的界定带来困难，进而会导致决策失误。2．行政决策咨询参谋子系统参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决策中枢系统的辅助机构。参谋子系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，它运用现代化决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。不论哪种形式的参谋子系统都具有集体性、科学性和相对独立性等特点。集体性是由于社会问题复杂，不确定性因素多，动态变化大，因此解决问题必须运用多学科的知识，这只有众多掌握不同知识的专家群体才能适应需要；科学性即参谋咨询人员要用先进的科技手段，采用科学分析的技术和方法来为决策者提供服务，仅靠经验、谋略适应不了社会发展的需要；相对独立性即参谋人员必须相对独立地研究分析问题，不偏不倚地提出自己的见解，对问题的分析和结论必须以客观事实为根据，不能为决策者所左右。

参谋子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：(1)协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。政策制定离不开预测，参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者在界定政策问题、确立政策目标时作参考。(2)为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。在政策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。(3)对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。收集并分析政策实施中的问题，特别是在政策实施遇到障碍或偏离政策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时修正意见和追踪完善决策，确保公共政策顺利实施。

3．决策中枢系统决策中枢系统是指由拥有决策权力的领导机构、领导者集体及其他相关要素所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。决策中枢系统具有权威性和主导性特点。决策中枢系统是由享有法定职权的领导者组成的，它对政策方案具有拍板的权力，对政策方案的正确与否负有责任，故具有权威性。同时，为保证政策制定的完成，决策中枢系统必须对信息、参谋两个子系统进行组织、指导、协调、检查和监督，还要对影响政策制定工作的其他组织机构进行协调，因此具有主导性。



决策中枢系统在行政决策系统及其运行中的作用是：(1)界定政策问题。政策问题的界定是政策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为政策问题确定下来。(2)确立政策目标。政策目标是否科学、正确，对整个决策过程具有决定性的影响。政策目标的确立必须建立在对政策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立的目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。(3)组织设计政策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据政策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。(4)选择政策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。4．监控子系统

监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。西方资本主义国家政府组织体制主要是根据“三权分立与制衡”原则建立的，机构之间的权力制衡关系就是行政决策的法定权力的监控关系。在我国，设有内、外两大监控体系。内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党——人大——政府之间的递次监控关系，还有内设监控机构如中国共产党的纪律检查委员会、人民政府的监察部门(决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中)；外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。我国是社会主义国家，人民当家作主，人民群众是最有效也是最有力的监控力量。

监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：(1)防止决策者滥用决策权。决断子系统行使国家权力，它具有权威性和强制性。权力在运用过程中很容易产生腐败，成为谋取局部利益和私利的工具。实行监控可有效地避免“部门权力化、权力利益化、利益政策化”的腐败倾向，保证决策权在国家法律、法规、制度的统一规范内照章行使。(2)促使政策内容切合实际。政策制定过程中，存在着许多不可预料、无法量化的因素，给政策方案的设计、选定带来困难。政策监控一方面是利用法定权力对决策者行使潜在的“惩罚”威慑，督促决断子系统发挥自己及参谋、信息两个子系统的作用，周密细致论证，科学慎重决策；另一方面是对政策方案进行听证、审查，使政策方案切合实际，具有政治上、经济上、技术上的可行性。(3)监督执行机构及其人员正确执行政策。政策的执行过程实质上就是利益分配方案的现实化过程。由于自身利益的原因，执行者对此存在着抵制、拖延、断章取义式执行的可能性。通过监控，监督抵制者执行政策，督促拖延者立即执行，促使断章取义者全面执行，维护政策的统一性和严肃性。

二、行政决策体制的构成要素行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。行政决策体制，依托于行政决策组织，其构成要素与其他组织体制大体一致，但其要素的具体内涵不完全一样，主要包括：(1)组织目标：组织成员认可为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。(2)职能范围：组织目标的具体化。(3)机构设置：承载决策权力的一系列特定机构的确定，是组织内部分工的结果。(4)职位设置：一定机构内的职级、职数和职责的确定。(5)人员配备：按照职位设置要求，配备合适人员担任职位。(6)权责划分：指各部门、层次、成员之间围绕权力和责任形成的若干从属、并列等相互关系的确认。权力是影响他人的能力，通常来自于决策者本身的综合条件；职权则是被组织正式承认的权力，与职位密切相关。(7)规章制度：以书面文件等形式对组织的构建、运行程序等进行严格规范。(8)技术和信息：决策组织的技术包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”和决策过程中所采用的科学技艺。(9)物质因素：决策组织赖以存在所需的场地、房屋、办公设备和经费。(10)团体意识：形成组织目标的共同心理基础。(11)组织设计：指组织结构的分化整合及组织目标的修正。三、行政决策体制的类型可根据不同的标准进行不同的分类，常见的是根据最高决策者的人数而划分为首长制和委员会制，根据决策权力使用的特点划分为集权制和分权制。当今世界的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。1．独裁制独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。其具体类型有：

(1)宗教领袖型。在一些神权制国家中，议会和政府活动的依据是宗教教义。相应地，高居于决策权力的最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖，议会和政府的活动也要受其监督。(2)君主亲政型。即君主既当朝又亲政，这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续。在这种决策体制下，君主既是国家之首，又是政府首脑，君主属下的大臣会议相当于内阁，拥有立法权和行政权力。君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。(3)军人独裁型。指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。其具体的表现形式又有两种：一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者，并以暴力镇压持不同政见者；另一种是当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。后一种形式通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。

2．议会制

议会制决策体制的基本含义是，首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益。议会制决策模式在当代的主要表现形式也主要有三种。(1)议会～总统制。在以美国为代表的议会一总统制国家，国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责；政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员；国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案有否决权；国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会；总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。



(2)议会～内阁制。这种决策体制的主要特点是：议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持；内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成；议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经重新大选产生的议会来决定内阁的去留。(3)议会～委员会制。这种决策体制的主要特点是：议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；委员会所作出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员平等。3．人民代表大会制人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的苏维埃制，是一种具有中国特色的民主决策体制。人民代表大会制的主要内容包括：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。人民代表大会制的另一个重要特点是，中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。因此，中国共产党在中国的行政决策体制中具有重要作用。第三节行政决策的程序行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策的基本程序可概括为如下五个阶段：1.问题界定2.目标确立3.方案设计4.后果预测5.方案抉择一、问题界定1．决策问题的含义问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。行政决策问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。任何行政决策问题都不是一种孤立、静态的存在，而是与其它问题相联系并处于不断的变化和发展之中。

2．问题界定的主要环节一般而言，行政决策问题的界定要经过以下几个基本环节：(1)症结分析。在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以建立对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的联系和影响。(2)原因分析。依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。主要方法是纵向分析和横向分析；纵向分析是从问题的表层人手，由表及里，由浅人深，层层剖析出根本原因；横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最主要的原因，并加以核实。(3)确切表述。对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。3．问题界定的主要方法

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。(1)类别分析法是澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。(2)类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与他问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果作为基础，对问题的性质和类型进行确认。(3)假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。(4)层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。二、目标确立1．决策目标的含义

行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。行政决策的目标如同管理中的其他目标一样，具有如下特征：(1)层次性。决策目标是由总目标、子目标、二级子目标等从总到分，从上到下地组成的一个多层次的目标体系。总目标、分目标之间既相互联系，又相互制约，构成了一个层层节制的目标系统。

(2)多样性。行政决策内容的广泛性和复杂性决定了决策目标的多样性。从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标；从范围和数量看，有宏观目标、中观目标和微观目标、单目标和多目标；从期限上看，有长期目标、中期目标、近期目标；从程度上看，又有主要目标和次要目标等。(3)从属性。多层次、多样化的目标并不是相互并列的，局部的、低层的、近期的目标要从属于整体的、高层次的、长期的决策目标。各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约，并根据总目标进行调整、修订。2．目标确立的基本原则目标确立是决策程序的一个重要阶段。目标不但规定了方案的方向，为判断方案优劣提供了评判标准，又是检验决策实施结果的基本尺度。为了防止“制定了正确的方案，解决了错误的问题”，保证目标的正确性，目标确立阶段必须要遵循一定的原则：(1)针对性。目标必须针对实际问题，有的放矢，切中要害，并选择好突破口。(2)可行性。目标必须是在现有条件下通过一定努力可以实现的。(3)系统性。从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有机的目标体系。(4)规范性。目标必须要符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观和信仰。(5)具体性。目标的表达要准确清楚，含义单一，有明确的时限、范围和约束条件及具体指标。3．目标确立的主要环节目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：(1)目标依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。(2)目标体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标。在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。

4．目标确立的主要方法(1)综合指标法。把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。(2)主要目标列举法。根据各目标的重要性，分清主次，仅仅让一个决策目标(最重要或最主要的目标)作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。(3)目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案；然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择；如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。(4)综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用(有效度或满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。(5)逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者，均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可制定标准再作淘汰，这样逐步淘汰，直到最后的方案。三、方案设计

1．方案设计的含义决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。2．方案设计的主要步骤

决策方案的设计一般可分为轮廓设想和细部设计两个具体步骤：(1)轮廓设想。从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。其主要内容有二：一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案；二是将各种方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段等大致勾画出来。轮廓设想阶段的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性；各个方案之间要相互排斥。轮廓设想阶段也是创造性思维最多的一个阶段，要求设计者要敢于打破陈规，独辟蹊径，用新的思维方式和技术来实现方案的创新。

(2)细部设计。对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。淘汰阶段的主要工作是在重新进行决策目标分析的基础上，通过对可行性方案与目标的比较来去掉那些偏离决策目标的方案。细节设计则要对每个可行性方案进行方案扩大，将决策方案根据决策对象的性质分解为一些较为具体的规定。

3．方案设计的基本方法方案设计阶段所运用的一些基本方法有：

(1)头脑风暴法(BS法)。又叫自由思考法，通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。(2)对演法。在不同方案的制定小组间展开辩论，互攻其短，以充分揭露矛盾；或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳。由此，可使各种方案逐步趋于完善。(3)综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。四、后果预测

1．后果预测的含义

后果预测是为了对方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和选优的前提。

2．后果预测的基本步骤(1)收集资料。对预测对象的相关资料进行全面系统的搜集、整理和去伪存真，为准确的预测提供真实可靠的依据。(2)确定方法。根据预测对象的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型。有时为了提高预测的精确性，还需选取几种不同的方法进行相互验证。(3)计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。(4)评审结果。将预测的结果输入决策系统，对预测的结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。

3．后果预测的主要方法(1)德尔斐法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈。经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见。(2)会议法。通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果。(3)时间序列法。假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态。(4)回归分析法。根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态。(5)趋势外推法。根据预测对象的历史和现象资料，寻找其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况。五、方案抉择

1．方案抉择的含义

方案抉择指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导依据其权力、经验和科学知识在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。2．方案抉择的主要环节

(1)确定标准。确定一套对方案进行优选的价值准则，一般包括：符合国家和社会的总体战略；能最大限度地实现决策目标；消耗的资源尽可能少；实现目标的风险尽可能低；实施方案所产生的副作用尽可能小。由于决策对象和内容本身的复杂多变，一项具体的决策方案往往很难同时满足上述标准，在实践中经常采用的方式是提出满意标准，遵循有限理性的原则，选择一种相对较优的方案。(2)可行性分析。对决策方案在现实之中实施的可行性做出分析和估量。一般包括：政治可行性，可以动员来支持方案的政治资源及方案对政治价值的影响；经济可行性，为执行方案的人力、物力、财力和信息资源的获取和支持程度；法律可行性，方案是否符合一国的宪法和法律；行政可行性，政府行政部门执行决策的能力大小和效率高低；技术可行性，方案在现有技术水平下能实现目标的程度。(3)合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式输出，付诸实施。

3．方案抉择的主要方法(1)经验判断。在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接对各种方案的优劣做出判断，主要适用于某些程序化决策方案的选择。(2)决策树技术。把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此做出选择。(3)试验。把一个或几个决策方案放到个别或选择好的地方进行初步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中做出选择或综合各方案的优点形成决策。(4)模拟。通过把所要决策的问题构成模型，进行试验、观察，测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案。第四节行政决策的方式一、全体一致规则1．全体一致规则的含义全体一致规则是指行政决策方案的通过需要参与行政决策的全体投票者都对某项行政决策方案投赞成票。在这种决策规则下，一项行政决策方案的通过，取决于全体投票人一致同意，只要其中任何一个投票人投了反对票，其他人的一致选择结果也无效。全体一致规则的明显优点是，它可以使投票人实现“帕累托最优”。它使每个投票人都能通过自己的投票行为获益，而至少没有人因此而受损。同时，在这种决策规则下，由于任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性意义，这就使每个决策者都在形式上享有平等的决策权。

2．全体一致规则的缺点其一，由于投票人的偏好不可能天然地完全一致，要达成一致就必须要经过一个反复的“讨价还价”过程，这就使得决策的成本相当高昂，经常要远远超出决策者从方案中获得的收益；其二，这一规则还有可能助长投票人的“策略行为”，先隐瞒自己的偏好，以增加“讨价还价”的筹码，这又使得每一方都把精力放在试探对方虚实上，不断地进行讨价还价，决策结果往往有利于讨价能力强的人而不利于讨价能力弱的人；其三，采取“策略行为”，就是决策者可能根据自己对决策结果的预期，“冒险”认定决策结果合乎自己的要求，采用诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为，从而逃避决策应承担的成本，只享受收益。

3．全体一致规则的运用范围

运用全体一致规则进行决策的最明显的例子，就是联合国安理会常任理事国的决策。常任理事国间形成决策的基本条件就是中、美、俄、英、法五国一致同意，任何一国的否决行为都将使决策不能通过。但是，由于全体一致规则的上述缺陷，其适用范围很有限，主要是适用一些小范围的投票活动，几乎无法适用大规模的投票决策活动。因此，人们只能退而求其次，采用其他规则。二、多数规则多数规则是指获得投票人支持最多的决策方案获胜的一种决策方式。在这种规则下，代表多数人利益或反映多数人偏好的决策方案获胜，但这一多数可能是绝对多数，也可能是相对多数。与全体一致规则相比，多数规则可以大大降低决策成本，不需要进行无休止的“讨价还价”。但是，在投票人偏好差异的影响下，极有可能所形成的多数只是一种相对多数而实际上是一种“少数”的局面。如采用简单多数制对几项相互竞争的决策方案投票，其中支持率最高的为10％，而其他支持率皆不足10％，获10％支持率的方案将会通过。而10％事实上又只是“少数”，方案的执行将只会使90％的人服从10％的人，反而使多数人的利益得不到保护。所以，多数规则在实际运用中是有选择的，在许多场合人们都对多数规则的比例有详细的规定，如1／3、1/2、51％等。三、过半数规则

1．过半数规则的含义过半数规则是指至少有1／2以上的投票人支持的决策方案才算有效的一种决策方式。与全体一致规则相比，过半数规则的特征主要体现在：决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就获通过；过半数规则下形成的方案对全体参与者都具有强制性，少数反对者要服从多数支持者所做出的决策，即“少数服从多数”。过半数规则的这种特点使它相对于全体一致规则更能节省决策成本；相对于相对多数规则更能保护多数人的利益，因而为应用范围最广的规则。2．过半数规则的缺陷首先是就效率而言，当多数人获得的净收益低于少数人的损失时，过半数规则将使整个社会的收益出现负值。其次是有可能出现“循环”的问题。例如，甲、乙、丙三人对A、B、C三项方案进行投票时，甲的偏好为A>B>C，乙的偏好为B>C>A，丙的偏好为C>A>B。如果投票程序为先从A、B中淘汰一项，余下一项与C比较的话，结果是C获胜；当程序为先从B、C中淘汰一项，再与A比较，结果是A获胜；当程序为先从A、C中淘汰一项，再与B比较，则结果为B获胜。这样，全过程将出现A>B>C>A的循环结果，从而使结果极不确定。与此相关的是，在有可能出现“循环”问题时，操纵议程就可以控制结果。因此，过半数规则有利于程序制定者。最后是在这种规则下少数人的利益得不到保障，有可能产生“多数人强制”的现象。3．过半数规则的变异形式(1)孔多塞标准：在一组竞争性方案中选出运用过半数规则的两两成对比较中选择击败所有对象的方案。(2)博尔达计数：按投票者的偏好顺序，给数个方案中的每一个打分，分值从1到M，分数最高为M，最少为1，然后把每一个方案的所有得分加总，最高得分的方案通过。(3)淘汰投票：要求每个投票人先把候选对象中最不满意的一个去掉，再对余下的进行比较淘汰，重复这一过程直至剩下最后一个方案。(4)加权投票：投票人本身根据其影响程度的大小而给以分发不同数目的选票，重要性最大者选票最多。然后每一投票人根据自己的偏好而给不同的方案投以不同的选票，得票最多的方案通过。四、民主集中制1)作为决策方式的民主集中制。作为一种决策方式，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，要求在行政决策过程中，要在集体充分讨论的基础上，按照少数服从多数、个人服从集体、局部服从整体和地方服从中央的原则做出决策，这种决策方式充分吸收了现代民主决策方式的各种优点，体现了现代民主决策的基本精神和原则，又可以有效地避免议而不决、长期讨价还价所耗费的成本，从而克服了一般决策规则中的某些局限性，体现出了应有的优越性。(2)民主集中制的完善。在我国，决策方式的改进主要集中在对民主集中制的坚持、发展与完善上，以适应市场经济和社会发展所带来的新变化。

1)要充分发扬社会主义民主。民主集中制的基础是民主，民主的充分发扬是民主集中制完善的必然要求，只有在充分发扬民主的基础上才能正确地集中。为了有效地发扬社会主义民主，必须适应行政决策主体多元化的发展趋势，适当调整各决策主体的权限划分，构建与社会主义市场经济相适应的权责体制；同时要广开公民参与行政决策的渠道，在全社会营造良好的决策氛围，在公共决策中枢系统内充分进行民主讨论；充分发挥民间政策研究咨询组织在行政决策中的智囊和参谋作用，进一步健全协商对话机制，从整体上坚实行政决策的民主基础。2)要借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策方式的科学化和现代化。在民主集中制决策以往的实践中，存在着经验性成分多，而现代科学的理论、方法运用偏少的问题，从而未能真正形成科学的行政决策系统，也尚未实现行政决策过程的程序化。针对这种情况，必须将民主集中制的优良传统与现代科学决策的理论和方法有机地结合起来，建立健全现代行政决策系统，创造民主集中制原则发挥作用的体制条件，优化行政决策系统的运作，实现行政决策过程的程序化。3)要加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。要保证民主集中制这种决策体制及原则的有效执行，实现行政决策的科学化和民主化，必须加强法制建设，以法制的形式规范行政决策，保障重大决策集体讨论、分工负责和领导决策责任制的落实。五、行政决策的发展趋势（一）行政决策的民主化1.民主化的表现：行政决策权的分散下移和专家智囊及人民群众的广泛参与。2.民主化的实现途径：思想上树立民主决策的意识，行动上健全和完善决策体制，遵循科学的决策程序和方法，创造各种和谐平等民主协商的决策环境和氛围，尊重知识，尊重人才，充分发挥智囊团的作用，最大限度地让人民群众参与决策，充分发表