加快社会事业投融资体制改革的若干思考-1

加快社会事业投融资体制改革的若干思考

上海已跨入人均GDP5000-8000美元的发展新阶段，根据国际经验，上海已进入逐步提高生活质量阶段，从经济发展为主向经济与社会协调发展转变。因此，人们对社会事业产品的需求数量将持续增加，同时，对其质量和结构的要求也随着经济发展和个人可支配收入的增加而变得日益多样化与复杂化。在这种情况下，单纯依靠政府提供社会事业产品，不仅可能出现数量上的缺口，更可能出现供给结构上的矛盾。因此，为实现与建设现代化国际大都市相匹配的一流教育、国际文化中心，以及亚洲一流的医疗中心城市和体育中心城市的目标，就有必要加快社会事业投融资体制改革，通过在社会事业领域引入多元化投资，依托市场机制，引入竞争机制，提高社会事业的运作效率，促进本市社会事业的全面发展。

一、上海市社会事业投融资发展的现状和问题

近年来，随着上海经济的持续发展、高科技的迅猛发展以及对外开放的进一步扩大，社会事业若干领域的产业发展进程日益加快。教育、文化、卫生、体育等领域体制改革力度加大，设施面貌显着改善，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的发展格局。

教育领域。通过改革高校后勤管理体制，运用“政府优惠政策、学校提供土地、企业投资建设、学生缴费还贷”的机制，新建一大批学生公寓等后勤设施，加快推进了高校后勤服务的社会化。到目前为止，上海运用新机制共建成学生公寓150万平方米以上，总投入近20亿元。与此同时，吸纳社会各界投入资金约35亿元，新建民办高校18所，有效解决了高校扩招的瓶颈问题。

文化领域。20世纪90年代以来，通过探索“政府政策优惠扶持、政府引导与资源置换结合、贷款融资推动、土地开发带动、节庆盛会拉动”等多种融资方式，促进文化设施的建设，加快了文化事业的产业发展。到目前为止，上海文化设施的投入达到200亿元，其中，大部分资金是通过资产置换、社会募集和企业自筹等方式筹集，政府直接投入约占全部的10％左右。

体育领域。适应广泛开展全民健身活动、积极发展竞技体育的要求，通过发行体育彩票，探索俱乐部、企业主办等经营形式，积极筹措和广泛吸纳社会资本，发展各类体育项目。到目前为止，全市体育产业资产规模约200亿元左右。

卫生领域。通过组建申康公司，将政府拨付市级卫生事业的增量资金改为投资，逐步建立了市级卫生事业多元投入的新机制。“十五”期间，上海市政府安排投入20多亿元，可带动多元投入30多亿元。同时，在国家政策框架内，探索社会资本进入卫生领域的新路。目前，全市经卫生部批准的中外合资合作医疗机构达到13所，其中医院6所，床位数436张，门诊部7所。民办医疗机构101所，其中医院31所，床位数2428张，门诊部70所。

但上海社会事业投融资体制尚存在与市场化发展不相适应的方面，主要表现在

管理体制不能适应形势发展的需要。在社会事业领域，高度集中和行政干预的管理体制，仍然没有得到根本性改变。政府包办、管办不分的现象还在很大程度上存在，现行预算和管理体制还不能适应市场化的需要。

准入机制有待完善。社会事业的不少领域，既有意识形态和公共物品属性，又有市场竞争和商品价值属性。这是在社会主义市场经济条件下的一种既有社会效益，又有潜在经济效益的产业。然而，由于部门利益机制和政策方面的原因，社会资本进入社会事业仍然有许多限制。

资产意识和市场意识较差。在近些年的改革过程中，事业单位的改革有些滞后，这导致一些事业单位对改革的市场化趋向认识不足，主动性不够，在经营过程中，资产产权关系不明，资产安全、保值意识淡薄，自身缺乏竞争机制，管理成本居高不下。

二、深化社会事业投融资体制改革的总体思路

总体思路是：以深化投融资体制改革为动力，营造适应社会主义市场经济的投融资环境，充分调动全社会参与投资的积极性：以政府职能转变为切入点，提高投资效率、拓宽融资渠道，进一步实现投融资观念、思路和方法的创新。

从财政投入角度看，对社会事业的投入要根据项目特性、范畴和投入产出，改变简单的政府财政拨款模式，实行“拨改投”改革，优化财政性、政策性投入方式，通过补贴或补偿机制的改革，运用政策杠杆，吸引多元投资。具体来看

一要充分借鉴城市基础设施建设投融资体制改革的经验。上海的投融资体制改革是从城市基础设施建设投融资体制改革开始的，主要经验有三个方面：一是调整了财政的拨款方式，原来是项目需多少资金就全额拨给，后来是集中给一个口子，成立投资公司；二是授权经营，确立了国有资产运行体系；三是打破行业垄断鼓励民间资本进入。社会事业的投融资体制改革借鉴了这些方面的一些经验，今后还要继续借鉴这方面的经验。

二要强化市场意识。要转变对于社会事业投入的固有观念，根据公共物品的属性、范畴和涉及产业的情况进行分类，将资源分配从按计划分配转化为在政府指导下通过市场机制实行配置，从无偿或不计成本供给转化为部分按成本或准成本回收补偿，从完全依赖财政投入、政府包办转化为运用市场机制谋求发展。除了卫生事业中的基本医疗服务、教育事业的义务教育等必须由政府负主要责任、由政府直接掌握外，其他都可探索作为具有广阔市场前景的产业来发展。

三要改革和创新社会事业管理体制、运行机制。有关社会事业的行政管理部门，必须切实转变职能，综合运用经济、法律、行政等手段，对经营机构、市场实施全行业管理，实现从“办事业”到“管事业”。政府做好市场不能发挥作用的公共产品，市场能够做好的事情则由市场来发挥作用。政府对社会事业的投入，要明晰产权，建立国有资产出资人制度。

四要分类管理，突出重点。教育事业，要形成政府办学为主、各种社会力量共同参与办学的新体制，在保证政府基础性投入的情况下，逐步形成政府、社会、家庭共同投入的新格局。在高等教育甚至在高中阶段等非义务教育上，教育经费的投入主要体现“体制内做强、体制外做大；公共财政做强、市场资金做大”原则，把公共财政部分资金主要用于争创一流、建设重点特色高校，引导社会资金主要用于推进高等教育大众化及普及化。卫生事业，要加快推进“拨改投”改革，进一步做实申康公司，组建若干医疗集团，实行资产运作和集团化管理，用好增量，激活存量，挖掘潜量，形成医院集团法人治理结构、成本核算体系和社会多元投资的新局面。同时，要削低准入门槛，鼓励民营资本和外资积极参与，特别是在高档医疗市场方面的参与。根据上海医疗卫生机构的实际状况，对一部分二级乙类医院等进行转制。文化体育事业，要不断完善相关经济政策，形成有利于文化体育产业健康发展新环境。

三、推进社会事业投融资体制改革的操作性建议

1、在改革范围上，选择市场化、产业化发展程度较高，以及市场赢利前景看好的竞争性社会事业行业先行先试，并在取得经验基础上逐步向面上推开。一般而言，建议优先进行的行业或项目，可以包括教育领域中的高职教育、成人继续教育、高等教育等，卫生领域中的特需医疗、社区卫生、特色门诊、特大型医疗设备购置等，文化领域中的出版、广播电视等，体育领域中竞技体育场馆及设施运营、赛事运作等，以及民政领域的殡葬行业等。

2、在改革推进顺序安排上，实行先增量改革，后存量改革，以增量带动存量盘活。建议先将市级财力对社会事业领域的新增部分拨款转为投资，并要对上述投资提出明确的回报要求，至少是达到部分按成本或准成本回收补偿、保本要求，赢利性好的项目则还要提出增值和阶段性持股及退出的要求。对于市级财力历年投入所形成的存量资产的改革，由于实际上已经沉淀在系统各条块中、资产的清算与价值评估难度大且权属划分不清等缘故，现阶段还较难推开。将来可探索集团化管理等新的运营模式，积极实施存量资源的盘整。

3、在投资项目的选择上，建议先单体项目，后整体项目。单体项目诸如大楼、场馆或设施建设等，由于不涉及存量资产部分、权属关系简单、清算与价值评估便利，因而可以先行推开。至于整体项目，诸如医院、学校等，由于涉及多个单体项目、赢利性和非赢利性项目的划分、增量资产和存量资产的划分、多个投资主体的划分等，实施起来难度较大，现阶段还难以推开，具体实现方式有待于不断创新。

4、在投资主体的选择上，建议先地方投资主体，后中央投资主体。社会事业投融资体制的改革，势必要涉及到不同投资主体的利益调整问题，其中就不可避免地遇到中央和地方两个投资主体的权益划分。因此，从管辖权及操作难易角度来看，地方投资主体应先行一步，待取得成功后再推广到中央投资主体。

5、要积极探索社会事业投资多元化的多种实现模式。如允许部分国有事业机构通过委托形式，由非政府机构或个人承办，鼓励社会事业经营单位之间优势互补，促进资产、人才、技术等要素的合理重组，形成以资产为纽带的新型事业产业集团。并在此基础上总结出好的经验予以推广。一般来说，社会事业投资主体多元化可以有以下几种模式；国家所有、私人经营并承担财务风险；作为非赢利性机构，私人所有、私人经营；作为赢利性机构，私人所有、私人经营；国家和私人共同所有等。应该指出的是，在社会事业投资主体多元化的过程中，并没有什么统一、固定的模式，只要是有竞争力、有利于社会事业发展的模式都可以借鉴和采纳。例如建造松江大学城的新模式：区里出土地、银行贷款搞基建、高校以租赁方式进驻，就有利于实现教育资源共享，提高教育事业的经济效益和社会效益，这一模式就是顺应市场经济发展教育事业的新探索。

6、完善社会事业投融资体制改革的配套措施。一是完善现行事业单位的会计制度。建议参照企业固