从产权视角看我国农村土地制度的多样化选择

从产权视角看我国农村土地制度的多样化选择

[摘要]土地制度的核心是对产权界定，本文从产权视角透视了我国农村土地制度的现状和弊端，并根据我国的政治、经济发展现状，在总结和评价前人理论的基础上，提出了在集体所有制前提下根据农民自主选择，重新界定土地承包权的建议。这实质上是一种以“土地制度多样化”为目标的产权变革方案，期望借此维护社会稳定，促进经济快速健康发展。

[关键词]产权多样性自主选择永久承包权

一、现阶段我国农村土地制度及特点

在研究农村经济问题时，我们越来越认识到土地制度的重要性。而土地制度的核心是产权，这种产权不单单是所有权，而是包括使用权、收益权、交易权、抵押权、租赁权等多种权利在内的一种权力束。限定了土地的产权价值，土地制度通过对土地产权的界定，决定了土地产权本身的价值和相关收益，进而决定了土地产权相关人的行为和收入，可以说土地制度的核心就是对产权的界定。

我国农村土地制度最显着的特征是“共有私用”。土地所有权归为集体，土地使用权归为集体内的村民。在实际执行中，全国各地基本上按照人口平均分配土地的使用权。一项调查研究显示，使用权按人口均分土地的比例为%。

在土地的使用权上，农民个人受到限制，不允许私自将农用地转为非农用地。在收益权方面，在完全取消农业税后，农地的收益权基本上都是个人的。在交易权方面，允许进行对承包权进行转包、出租、互换。在国家对土地产权的管理方面，不允许农用土地自由转为非农用土地和禁止抛荒，国家可以在有偿条件下对土地征用。

在这种产权制度安排下，各地区在经济发展过程中根据自身情况进行制度创新，产生了各种具体的制度安排，农户经营加“大稳定、小调整”的形式，这是目前我国农地经营的最主要模式。其具体情况为集体成员按照一定规则平均分配土地，并在承包期内维持总体上经营权的稳定；在微观上只作小的调整，且主要针对承包期内人口的变化。

以“大稳定、小调整”形式为代表的当前土地制度，是有一定弊端的。

首先，现行制度由于忽略了地方政府面对利益时的投机行为而没有得到落实，造成了城市规模盲目扩大、可耕地面积迅速下降的效果。不仅如此，这种政策严重忽视了对农民利益的保障，造成大量农民因土地被征用而贫困化，由此造成了严重的经济问题和社会问题。这样的制度安排，实质上是在供给者和需求者直接的市场交易中间强行加入了与农民争“地利”的政府，并使得土地流转由市场主导变为政府主导，由一种经济行为变为一种政治行为。

其次，由于对土地所有权的缺失以及使用权上的限制，农民无法对土地进行长期投资，不利于形成规模经营；另外农地不能作为抵押进行贷款，抑制了农村金融的发展。在某些地区，尤其是经济比较发达，面临城镇化对土地强烈需求的城郊地区，土地产权的“共有私用”对农地“农转非”规模经营造成了严重影响。农民强烈要求土地产权明晰化。因此，如何实行一种灵活的土地制度，满足不同地区对产权明晰程度的不同要求，使他们能在土地的生产要素职能和社会保障职能上做出合理的选择，是土地制度改革所要解决的一个难题。

二、土地制度变革的不同主张和评价

面对我国在农村土地制度方面暴露出来的问题，专家学者大致提出了三种主张：一是私有化，二是国有化，三是在目前集体土地所有制的基础上对土地制度进行改良。

1.“私有化”主张的评价。私有化可以通过产权明晰化，赋予农民完整的土地产权，改善农民在城市化土地征用过程中的弱势地位，加强农民对产权维护的能力，因为侵犯私有产权总比侵犯集体产权困难得多。私有化赋予农民完全的地权，能避免经常调整土地的弊端，可以促进农民对土地的长期投资，促进土地的流转、抵押和规模化经营。但是，由于存在政府强大的征地权，私有化并不能完全消除不合理农地征用现象。另外，土地的流转和集中，在对土地依赖性不大，需要更好地界定土地产权的地区能够起到作用,但这种政策在我国大多数地区是不现实的。农业收入仍然是我国农民微薄收入中的主要组成部分，土地的社会保障职能非常明显，在这种条件下私有化，放弃土地的社会保障职能，必然引起贫富差距进一步拉大。而且，大多数地区的农民并不希望土地私有化，如果贸然进行土地私有，会遭到反对。对“国有化”的评价。国有化后如果实行和现在一样的土地使用权制度，并不会改善现在土地产权模糊的现状，因为农民仍只是获得部分产权，而且相比之原来的集体所有制，农民的产权反而更加残缺——所有权无论从名义上还是实际上都是不属于他们的了，因此国有化并不会促进农民对土地的长期投资和经济发达地区的土地流转；另外，由于所有权属于国家，而地方政府是国家在地方的代表，因此地方政府在某个地方拥有实际上的所有权，它可以更加肆无忌惮地对土地以各种方式进行征用，农民在城市化过程中对土地产权的保护只能处于更加劣势的地位。国有化以后如何避免土地由集体转为国有过程中土地的不合理分配仍是个棘手的问题，地方政府作为国家在地方的代表，他们在分配土地时完全可以利用个人权力做出有利于自己的分配。另外，即使权力分配合理，在对土地依赖性很大的地区，如何能够避免土地的过分集中，土地分配不均导致的社会问题能否避免仍有疑问。在相当部分农民并不认同国有化的情况下，土地国有化的政治阻力也是不能小视的。

我们认为，土地集体所有制仍然是现在及今后相当一段时间内我国农地制度惟一可行的所有制模式。可以在现有所有制——集体所有制下，通过对土地产权束中其它权利的重新分配，改变土地产权相关者所拥有的决策结构，来解决我国土地的现有问题。

三、土地制度变革的立足点

1.从产权角度讨论农村的土地制度问题。产权并非是所有权的代称，土地的产权还包括使用权、租佃权、交易权、收益权等多种权利。产权本质上是一个权利束，这些权利之间还存在相互影响的关系，因此我们在讨论农村产权的界定时，完全可以不改变所有权性质，而通过对其它权利的重新界定来改变产权的权力结构，进而改变产权相关人的行为和收入——恰如二十多年前的“包产到户”改变了农民的决策结构和土地的激励功能，进而改变了农民的行为和收入一样，现在我们也可以根据实际情况，通过重新界定产权而不是所有权来改变农户和地方政府的行为，实现我们所期望达成的目标。在整个宏观经济的背景下来谈农业。随着经济的发展，人民收入水平的提高，恩格尔系数必然日趋降低。农业收入水平在国民收入中所占比重必将下降。所以，在市场经济条件下，指望靠农业自身的发展，指望靠各种技术进步来解决农民收入水平低下的问题是不现实的。我们在谈三农问题时，着力点应该放在如何快速平稳地工业化和城镇化上。从这个角度来看，我国现今的农地制度客观上体现了快速实现工业化的要求，由政府以低价征收土地可以避免农民的惜地行为。但是现今的土地制度安排剥夺了农民在土地农转非过程中本可以获得的收入，这对失地的农民和城镇的发展都是不利的，我们的城镇化应该是让农民得到相对农业更好的工作，更高的收入，而不是让他们到城镇后成为贫民、难民。

由于农业增收的瓶颈，现阶段我国政策导向应该是在快速、健康地实现工业化和城镇化的同时保证农村地区的稳定，这就要求首先在城市化过程中尽量减少或者消除政府对农民土地农转非过程中收益的侵占，并在这些地区对产权更加清晰地界定。另外基于我国农村普遍贫穷的现状，和社会保障制度受到地方政府财政约束而不可能在近期内迅速得到改善的现实，在大部分农村地区仍然要积极发挥土地集体所有的社会保障职能。尊重地区差异，不搞一刀切。我国各地区经济发展水平不同，对农业的依赖程度不同，土地制度也应有所区别。我国东南沿海的广东、浙江等地，随着工业的迅速发展，大量人口工业化，农业收入并非其主要收入。同时由于这些地区的农民有大量的工业岗位可以就业，农业生产的机会成本比较大，他们需要土地规模化经营，形成规模收益。而广大的中西部地区，受到经济发展水平和工业就业吸收能力的限制，大部分农民仍然比较贫穷且农业收入占总收入的绝大部分，这些地区对土地的社会保障职能就有特别强烈的需求，地权平均化并积极发挥集体土地的社会保障职能，会是这些地区农民的普遍选择。不仅东西部，在同一个地区，也存在近郊远郊的差距。在近郊地区，由于农民在城镇中会有兼职工作，农业收入比重相对没有那么高，他们面临的主要土地问题是如何避免政府的不合理征用，阻止政府侵犯他们的利益，因此这部分农民对土地产权的清晰界定的要求比较强烈。而远郊农民由于其它非农收入相对很少，农作物的生产收入，仍然是其主要的收入来源，而且相对于近郊农民而言更加贫困，因而他们对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能有着更强烈的要求。

4.尊重农民的自主选择。我们在制定土地制度政策时，要给予农民充分的自主选择权，因为只有他们才能了解自己的处境。我国的土地制度在具体实施过程中展现出各种各样的模式，由于这些模式是农民的选择，在促进我国农业生产和农村经济发展中起到了不可磨灭的作用。尊重我国的政治现实。我国是社会主义国家，我们实行的是农地公有制，土地私有化在目前及可预见的相当一段时间内仍然不具备实行的社会条件。另外，长期的农地集体所有制使人们形成了路径依赖，人们对于土地国有和私有都不具有充分的接受能力和调整能力，在这种情况下改变土地的所有方式无疑会造成混乱。

6.土地制度的变革要有其它政策的配合。任何一项变革都会有利有弊，这样就需要其它方面的变革对弊端进行弥补。譬如，如果要赋予农民土地流转的自主权，即允许农用土地转化为非农用土地，那么为了防止土地的过快流转，避免威胁到粮食生产的安全，就要对粮食生产予以补贴等，以提高农民的种粮积极性。

四、改革农村土地制度的政策建议

政策建议的基本内容

1.维持集体所有制，重新界定使用权的年限，允许永久承包权。在具体操作中，允许各个村根据具体情况，以民主的方式确定土地的使用权年限。但是法律要规定承包年限的下限、界定承包权年限和分配承包权时的法律程序、承包合同的具体内容样式，并对可能产生的纠纷规定解决措施。对于任何年限的承包权在初次分配时村集体都不得收取承包费。对永久承包权的权利界定。赋予持有对土地永久承包权的个人对该土地进行使用、交易、租用、抵押等各种权利。不限制土地的流转方向，以提高永久承包权的产权明晰性，使得它与土地私有权的权限相接近；限制个人拥有“永久承包权的土地”的最高限额，并进行土地登记制度，严格控制土地过分向私人集中；不允许法人组织拥有耕地的永久承包权，法人从土地流转中得到的永久承包权只能用于非农业用地。对国家征用土地的行为进行限制。重新界定公共利益范围，防止地方政府利用土地的征地权与民争利；提高政府征地的补偿金额，补偿标准在总体上要比现有标准高；征地不仅要现金补偿，还要与我国的保障制度相连，即在征用土地时按照征用数量给予农民一个社会保障的账户，使其以后享有与城市人口同等的社会保障权利。对于非永久承包权的土地，在经过集体允许的情况下可以转为非农用途或者抵押。逐步建立农村的社会保障体系，减少农地的社会保障职能，提高农地的生产要素职能。

提出此政策建议的主要思路

1.既然要发挥农民的自主权，为什么要对土地承包的年限设置下限？根据一项调查显示①土地的频繁调整并非大多数村民的个人选择。所以土地承包期限应有一个最低限，并严格执行。为什么对非永久承包权的土地，个人不能私自转为非农用途，而必须经过集体同意？这是因为非永久承包权的土地，将来还要调整，重新发包，集体中的个人实际上只拥有村集体全部土地的产权的一部分，这种情况下如果将一块土地私自转为非农用途，实际上是侵犯了集体里面其他人对这块地的一部分产权。为什么不允许集体收取承包费？只有不收取承包费下的永久承包权才是对土地的“完整”产权，一旦收取承包费，永久承包权就会受到集体所有权的限制，这不利于永久承包权的产权明晰作用的发挥。在集体可以征收承包费的情况下，集体将永久成为土地产权相关者，它可能利用手中的权力与私人争利，使得土地的产权残缺。取消农用地转为非农用地的限制，会不会导致粮食危机？在市场经济条件下，如果粮食短缺，市场会通过相对价格的变化，提高粮食的相对价格，来促使人们耕种更多的土地，并对耕地进行更多的科技投入。但是这里有一个前提，就是为了保障中国的粮食生产能力，必须在国际贸易上通过关税或者限额的方式，防止国外的低价粮食大批进入，并通过对农业的补贴，提高国内粮食产品的竞争优势，否则在国外低价粮食的竞争面前，我国的农业会受到巨大的冲击。目前，我国的经济已经具备了反哺农业的能力。另外，我国农业无论在计划经济通过剪刀差还是改革开放后通过不合理的征地，都为经济发展做出了巨大的贡献，现在也该到了补偿农业的时候了。

对此建议的大致评价

1.符合我国的社会现实和政治现实。本文所提出的建议既没有走激进的私有化路线，也没有选择尚有相当人不能接受的国有化方向，这样的政策更有利于让已经习惯了集体所有并对它形成路径依赖的人们适应政策的变化。并且由于并不涉及所有制上的改变，更容易为人们所接受，容易使政策得到比较好的推行。充分尊重我国的地区差异和农民的自主性，尽量避免了“一刀切”式的政策设计模式，使得各地农民可以根据自己的实际情况作决策。因此，本建议的实行可以达到“土地制度多元化”的效果，使得土地制度更加具有灵活性，以适应不同地区的实际情况。可以说此项政策建议既注意到了一些地区对土地产权明晰化以实现土地生产要素职能的要求，也照顾到了大多数地区农民对土地的社会保障职能的要求，其实现方式就是通过把决策权交给农民自己。为了防止赋予农民永久承包权后土地的不合理集中，建议中特别强调了限制个人拥有永久承包权数额，并建议不允许法人拥有耕地的永久承包权。这样避免了土地的过分集中，避免了农业剩余人口由于得不到土地保障而被迫流向城市，避免了过分的社会震荡。通过对政府土地征地权的限制，和赋予农民永久承包权，使得政府对农民土地产权的侵害受到严格限制。不仅法律上的规定使得地方政府在征地问题上不会肆意妄为，而且由于农民面对迅速的工业扩展，很可能将土地承包期扩展为永久承包权——因为只有将其扩展为永久承包权才允许“个人”使用的土地转为非农用地。这样通过对农民使用权利益的强调，使得农民在面对政府时有更强的支持，避免了