城乡一体化导向下的乡村发展实践探索

PAGEPAGE城乡一体化导向下的乡村发展实践探索[摘要]近年来，河北省为缩小城乡差距、实现城乡统筹发展，大力推进文明生态村、新民居、幸福乡村建设，以及村庄环境综合整治工作，极大地提高农民生产生活条件。在城乡统筹大背景下，本文针对河北省新农村建设现状和存在的突出问题，通过借鉴国内外发达地区新农村建设经验，秉承“扬弃”的原则，探索出适合河北省新农村建设的方法体系，以期为河北省及相似地区新农村建设提供理论指导，为实现城乡统筹一体化发展奠定基础。1、引言自2002年中央提出全面建设小康社会、2003年提出五个统筹、2004年提出“两个趋向”重要论断、2005年十六届五中全会正式提出“统筹城乡经济发展、建设社会主义新农村”重大任务，到2004年以来“一号文件”连续7次锁定农业、农村和农民问题。在城乡统筹背景下，新农村建设的重大意义不言而喻。河北省以新农村建设为抓手，着力破解城乡二元化、缩小城乡差距，实现城乡一体发展。自2004年始在全省开展文明生态村建设，2008年开展新民居建设，2012年初开展村庄环境综合整治工作，极大推动我省农村发展环境，以及提高了农民的生产生活环境。为科学指导城乡统筹发展，更好促进社会主义新农村建设，河北省先后出台一系列新农村建设技术和政策文件，为新农村建设提供了技术支撑。经过对河北省部分县（市）调研走访，发现当前新农村建设过程中，存在农村管理滞后、建设缺乏地方特色、建设重点不明确等问题，严重制约了农村经济社会发展，阻碍了城乡统筹一体发展，不利于社会主义新农村建设。基于此，作为本文重点研究的内容，借鉴先进地区经验，提出了河北省农村地区建设和发展的建议。2、河北省新农村建设现实条件与问题2.1乡镇规划管理机构不健全，导致村庄建设缺乏有效管理目前，我国乡镇建设管理主体存在缺位现象，管理职能弱化，而乡镇改革没有把这一问题体现出来[1]。河北省同样面临此问题，各县（市）城乡规划建设管理机构中村镇管理人员数量较少，导致对村镇管理无暇顾及。乡镇政府设立规划建设管理机构和专职人员较少，多数为兼职人员，导致村庄建设随意性较大。2.2村庄规模小、建设主体单一，不利于公共服务设施和基础设施配置2010年底，河北省有行政村42338个，自然村57143个，200人以下自然村占26.6%，村庄平均人口规模为443人，村庄居民点过小，不利于公共服务设施与基础设施配置。由于公共服务设施建设的规模性、效益性要求，如小学、幼儿园的配置应有足够服务人口，现状财力不可能使小规模散乱村庄形成“小而全”的社会服务设施体系，同时使基础设施成本大大提升。在农村基础设施和公共服务设施建设中，政府部门是唯一的投资主体，基层群众等、靠、要的思想比较严重，村级财政基本没有，筹资建设基础设施和公共服务设施比较困难。2.3村庄建设缺少规划，村庄建设发展方向不明确截止2010年底，全省仅有40%的行政村、19.97%的自然村编制了村庄规划，多数村庄无规划可依，导致农民建房随意选择交通条件较好的地方，往往沿路或在村外择地新建住宅，村内老宅基地依然保留，“一户多宅”、村庄“空心化”的现象较为普遍。而编制建设规划的村庄，结合自身资源、环境、经济条件进行深入分析较少，重村庄基础设施和住宅建设，而对村庄产业经济发展研究较少，导致村庄建设缺乏经济支撑，各项工作难以有序开展。2.4新农村建设特色不突出，缺乏地方建设风貌和历史文化的传承截止2010年底，河北省150个县（市、区）域镇村体系规划和3000个新民居示范村规划已经全部完成。经调查发现，新民居规划存在的共性问题为：一是部分规划考虑农民生产生活实际需要和地方特色不够，简单照搬城市住宅模式，容易形成“千村一面”现象。二是规划布局不够灵活，没有充分利用村庄原有地形地貌、道路肌理，形成了“兵营式、排排房”的布局。三是部分规划考虑现状较少，拆多留少，对村庄进行大拆大建，对村庄肌理、文脉和建筑文化保护传承不够。2.5村容村貌环境差，严重影响村民生活质量经调查，河北省90%以上村庄存在村容村貌差、人居环境差。主要为村庄垃圾得不到清运、处理，生活垃圾乱堆乱放、苍蝇乱飞、臭味难闻；房前屋后柴草乱放；生活污水乱排、乱倒；道路狭窄、断头路多等问题。截止2011年底，河北省实施城乡一体化垃圾集中处理试点20个，村镇污水集中处理试点12个，使村庄环境得到了极大改善。但存在问题有：一是镇级、村级没有财政，县级以上补助有限，工作开展困难。二是乡镇村分布区域大，垃圾和污水处理成本高。三是县（市）垃圾、污水处理厂立项和设计时未考虑周边村庄。四是村民环保意识薄弱。2.6村庄人口持续减少，“空心村”现象严重通过对邢台新河县、唐山遵化市、承德隆化县的10余个乡镇百十个村庄走访，经分析近10年村庄人口，发现村庄常住人口呈不断减少、逐年加快的趋势，呈现以下特点：一是无工商业、以农作物种植为主村庄，如新河县农村人口流出率2000年为5%，2010年为13%左右；遵化市2000年为10%左右，2010年为20%左右；隆化县2000年为3.5%-6.8%，2010年为9.6%-10.8%。二是乡镇政府驻地和有地方产业特色的村庄规模不断增大，吸引周边及外来人口就业的能力不断提高。三是伴随着城镇化进程的加快，农民进城务工或者转变为城市居民的人数日益增多，与此同时其并未放弃农村的宅基地，因此，出现了农村人口减少，“空心化”急增的趋势。2.7农村居民点分布地域性差异较大，部分存在安全隐患河北省农村地域广阔，地区间差异较大，村庄在空间上分布极不均衡。根据对河北省136个县（市）进行综合分析，村庄空间上表现出很强的地形关联性，平原地区人口和村庄密度远高于山区、丘陵区。全省村庄分布密度为51.4个/百平方公里（详见表1）。存在突出问题：1.平原地区村庄规模较大，村庄邻近、部分村庄连为一体，但各自为政，基础设施共享性差，村庄整体发展环境不容乐观；2.山区村庄平均人口规模较小，分布密度小，导致村庄基础设施、公共服务设施难以有效配置齐全；3.部分村庄位置不合理，近期亟需整体搬迁，如存在安全隐患（可能遭受山体滑坡、泥石流、地面塌陷、洪水等严重灾害）、交通严重不便、地方病，人口规模过小的村庄，以及位于自然保护区（核心区、缓冲区）、水源地保护区（一级保护区）内的村庄，严重影响生态环境安全的村庄。3、国内外农村建设经验借鉴由于河北省在新农村理论与方法创新方面处于探索阶段，借鉴国内外先进经验十分必要，但是照搬发达国家的理论和方法又有失偏颇。基于此，对韩国、日本新农村建设进行简要介绍，以及学习国内四川、山东等地在城乡统筹中建设社会主义新农村的经验，秉承“扬弃”的原则，探索适合河北省实际的新农村建设路子。3.1韩国“新村运动”20世纪60年代末，韩国经济快速发展，政府在财力、物力方面加大对农村和农业投入，以缩小城乡、工农之间的差距。在该社会背景下，韩国政府发起了旨在加快农村经济发展、提高农民收入的“新村运动”。此运动共分三个阶段：第一阶段以政府为主导，政府相关部门通过制定农村发展规划、举办村民教育培训活动等为新村运动开展奠定了坚实基础；第二阶段以民间为主导，开展了新农村运动各种组织的活动、加强国民教育、扩大福利基础、促进城市新村运动、充实工厂新村运动等一系列活动；第三阶段为新村运动的转型期。发展目标从“致富运动”转变为“共同致富运动”，并开展了一系列活动，大力宣传共同体意识，提倡大家共同发展、共同致富。3.2日本“造村运动”从地域分析，日本第一次新农村建设过程只选择了小部分市町村，第二次新农村建设时，农业经营现代化和农村建设则扩大到80%的市町村。从时间上分析，日本的三次农村建设都是在不同时期不同国情下进行，第一次主要是针对日本国内农业过于落后，工业发展态势良好，处于振兴农业的目的。第二次是在工农业共同发展，取得一定成效后，为使农业实现现代化和国际化而进行的。第三次是为实现农村城市化，提升农村整体层次，广泛吸引人才而进行的。3.3成都新农村建设实践四川成都地区以产业发展为支撑，以整治农村人居环境和改善农民生产生活条件为重点，大力实施“五改三建”，逐步实现“出门有路、饮水有源、上学有校、就医有站”的社会主义新农村建设目标。成都通过制度创新，积极出台促进新农村的若干指导文件，为新农村建设注入新的活力，值得我省学习参考。如四川以工代赈项目示范村，受到了当地广大农民群众的热烈拥护和参与，且实施效果明显，成为政府支持贫困地区建设社会主义新农村的一种有效模式。3.4莱芜市城乡统筹建设莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试点市，以“六个一体化、三个集中、两股两建和四个体系”为支撑的“共享型融合发展模式”值得研究。该市把推进统筹城乡发展改革作为全市工作主线，按“以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展”理念，实施城镇化和新农村建设“双轮驱动”。通过“融合、流动、共享”，缩小了城乡差距，为中等发展城市树立了城乡统筹的典范。3.5经验借鉴1、政府引导与推动是社会主义新农村建设的重要保障。2、实行分地域、分阶段目标实施与管理是新农村建设的有效手段。3、重视农业组织化运作、现代农业技术推广、培训农民提高其素质以及农村工业发展是促进新农村建设和持续发展的重要因素。4、因地制宜地设计若干建设模式是新农村建设的实际选择。5、新农村建设需建立一套完备的体系支撑，不断创新制度和方法，激活新农村建设的活力。4、河北省新农村建设和发展的探索与实践4.1做好村庄发展趋势预判，科学合理进行村庄布点实现村庄的科学合理布点首先要对村庄未来发展趋势进行判断和分析，确定村庄未来发展的终极状态，然后确定村庄规模。根据对当前村庄研究成果分析，未来村庄将呈现以下发展趋势：（1）快速城市化地区的村庄，则将导致两种情况：一是人们受外部条件吸引不断迁出，那么最终将导致部分村庄的衰亡；二是自身基础较好的村庄，如有特色产业、大型企业等，则有能力吸引人口，使规模与建设水平不断提高，不仅可以就地城镇化，甚至可能发展为小城镇。（2）将来部分地区仍以农业生产为主，那么村庄集聚程度将取决于农业机械化水平的高低。机械化水平越高，村庄规模越大，则越宜集聚；反之则分散。因此，河北省各县（市）进行镇村体系规划编制和审批时，要结合当地自然条件、经济社会发展，以及未来农业产业化和机械化发展水平，综合分析村庄发展情况、产业特色，审慎做出村庄迁并调整布局。4.2研究村庄合理布点的评价体系，确保村庄健康有序发展根据对河北省若干县（市）镇村体系规划进行研究分析，存在一共性问题是保留与撤并村庄的选择上，基本以地理位置、人口规模、经济条件、耕作半径、设施配套为主导因素的定性简单分析，导致保留村庄的选择过于迁就现状和规划村庄布局模式基本相似的弊端。在城镇化快速发展、农村人口持续减少的背景下，还应以村庄城镇化能力、搬迁成本和布局模式等指标与上述因素共同考虑、形成理性分析与布局模式衔接、定性定量结合的思路。最终，使规划落实到实处，而不是纸上，避免出现“乌托邦式”的危险。因此，在判断村庄撤销与保留时，综合以上各因素赋值给予权重，采用层次分析法对村庄进行打分，结合定性分析，确定村庄合理布点。同时，中心村布置应考虑学校、卫生室等公共服务半径，基础设施配置的经济性等。确定平原中心村人口规模宜为3000-5000人，山区中心村宜为2000人左右。4.3明确村庄发展方向，提出村庄建设分类指导意见针对河北省部分县（市）镇村体系规划中，仅对村庄进行了分类，没有明确提出村庄发展指引，导致村庄建设缺少明确目标。当前，各县（市）要结合镇村规划体系，根据划定的禁止建设区域、限制发展区域、引导发展区域、积极发展区域，对县域内各类村庄提出明确建设目标、迁并整合时序和措施。根据村庄发展指引要求，重点建设中心村和保留村，完善公共设施和基础设施，合理适度的引导迁村并点，迁村并点为目标导向而非行动导向，以追求长远利益为出发点，不能急功近利、大拆大建，更不能强制将农村赶上楼，应逐步引导中心村建设和散村的自然消亡。4.4坚持以经济建设为中心，促进农村经济社会的可持续发展河北省在新农村建设过程中，应以产业发展为支撑，不能偏离农村经济建设这个中心。重视产业发展规划，重视农村经济收入的持续增长，作为新农村建设的持久动力。重点做好以下几方面工作：1、镇村各类规划中要重视农村产业发展；2、发展现代农业，大力完善精品农业、生态农业、观光休闲农业等；3、发展农村服务业，加快发展以生产、销售、科技、信息和金融服务为主体的农村生产服务业；4、加强农民技能培训，举办各类农民技术夜校、短培班、电视教学等，开展短期职业技术培训，提高农村劳动力转移组织化、规模化程度，以及经营新农村建设管理的能力。4.5注重对历史文化村落、特色村庄的保护当前，随着我国城镇化、工业化的快速发展，各地新农村建设都在如火如荼的进行着，而乡土文化保护不容乐观，已引起社会各界的广泛关注。河北省在开展新民居建设中要重视以下几方面：一是各地区应加快挖掘乡村文化遗产资源（有形和无形），对名镇名村的历史街巷、传统民居、文化古迹布局、规模和状况进行调查，建立档案；二是各地编制镇村体系规划时要对村庄进行详查，具有历史文化、地方特色的村庄要重点保护，譬如石家庄藁城市耿村（故事村）、只照（回民村）、屯头（宫灯）、耿家庄（宫面）等特色村，必须予以保留；三是新民居规划设计要体现当地风俗民情，住宅应有地方特色，如建筑材料（平原地区红砖、山区石头、砖瓦）、空间布局上应结合当地地形地貌，不应只追求效率小区“行列式、排排房”，建筑单体应多样化、农村化，防止千村一面、千户一面和城乡空间形态趋同化。4.6做好新民居建设的前期论证，有重点分批次推进笔者就城乡统筹发展中新民居建设的相关问题，对冀中南经济区某县（市）350个村庄4100村民进行了问卷调查，该地区经济社会发展条件相对具有代表性，调查结果显示：①村庄基础设施、公共服务设施已不能满足现代村民生产、生活要求。②近一半要求在原村改造；73%农民担心承担过重的经济压力；建筑要求以二层带院为主，主要考虑生活习惯、农具放置等。因此，新民居建设过程中，因地制宜地设计若干建设模式是新农村建设实际选择，切勿一刀切，具体开发模式与方式由地方和农民自主选择，让农村的开发具有递进性和连续性。各地在新民居建设前，应做好前期论证工作，以及民意调查等，主要内容包括村庄集体经济情况、农民意愿、建设模式（新建、改建、重建）、工程造价、后期经营费用、资金来源等方面，进行全面的评价，最终确定新民居建设方式与建设内容。综合分析各地发展程度和各区域村庄空间布局情况，新民居建设应首先从环首都绿色经济圈、沿海经济隆起带、冀中南经济区的重点发展县（市）展开，该地区将成为河北经济增长极和城镇化快速发展地区，首先要做好新民居建设的筛选，选择经济条件好、农民改造意愿高、基层领导班子强的村庄作为示范村，率先探索适合本地乃至全省新民居建设模式和经验，引领全省新民居建设工作循序渐进的展开，为推进河北城乡一体化发展奠定基础。4.7敢于制度创新、体制创新，开创独具河北特色的城乡统筹模式新农村建设作为一项长期系统工程，当前国内各地建设新农村都处于理论与实践探索阶段，没有成型的建设理论与方法，只有不断对新