纳税评估探讨

开展纳税评估，强化税源管理，优化纳税服务

郴州培训导语作为强化税源管理工作的重要举措，纳税评估工作在我国税务系统全面试行以来，在各地、各级国、地税广大税务干部的积极探索、大胆实践和共同努力下取得了长足的进步。目前，这项工作正在全国迅速开展，方兴未艾。但是，对于这样一个新生事物，还有许多值得我们思考和需要解决的问题，各地也在探索中也提出了许多疑问。导语为此，我们在认真总结和研究各地在执行纳税评估管理办法的经验做法的基础上，对大家关心的问题及其研究成果作了初步归纳梳理，在这里提出来与各位共同进行进一步的深入探讨，属一家之言，仅供参考。源起---舶来品纳税评估是国际通行的税收征管措施。我国纳税评估概念是从国外的“Assessment”（“为征税对财产所作的评价、估价,被估定的金额”等意），“self-assessment”（自我评估）等

转译借鉴而来，亦有从“Audit”，意即“审计、稽核、查帐”，“evaluation”估价,评价,赋值”等意转译而来，如“案头审计”(deskaudit)、“办公室审计”(officeaudit)、实地核查（fieldaudit）等。源起---舶来品例如：新加坡：纳税评估是税务局的核心工作（税务处理部发

放评税表，公司服务部和纳税人服务部评税，

纳税人审计部复评，税务调查部处理重大涉税

案件）美国：智能化信息审核，书面通知改正或税务审计英国：申报估税纳税税务检查日本：办公室审计实地审计加拿大：申报纳税评税补税或退税据了解，菲律宾有纳税评估司设置从舶来品到自主创新我国最先用于对外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税情况的审核评价，开始译为“审核评税”或“稽核评税”。1998年税务总局颁发了《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，与此同时，青岛国税、北京地税局等单位率先开展了案头稽核工作，这些标志我国纳税评估实践的开始。税务总局在《税收征管业务规程》（1999年4月修订版）引述了“稽核评税”的概念。税务总局启用纳税评估概念是在2001年12月。在《关于加速税收征管信息化建设推行征管改革的试点工作方案》中，对纳税评估的概念作了如下阐述：“纳税评估是指利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性和真实性进行审核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级做出评价、提出处理意见的综合性管理工作”。（办法的定义）从舶来品到自主创新同年底，税务总局根据我国商贸企业增值税征管中存在的问题和对商贸企业增值税征管制度改革的需要，制定印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》，要求对商贸企业的增值税开展纳税评估，并规定：“对纳税评估有异常的，应立即移送稽查部门进行税务稽查,以进一步堵塞商贸企业增值税的税收漏洞”。从舶来品到自主创新其后，税务总局《2002年—2006年中国税收征收管理战略规划纲要》、《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发[2003]124号）和《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》（国税发[2004]108号）等文件也都沿用了“纳税评估”的叫法。2005年3月31号，税务总局制定下发了《纳税评估管理办法（试行）》（国税发［2005］43号），标志着纳税评估概念正式确立和评估工作的全面开展。从舶来品到自主创新从舶来品到自主创新舶来的是理念、名词和形式，创新的是内容、方法和程序。由于法制环境、税制和征管制度差异，（如大多数国家纳税评估是在申报后纳税前进行）加之各国纳税评估核心体系处于保密状态，国外纳税评估可咨借鉴处不多，需立足我国实际有创造性的开展纳税评估。纳税评估在我国经历了实践与理论互动、从探索到推广的不断创新发展的过程。我国的纳税评估的概念是国外概念的复合体。更接近于“Assessment”和“evaluation”（估价,评价，赋值）等的本意Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求1994年分税制改革与税收征管改革---适应市场经济和法制社会发展的必然产物。税收专管员“征、管、查”权利集于一身不受制约、征纳责任义务不清的“保姆式”的管理模式受到挑战。征、管、查“两分离”和“三分离”的改革探索为新模式的提出指明了方向。Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求税收征管法律制度体系的建设与不断完善，新征管法及其实施细则的颁布实施，具有划时代意义地理清了征纳双方税收法律责任与义务，为税收征管新模式的建立奠定了法制基础。我国97年开始提出的“30字”税收征管模式：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”上门征收变为纳税人自行申报纳税，反映了征管工作的内在要求。在该模式下，正确申报成为税务机关依法实施管理的前提。但是，由于对这一模式的错误理解，加之税务检查资源的局限性，如何对申报的正确性进行普遍的实时监控几乎成为管理的真空地带。由此，纳税评估成为该模式有效运行的内在要求（见下图）。Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求申报纳税如实申报依申请审批、备案等依职权处罚、强制等是否偷逃骗抗？是税务稽查否日常检查如何监控？随着对税收经济关系及税收征管规律认识的深入，2004年全国征管工作会议之后，完善为“34字”模式：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”。即增加了“强化管理”4个字。“强化管理”，既是对税收征管的总要求，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也是对应于征管查分工强调要加强税源管理。纳税评估就其工作特性，成为强化税源管理措施的必然选择。（见下图）Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求

由“30字”到“34字”的税收征管模式：以申报纳税和优化服务为基础以计算机网络为依托集中征收重点稽查

强化管理税收征管总要求加强税源管理（纳税评估成为其

重要措施）Why?（为什么）

------税收征管发展的内在要求从合理性角度看行政指导等行政事实行为（后面另行解释）符合国际趋势的要求：市场经济的发展要求政府管理包括税收管理与之相适应。如OECD（经济合作与发展组织）早在1987年的巴黎宣言中就提出“把管理当服务，视公众为客户”的理念后，税收管理也普遍从以税务当局为中心转到以纳税人为中心。（补充申报，税票录入等其实就是总局为方便开展纳税评估而设）生逢其时---纳税评估合理性可行性分析美国国内收入局（IRS）1998年提出“客户满意应当成为税务局与纳税人每次接触（包括税收执法）的一个目标”。近来，IRS在其《2006---2010战略规划》又在此基础上进一步提出“执法+服务=纳税遵从”的理念。将“把管理当服务，视公众为客户”和执法与服务相结合的现代企业管理理念引入政府部门的行政管理，成为国际性的共识与趋势。也是“拨最多的鹅毛，听最少的鹅叫”这一管理艺术的体现方式。生逢其时---纳税评估合理性可行性分析这与我国当前倡导的转变行政职能、构建和谐社会的基本思路有着内在的一致性。作为税务机关，在构建和谐社会这一大的指导思想下，转变行政职能，实现管理方式从单纯的打击防范型向管理服务型转变已经成为大家的共识。构建和谐的征纳关系，提高征纳双方的税法遵从度已成为征纳双方的共同诉求。所有这些都为我们指明了这样一个重要而明智的理念前提：生逢其时---纳税评估合理性可行性分析生逢其时---纳税评估合理性可行性分析

在税务机关没有充分的证据证明纳税人具有偷逃税款的行为之前，应当相信多数纳税人是清白的，并为这些至少看上去是守法的纳税人提供指导和服务，提供自我纠错的机会，从而避免将绝大多数纳税人推向法律的对立面，形成法不责众、执法成本居高不下的尴尬局面。这也正是提出纳税评估的重要考量。因此，基于相信多数纳税人能够诚信纳税，从而为其提供深层次纳税服务和自我纠错机会的纳税评估应运而生。生逢其时---纳税评估合理性可行性分析为什么这样讲------博弈策略的需要征纳双方的关系------博弈聪明的管理者不会将绝大多数被管理者推向对立面。这既是从效率角度出发，也是从成本角度考虑。更重要的是从公平与和谐的角度出发，是构建和谐的征纳关系的有效途径。从可行性角度看信息化时代，信息数据的应用成为现代经济社会不可或缺的一种生存方式------葛鲁夫《数字化生存》。税收征管改革为税务机关带来的最显著的进步，甚至可以说是具有划时代意义的成就就是信息技术手段的进步，并且无论是在硬件还是软件层面，税务系统的信息化水平都堪称居于我国其它政府机构前列。生逢其时---纳税评估合理性可行性分析生逢其时---纳税评估合理性可行性分析

以计算机网络为依托的信息化平台建立和不断完善，为“人机结合”开展纳税评估提供了基础性支持：涉税信息的采集、整合；涉税异常的预警及排序；评估分析指标的计算和疑点提示；工作流程的优化；评估模型的建立与应用等等。如果没有信息平台的支撑，仅手工条件下的纳税评估将失去其工作效率和质量的重要保障。生逢其时---纳税评估合理性可行性分析但是：要注重在不同信息化条件下的“人机结合”信息化是一种趋势，是不断完善的过程要充分利用信息化但也要注重倡导发挥人的主观能动性：从功能层面不断拓展和丰富信息化手段的应用；同时，提倡“因地制宜”、“因陋就简”（相对而言）开展评估。（例：社会综合治税信息）小结：无论是从国际还是从国内发展要求出发，无论是从可行性还是合理性上，纳税评估生逢其时。（河南国税开展的医药行业评估）WHAT?（是什么）纳税评估定义现行定义评价及探讨纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。（《纳税评估管理办法（试行）》）纳税评估定义定义评价该定义是一种比较宽泛的、描述性的定义，体现出对这一新生事物研究过程中前期探索性的特征。（留有余地）客观上存在着一定的缺陷性，比如：“数据信息对比分析的方法”的概括是否必要？一则有失准确和全面，二则后面的税务约谈、实地调查等核实方法是否也要写入定义？（七月份去省局对纳税评估案例修改及评定的标准）纳税评估定义定义评价“纳税申报的真实性和准确性”的提法是否恰当？可否借鉴企业会计与中介审计间划分双方责任的办法，将纳税评估进行分析判断的对象定位于合法性与合理性，以分清征纳双方的责任，且更具可行性。在表述纳税评估概念的内涵上还欠清晰，没有体现纳税评估为纳税人提供自我纠错机会和深层次纳税服务以及作为税源管理的基本措施这几个重要特征，难以与其他税收征管手段进行本质上的区别。纳税评估定义对定义修改的探讨纳税评估是指税务机关对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的合法性和合理性做出定性和定量的分析与判断，据此评价和估算纳税人的纳税能力，为纳税人提供自我纠错的机会，并采取进一步管理和服务措施，以提高税法遵从程度的管理行为。纳税评估定义有关说明纳税能力是指在现行税收制度下一定经济规模所能决定的应税总量。具体到某一户纳税人，则是指一定税源条件所决定的该纳税人依法应缴纳的税款金额。引入“评价和估算纳税人的纳税能力”，一方面反映评估与税源的关系，另一方面，回归评估的本意，并符合当前主流提法。“提高税法遵从程度”是所有税收征管措施的共性，在该定义中引入，是为了强调评估工作不能偏离其根本目的。纳税评估定义合法性？这似乎是个绕不开的难题纳税评估的必要性、合理性与可行性我们在前面已作探讨。但关于合法性的问题：不少同志都在问：我们开展纳税评估的法律依据在哪里？征管法里并没有纳税评估的字眼。或者说至少是合理的，但我们还是更想找到合法的依据。来源于对执法风险的担心迫使我们必须正视并设法解决这一难题。一孔之见---纳税评估合法性探析行政行为是行政主体行使公权力并对行政相对人产生影响的各种行为，纳税评估无疑是税务机关的行政行为。但是，对这一行为要做具体分析。这是因为，不同行政行为的合法要件有所不同。从行政法学角度，行政行为可分为两类：行政法律行为和行政事实行为。理清二者间的联系和区别对于我们理解纳税评估的合法性十分重要。

一孔之见---纳税评估合法性探析

一孔之见---纳税评估合法性探析行政法律行为是指行政主体作出的以对外发生法律效力为目的行政行为，其合法要件之一是有明确的法律、法规的授权，即“法无授权不得行”。其特点是有较严格的法定程序和调查取证要求，程序违法和证据不足都可以成为撤销具体行政行为的法定理由。行政事实行为是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的的行为（《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月版）。具有以下特征：该行为不具法律效力，但事实上对行政相对人的权利和义务产生影响；其中，有些影响是通过行政相对人对行政事实行为的接受来实现的，如果相对人拒绝接受，行政主体不能进行强制；（提交稽查）一般没有严格的法定程序和调查取证要求。一孔之见---纳税评估合法性探析一孔之见---纳税评估合法性探析从合法要件看，行政事实行为同样不能违反法律、法规的规定。但在法学界，一般认为不是所有的行政事实行为都要获得法律、法规的授权。实践表明，国际上大量的包括行政指导在内的行政事实行为，可以在没有法律授权的情况下实施。在我国税收征管实践中，税收管理员在日常管理中辅导纳税人正确核算以及正确申报纳税并不需要明确的法律授权。国际上比较典型的行政指导通常是在实施具有“侵害”意义的行政法律行为之前进行的，通过行政指导对行政相对人予以告诫，在行政相对人依然不服从的情况下，才实施行政法律行为。因此，行政指导以行政法律行为为其“后盾”，两种行为是互为补充、缺一不可的。（评估与稽查）一孔之见---纳税评估合法性探析行政法律行为与行政事实行为的合法性表现见下图:一孔之见---纳税评估合法性探析行政法律行为有法律授权且不违法合法行政事实行为无论是否

有法律授权但不违法纳税评估纳税评估实质上是行政事实行为和行法律行为的联结体。作为行政事实行为而言，主要以行政指导的形式出现，如：纳税评估的结果不具有法律效力，但事实上会对纳税人的权利义务关系产生影响（补正申报、补缴税款、交纳滞纳金等），该影响通过纳税人对评估工作的接受（配合）得以实现。如果纳税人对这种行政指导置若罔闻或者采取不合作乃至对抗的态度时，就对其实施税务稽查等行政法律行为（移交）。一孔之见---纳税评估合法性探析作为行政法律行为而言，主要体现在调查核实（检查账证资料和生产经营情况）环节，不能否认，从其内容到形式，就是对税务检查权的应用。而且，如果按法定程序出示检查证和检查通知书，则产生法律效力，纳税人拒绝配合会产生相应的法律后果。结合两种行政行为的合法性分析，评估各环节工作大致可分为如下几类情况：一孔之见---纳税评估合法性探析A.不需要纳税人配合的行为，如研究制定纳税评估方法、评估指标和预警值，对依法取得的申报资料进行分析判断等——非前文所定义的行政行为，不存在合法性问题。B.需要纳税人配合但没有法律效力的行为，如调查了解或实地采集涉税信息、提请纳税人自行补缴税款等——属于行政事实行为，无论是否有法律授权，只要不违法就是合法的。一孔之见---纳税评估合法性探析C.需要纳税人配合且有法律效力的行为，如实地调查核实等——属于行政法律行为，是对征管法赋予税务机关检查权的运用，即有明确的法律授权，只要不违法就不存在合法性质疑。由上分析，可从总体上排除对纳税评估合法性的质疑。一孔之见---纳税评估合法性探析一孔之见---纳税评估合法性探析

对于纳税评估中的行政法律行为，应当理直气壮地、当然也必须是严格地依法行使税法赋予我们的执法权力，征管法赋予税务机关的各项检查权力应得到充分合理的运用。只要在结果处理上，采取提请纳税人自行改正的方式，就不会影响我们对纳税评估的工作定位。同时，也可能有效地避免执法风险。这是我们在实际工作者必须时刻加以注意的。纳税评估的定位及其实际操作问题

但是，仅仅明确评估的法律定位还不够，我们在实际工作中还会遇到许多具体操作问题，对这些问题不解决，纳税评估仍然会面临风险，这些问题我总结了一下，发现许多都与纳税评估的定位有关。因此，明确纳税评估的基本定位，是解决诸多实际问题的前提。让我们共同对定位问题做一简要分析。关于定位，各地主要有以下几种观点：纳税评估的定位及其实际操作问题

（一）将纳税评估定位于不直接面向纳税人的内部管理手段（或形式），不是行政管理（执法）行为。即仅限于对纳税人申报情况进行案头的审核分析，找出疑点，提交有关部门（如提交税源管理部门和稽查）进行处理。也就是说，后续的结果如何处理，不属于评估环节，而属于其他管理环节或稽查部门。这种定位简单明了，可以轻易地避免评估法律依据问题。纳税评估的定位及其实际操作问题

但是，将评估的作用仅局限于案头分析，评估工作整体性和提请纳税人自我纠错的机制作用势必受到影响，评估存在的意义则受到怀疑。此外，是否进一步进行调查核实以验证评估疑点、其结果处理以何种形式出现、其法律依据何在以及移交稽查的标准等问题没有正面回答。（二）将纳税评估定位于面向纳税人的行政管理行为。纳税评估的定位及其实际操作问题

即纳税评估除包括案头审核分析以外，还包括约谈、下户实地调查和结果处理等环节。这种定位好处是把评估工作看成一个整体，有利于工作的开展，同时有利于贯彻为纳税人提供自我纠错的机制的评估初衷，这也是调研中各地普遍认同的一种观点。上述两种观点各有道理，但也都有一定局限，是否可以将两种认识做一有机的结合，存优去劣，找出各方都可以接受的一个恰当定位呢？纳税评估的定位及其实际操作问题

仔细分析起来，大家所顾虑的问题的根子是源于对评估的整体性如何认识？把评估作为一个整体看待，实际上也有两种认识：一种是机械地把评估看作为一个执法整体，即人为地将评估作为独立于管理、稽查之间的一个必不可少的行政管理（带有行政执法意义的）环节，客观上形成了征收、管理、评估、稽查的管理格局，在传统的征、管、查三大系列中增加一个评估环节。纳税评估的定位及其实际操作问题

这种认识看似将评估地位提得很高、很重要。但是细分析起来，在现有的法律制度规定和管理格局下，机械地将评估定成独立地管理环节，一个是从法理和体制上难以解释的通，立不住脚，难以避免执法风险；另外也难以跳出各个环节之间职责不清的怪圈（原本征、管、查三环节在严格意义上就一直存在职责划分不很清晰的老问题，加上一个评估，就更加难以扯清了）。纳税评估的定位及其实际操作问题

另一种认识虽然也把评估看作一个整体，包括分析、约谈、核实和处理等环节，但从性质上认为评估属于管理环节中的一部分，不独立于管理之外，是一种以服务形式出现的管理手段。这一点，从我们一直坚持其原则是管理与服务相结合的提法中可以明确看出。从法理属性上认定评估属于行政事实行为，从结果处理上主要以行政指导的形式出现，坚守提请纳税人自我纠正的原则（而不是责令）。纳税评估的定位及其实际操作问题

也就是说，在评估处理这一环节，只做到提请纳税人自查自纠即可，属于偷税性质的移交稽查。我个人认为这种定位比较符合实际，也容易被各方接受。当然，按照这一推论，还必须解决一个如何界定偷税性质，即移送案件的标准问题。不妨让我们做进一步分析：评估的结果移交稽查标准问题

关于评估的结果如何处理大家分歧较大，分歧主要集中在按照什么标准移交稽查的问题上。经评估发现的涉嫌偷税的一律移交稽查（即按照原办法规定），这种处理方式引发的主要问题是：一方面，目前评估中发现的问题，绝大多数或多或少都存在着偷税嫌疑，如果仅就涉嫌这一标准，按照现行税法规定，都要移交稽查处理。这就造成一方面稽查环节不堪重负，查不胜查，且必定也会面临着有案不查的执法风险（行政不作为）。评估的结果移交稽查标准问题

另一方面，管理环节这边则面临着看着问题处理不了、有劲儿使不上的尴尬境界，发挥不了纳税评估提请纳税人自查自纠，预防犯罪作用等问题。从调研中来自稽查局、法规和基层的同志的意见看，主体意见也是不同意将所有涉嫌偷税的一律移交，建议应该从是否有证据的角度做一区分。评估的结果移交稽查标准问题

肖捷局长在2007年全国税收工作会议报告中讲到稽查与检查的关系时提出的：“研究建立税务稽查和检查长效机制，将案件稽查和日常检查有机结合起来。凡涉嫌偷逃骗税的，管理部门要及时移交给稽查部门，防止以评代查……”指示精神，为解决好管理环节中评估与稽查的衔接，考虑：对纳税评估移交稽查的问题上采取坚守“性质决定论”，辅之以“证据判定说”的配套处理方式。评估的结果移交稽查标准问题

所谓“性质决定论”即仍坚持原办法按性质划分原则，但在如何界定涉嫌偷税问题的标准上予以补充完善，以利基层操作。所谓“证据判定说”，即在纳税评估环节，有证据证明纳税人偷税的，无论数额大小一律移交稽查；没有充分的证据证明纳税人偷税的，且纳税人愿意自我改正的，由评估环节建议纳税人自查自纠，允许其补正申报、补缴税款，同时税务机关按照规定加收滞纳金。同样，由于无法证实其偷税，故不予以处罚。评估的结果移交稽查标准问题

如此处理的理由与利弊如何，我们分别予以分析：（一）关于性质决定论为什么要坚守性质决定论，对证据确凿的偷税案件不在评估或管理环节直接处理一定要转稽查？理由：以评估名义处理没有法律依据，存在执法风险。尊重现有管理格局，即尊重现有征管法稽查专司案件处理的规定，避免不必要的矛盾。评估的结果移交稽查标准问题

考虑的重点：一是避免与稽查专司职责的冲突。尽管我们可以找到若干的理由和依据证明管理环节可以坚持征管法赋予税务机关的检查权，依法对偷税案件进行查处，但是在管理环节过早、过多地运用检查权，势必会加剧管、查之间责任不清、重复检查、争抢查补税款入库利益等老矛盾，同时也必然回避不了管理资源浪费和征纳双方成本加大等问题。评估的结果移交稽查标准问题

二是如果为解决重复检查，采取区分涉税金额大小的办法划分管理与稽查的查处范围，则又因难以界定金额的大小而陷入走投无路的困境。这是因为，按金额作为界定标准即无法律依据，实际中也无法操作（各地情况不一，差距大，无法确定一个标准）。即便是能够确定数量标准，各地管理部门为了取得处理证据，必然也要按照执法取证的严格程序和要求，全面进行检查，这就必然回到前文作指出的重复、浪费等问题。所以，这种“看起来很美”的执法权力在实践中运用起来风险颇大且得不偿失，故不如不用。评估的结果移交稽查标准问题

（二）关于证据判定说提出证据决定说的主要依据如下：从证据的合法要件的角度来看，取证有严格的要求，必须严格按照取证程序和要求取得证据（包括书证、物证、证人、证词，并经当事人签字盖章认可）才能作为定罪的证据。评估的结果移交稽查标准问题

按照这一立法要求，要想取得法理上能得住脚的证据，必须经过系统的检查，而这一系统的检查，按照现行有关规定，如国税发[2005]124号文件关于日常检查与稽查分工的定义“日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为”，管理环节实行的只能是非系统的、不立案的日常检查。评估的结果移交稽查标准问题

在这一环节要想取得合法、并且符合取证程序的证据是非常困难的。因此，我们一直坚持在评估环节所进行的必要的约谈、调查、核实只是为了验证疑点，寻找根据，而不是找证据。比如，纳税人经约谈后承认在某一环节多列支出，少计了收入，但如果没有经过严格的取证程序并取得合法的证据证明的话，纳税人的话并不能作为呈堂证供的有效证据，纳税人偷税罪名就不能成立，还只是涉嫌偷税，否则如果打官司的话，税务机关则仍可能面临败诉。评估的结果移交稽查标准问题

如果在税务机关没有证据（包括没有进行系统的检查，收集有效证据的行为开始之前）证明纳税人偷税（而不仅仅是涉嫌），此时纳税人如果愿意自我纠错，税务机关应当给予改正机会。对此，具体的处理办法可以根据评估后出现的几种情况分别做出处理：其一，发现疑点经调查核实属于一般性错误、可以排除偷税嫌疑的，由管理环节责令纳税人自行改正，补正申报、补缴税款，税务机关按规定加收滞纳金；（不存在处罚和移交问题）评估的结果移交稽查标准问题

其二，发现涉税疑点，经调查核实可能存在偷税嫌疑但无合法证据证明其偷税，由管理（评估）环节约谈并提请纳税人举证说明，纳税人能够说明情况并进行自我改正的，税务机关可不按偷税嫌疑处理，由纳税人自行补正申报、补缴税款，税务机关按规定加收滞纳金；（由于不认定偷税，同样不存在处罚和移交问题）评估的结果移交稽查标准问题

其三，发现涉税疑点，经调查核实可能存在偷税嫌疑但无合法证据证明其偷税，经评估约谈，提请纳税人举证说明，纳税人无法说明情况、或拒绝说明情况，疑点不能排除，需要进一步系统检查的，移交稽查进行查处；其四，发现涉税疑点，经调查核实发现纳税人偷税事实清楚、证据确凿，一律移交稽查查处。评估的结果移交稽查标准问题

因此，如果我们坚持评估所要做的是寻找根据，而不是取得证据，而且认定这种调查核实是紧紧围绕着疑点进行的，是为了印证疑点的合理性，而不是系统的、全面的调账检查取证，在结果处理上坚守由纳税人自我纠正，这样评估工作就不会陷入执法风险。当然，如果在调查核实中确实发现了纳税人偷税的有效证据（如找到了虚开发票，做假账等证据），能够证明纳税人已经偷税，无疑就应移交稽查。评估的结果移交稽查标准问题

综上所述，我们考虑，将原办法中“第二十一条：发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理”改为“经核实，发现纳税人有以下情形的，按照有关要求移交税务稽查部门处理（专家意见）（一）有证据证明纳税人涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税的；评估的结果移交稽查标准问题

（二）发现虚开、非法代开、伪造、倒卖、私自印制发票或其他可以用于出口退税、抵扣税款的其他凭证的；（三）发现非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票的；（四）发现伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品、完税凭证的；（五）增值税专用发票和其他抵扣税凭证稽核比对异常、涉嫌偷骗税的；评估的结果移交稽查标准问题

（六）发现为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或其他方便，导致税款流失的；（七）无正当理由拒绝或不配合纳税评估工作或对经评估核实应缴纳的涉税款项拒绝及时足额入库的；

（八）不接受纳税评估建议、不按规定进行调账或经评估处理后仍发生同类涉税问题的；（九）其他根据税收法律、行政法规、规章及规范性文件规定的需要移交稽查部门查处的。”评估的结果移交稽查标准问题

（三）“证据决定说”面临的另一个必须回答的诘难是：管理环节出于本位的需要，或个别人员以权谋私的需要，故意将已经具备涉嫌偷税证据的视为无有效证据案例，留在本环节处理，不交稽查。对此，我的看法是，这种可能性的确存在，而且即便是按照原有的规定，也同样存在这一问题。类似问题不能仅从评估办法规定的角度解决，需要从权力监督和制约的角度另行解决。约谈、调查核实法律依据问题

关于约谈、调查核实是否有法律依据？这种询问、检查的权力在评估环节可以运用到何种程度？是全面进行检查还是只针对疑点进行有限的调查核实？关于约谈与调查核实，目前，评估中运用约谈和调查核实手段可以找到法理依据，问题不大。主要依据是征管法的有关规定。约谈、调查核实法律依据问题

如第一章总则第六条规定：“

纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息”。第五十四条规定：税务机关有权进行下列税务检查:“（一）检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料；（二）到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况；约谈、调查核实法律依据问题

（三）责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料；（四）询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况；（五）到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查……。”征管法五十七条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”如此即为税务机关检查的充分法律依据。约谈、调查核实法律依据问题

如上所述，税务机关向纳税人提出约谈和实地调查核实实质上是税法规定的询问权和税务检查权应用，是典型的行政执法行为。但是为了更好地体现税务机关的管理与服务宗旨，构建和谐的征纳关系，提高征纳双方的税法遵从度，我们在纳税评估过程中，有意识地将这种执法形式赋予了比较利于纳税人接受的名称（调查核实）。约谈、调查核实法律依据问题

因此，约谈、调查是税务机关对刚性权力的柔性运用的特殊形式。只要程序合法则不存执法风险等问题。税务人员在对约请纳税人进行约谈时，应严格依据实体法和程序法的有关规定，按照税务机关的统一安排施行。同样，出于上述的考虑，约谈和调查使用的执法文书适用税务机关依法制定的相关文书，并应携带和应纳税人要求出示税务检查证件。评估与稽查---尚待寻找合理的法律空间？现状：我国现行征管法中没有漏税的概念。对偷税的界定只有客观行为标准，没有主观故意标准。（一种遗憾）问题：如前所述，目前大量未缴少缴税款行为均涉及不计少计收入、多列成本费用问题，造成界定偷税的执法两难困境：前者表现为如果评估案件严格按偷税界定全部移交稽查局，则稽查局不堪重负，纳税评估形同虚设。同样，如果稽查局严格按偷税罪的界定全部移交司法机关，则社会资源与社会成本均负担不起。反之，即不按规定移交，则成为执法风险。评估与稽查---尚待寻求合理的法律空间？（就纳税评估问题，总局曾数次与两高进行多次协商）考虑：一是借修订征管法的契机，解决以上问题。二是在征管法修改前，以总局规章形式将主观故意明确为界定偷税的要件，并明确经纳税评估后主动自查自纠行为不构成主观故意，不界定为偷税（查而又犯等情形除外）。三是在问题没有全部得到解决之前，纳税评估案卷不妨试行全部移交。由稽查按照有关程序启动执法程序。评估与稽查---尚待寻求合理的法律空间？借鉴税务稽查重大案件审理委员会规避相关风险的做法，成立至少由管理、法规和稽查部门组成的评估案件移交审核委员会，决定那些评估案件应该移交税务稽查。有关标准可以考虑前文所述“性质决定论，证据判定说”。评估与分析---面、线、点的结合税收分析是开展纳税评估的必要前提税收分析的定义：税收分析是运用科学的理论和方法，对一定时期内税收与经济税源、税收政策、税收征管等相关影响因素及其相互关系进行分析、评价，查找税收管理中存在的问题，进而提出完善税收政策、加强税收征管的措施建议的一项综合性管理活动。（《税收分析工作制度》国税发[2007]46号）评估与分析---面、线、点的结合该定义与纳税评估定义相比较：从内容上看，前者是对影响申报的相关数据进行分析评价；后者是对纳税申报情况进行的分析和判断，而分析判断的前提也是基于对涉税信息的分析；所以前者的分析方法和分析结果可为后者提供指导和参考，在微观层面，二者在分析的具体内容和方法上有一定的相通之处。从结果上看，后者较前者更为宽泛。评估与分析---面、线、点的结合税收分析可分为宏观和微观两个层面。前者以税收总量与经济总量的关系为研究内容，后者以具体纳税人的税收经济关系为研究内容。同业税负的概念：是指同一行业