项目“代建制”试点的比较与

项目“代建制”试点的比较分析与研究本文通过借鉴各地政府投资工程项目“代建制”试点的成功经验，对各地“代建制”模式的进行比较分析，从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的建设管理体制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和发展趋势。随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。近年来，全国各地均已开始推行政府投资建设工程“代建制”项目管理模式的试点工作，并取得显著成效，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月16日发布的《关于投资体制改革的决定》就明确：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，实质上就是规范“代建制”操作。本文主要结合建设部出台的《建设工程项目管理试行办法》，对上海、重庆和深圳三地试点所形成的经验进行比较分析和探讨。一、三地试点的显著成效1、上海模式上海政府投资工程管理体制改革自2001年启动，改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。根据投、建、管、用四分离原则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在2001年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。2、重庆模式重庆早在2000年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革，实行“代建制”试点工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算”，无一不按期完工。2003年出台《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个案工程试点一步步走向制度化规范化运作。重庆主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，分别由与项目有关的政府部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门，会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策；由政府授权的重庆市城市建设发展有限公司进行专业化组织管理，包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建设管理过程；由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主要成立专门负责管理政府投资工程的城建发展公司，该公司现有员工不到30人，但同时负责实施8个项目，管理项目总投资约15亿元，平均每个项目不足4人，大大少于过去临时性或常设性项目管理机构的人数，节约了管理成本，走出了一条对政府投资工程实施“专业化集中管理”的道路。重庆市在指定由城建发展公司代理项目建设管理的同时，也在培育市场和走市场化道路上作出积极探索，已开始经过公开招投标程序选择代建单位。3、深圳模式深圳经济特区成立至今，已对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革，如八十年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及九十年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司，都试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每次不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建设为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。深圳此次主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。有二、三种悦模式的比范较分析平1字、代建项畜目范围的图选定涌怪叨试点项目暮一般都是僚选定非经正营性政府张投资项目酸，而不是绘所有的政飞府投资项禽目：上海爽主要选定拐市政（含诞越江设施暮）、公路王等建设工枝程项目（舍包括政府子投资项目碎和招商项智目）；重睡庆则针对猎使用各级匀财政预算己内外资金粘和经有权锤机关批准李收费筹集望的资蜡金乏100罩0斧万元以上言，以桥及闯100调0戏万元以下花特别重要夜的政府公跃益性投资岛项目（涉东及国家安表全、保密绕等特殊项三目除外）替，同时还繁规定对非它盈利性的界公益项目颠，特别是考项目使用骂部门没有惕常设基建臂部门，没呈有精通基监建方面的祸专业人才纠和基建经丢验的，全研部采勺用访“座代建茅制受”聋的形式；叫深圳选择泊除常年有王政府投资促工程任务鸡，且有追相应建设修管理能力倚或特殊要蛛求的专业边部门（如披国土、交销通、水务在、公安、新教育等部厕门）的政县府投资工豪程以外的绕其余政府命投资的市身政工程电、岸“镰一次性业纤主会”勉的房屋建猪筑工程、痰公益性工拦程。龙2晃、行政主乖管部门的犁监管语愁扰上海市政宏工程管理寨局履行工酸程立项、据市场规范介、监督管窃理等政府掠管理职能隆，其所属秒的市政工同程管理处封和公路管月理处负责叮具体管理据工作；重咸庆要求市胡和区县（明自治县、细市）政府玩有关部门犁加强初对纽“仅代建冶制弟”努的管理，宗发展计划保部门牵头用负走责青“德代建包制等”筋实施的监裹督管理，奥财政部门岸负责项目尤资金使用尺的监督管掉理，建设影行政部门血负责项目谷建设过程兼中的建设碎行政管理粥，其他有往关部门按窜照各自职耐责分工参红与有关工核作；深圳脉工务局接擦受建设行艺政主管部写门的监督睡，其主管率部门是建欠设局。和3辫、项目业肠主的委托疤稍蛙按照基本节建设程序哪，项目建皂设一般有皱业主（投逗资者）和匀项目法人市，而我国丑政府投资惕项目的投壤资主体历哨来就是政勤府，没有皱项目法人锐。随着建慕设体制改筛革的不断左深入，政印府项目投还资多元化申要求加强吨，须依法茫成立项目桐业主。业宅主与政府炊的想法不虎完全一样序，业主是席通过市场珍手段委托嘴项目管理邪企业完成壶项目建设粪。上海依托法成立了才具有独立避法人地位亩的建设工们程项目法烂人，包括止由政府全希额投资或兰由政府控习股的项目渣法人和经咽政府授权伙的投资主览体，以及姨通过政府堆招商取得按建设工程蛛项目经营第权，并承犯担项目投资资、建设颗、运营的石项目公司鸦；而重庆宫则由项目盒建成后的丝使用单位央进行委托物，并负责任提供建设博条件和外羡部环境；由深圳公务开局代表政半府行使业帖主职能和监项目管理佣职能，采睡用等“板交钥假匙合”送总承包（乌即设馅计芝—省采贩购丈—虑施工总承淋包，简潜称家EP肆C把）形式，购没有委托晋项目管理恼企业行为僵。卖条4分、建设工及程项目管馋理市场的挨培育赏干桌目前，各慧地的建设让工程项目份管理市场怎都不成熟昆，缺少有众足够能力旁行使建设田管理职能旨的项目管驶理企业。夸为了发育食和健全建授设工程项地目管理市迁场，各地缺都在积极醒地逐步培倘育项目管色理企业或气指定有一庙定实力的朗单位作为歇项目管理醒企业，从宽而培育今好后市场的宵竞争主体裁。按照项模目管理企卡业的市场蔑准入条件注，上海初羊期批帆准图5燥家（市政尚工程管理斤局系统）狠项目管理皱企业，并哭在奏1扁0愧个市政工纷程招商项照目施宝行蛛“秘代建丢制秃”蔑，初步形观成了建设米工程项目淡管理市场纷，为在市犯政建设领弯域推派行碗“幅代建呀制度”袋奠定基础肚；重庆初拼期指定城爸建发展公务司为项目舞管理企业揭，经过几绿年的劳的派“欣代建志制尖”器推广，一薄批项目管卸理企业得迅到发展，去目前已拥砌有十七八习家项目管绍理企业，暑保证汗了摇“素代建听制宏”绩的顺利实母施。诚该砖业主已经圈可通过市旦场化运作斤，以公开牢招投标的背方式，依景据业绩、宏专业人才临的数量、藏委派到该纽项目的项侍目经理情赏况以及费倘用等指标斧选择项目手管理企业跑。上海市偶代理费主趋要含工程稀管理费、企工程招标属代理费和牲工程监理权费等；重湿庆市代理滩费基本参咳照项目建条设单位管预理费，比耍建设单位旱管理费稍湾高一点。渠显然，代本理费作为解评标的一查个指标，耕但不是主升要指标，锡其用意是躺防止投标枪人之间为抄了中标而走展开恶意邪的竞争，遍从而影响励到项目的衣正常建设三施工。抱5西、项目管晨理企业资狂质的要求访尖段上海要求瞧项目管理品企业具有添上海市建红设和管理邪委员会颁数发的项目榨管理资质裳证书或被法列为试点绪的市政工肌程建设管拒理单位，税具体要求捉符合《上曲海市工程盛建设项目压管理公司词资质管理蹈暂行规定碌》，从以宰下方面进称行全面评袜估：皇（爪1漏）管理业夸绩、企业挪信誉；悼（反2劣）出任项宇目管理的准项目经理娃、项目管赌理班子人再员的资历狂和能力；狂（围3务）建设大杰纲的合理晃性和可行颜性；奖（兰4楚）投资、甜工期、质祥量、安全己等管理目竿标；京（情5爸）管理目葱标与经济欠责任的关雄连度。另造外还要求弓具有征地昨拆迁、招贫投标、施爆工监理、乱造价咨询帝、发包代例理、工程冻咨询等资条质证书。轧暂不具备叛的，经有连关部门批价准后，可异与有资质送证书的相今关单位实秆行合作，兼并以工程铜管理公司炉名义对建冻设工程项奖目实施管疯理。晨字浅重庆企业借必须具有易以下条件利才能向建担设行政部混门申请资插质：悉（扇1裙）综合甲膨级工程设餐计资质，究或综合甲贝级监理资榜质，或本崖专业施工护总承包一色级以上资偿质，或综谋合甲级工逮程咨询资段质；肌（刊2军）相应资椒产；挖（避3六）与建设璃管理相适振应的组织变机构和项手目管理体片系；耽（题4植）与工程萄建设规模掌和技术要悉求相适应舟的技术、爱造价、财灯务和管理蛋等方富面的专业蛛人员，有来从事同类洪工程建设阔管理的经疾验。在规爸定发布前女，市政府屈或市级有剪关部门批苏准成立的戴专业项目捏管理机构迈或投资公撤司可以申奶请成为项览目管理企漆业。重庆肾建设行政缘部门会同晕计委、财傍政等部门握共同审定洒并公布名顽单，建委渔负责资质到的日常管峰理工作。校6盼、项目管挪理企业的匹业务范围脸著丹尽管在形素式上与过仙去的建设姨单位差不野多，但本端质上是不耐同的，项虚目管理企拒业取得项拨目，要通园过市场，彩管理的内宗容也比过示去大大延情伸，一般穿都要求项手目管理企可业不得从临事与接受倾委托管理上的建设工治程项目相睛关的勘察著、设计、根监理、施散工、材料缺供应等直枯接或者间央接的业务属。败综合各地滋情况，项樱目管理企丙业的主要扬业务范围悼包括：惑（雪1着）工程前昂期征地拆搏迁和市政镜配套等工秀作的协调妈管理；兵（芬2得）协助完秩成项目可效行性分析政、项目策楚划和项目恭可行性研沙究报告；党（切3术）完成项陪目开工前臂所需的各斧项审批手逢续；点（走4聋）协助招截标公司组破织工程勘熟察、设计趣、监理、偶施工、安腰装、材料规设备采购岩等的招标妙工作；苍（器5诞）向业主吸提供全面斑的技术咨篇询服务，摆参与合同冒谈判与签含订；再（黄6屡）负责优振化设计，项核查初步碰设计、施施工图设计与、工程预轧算和施工泥组织方案地等工作；炸（肚7积）负责合或同管理，扑按照所签鹅订的各种隶合同组织爆工程建设说，协调各迫单位之间块的关系；迷（归8阳）负责对筹工程进度旱、质量、橡投资、安产全、文明季施工的统尺一管理以浙及工程建叛设期间的芽投资控制诞和工程设葬计签证，椅并对各施嘱工工序的帐质量进行放全面监管慢；瞒（举9墓）编制项算目实施用腹款计划、旷建设进度只计划和财个务预决算扑，报业主天审批；充（爪1知0巾）工程建舟设过程中蚂，在批准自的概算范倒围内或在帆业主授权宾范围内对央单项工程统进行局部寇调整或变难更，重大省调整或变顿更报业主踪审核，并岩报原审批目单位批准电；犹（嗓1酷1塘）组织工功程竣工验千收和项目责生产试运疑营，协助研办理权属困登记，负叨责编制竣伶工档案并雾移交业主锹；赖（蹲1饿2有）工程保泰修期管理骂，组织项格目后评估治，以及业梅主委托的盐其他工作括。另之佩可见，项坑目管理企返业不同于豆一般的总悲承包商，笋也不等同绞于监理单棋位，是代轿表业主对尝项目建设缝进行专业停化管理，垄提供管理肚服务。项淋目管理企芹业一般是段从立项后渠初步设计鸣阶段开始恨介入，有有的甚至从唱项目可行饮性分析（傍立项）就扰开始介入友，对项目固实施全过筋程管理，绒发挥项目辞管理企业帅优化设计唉以及控制属投资、质挥量和进度睬的优势。词7羊、严格资膊金划拨的崭管理告万葛在瑞“姿代建痰制拥”弓实施过程稼中，要严誓格控制资搂金划拨和务使用。根侮据政府投外资工程财炊务管理制泽度的改革倦，将现行苦政府投资腹工程财政勾拨款方式乔由财政拨拜款给工程汁建设悼管理部门离（建设使膀用单位）驴，再由建筒设使用单烛位拨给施故工和监理式单位的方茎式，改为斗由财政部孩门或者投赞资者根据辰建设使用清单位签证别，按进度惹将工程款怀直接拨付钱给施工和检监理单位扩，并要求立资金使用蚊和划拨经考过项目管趁理企业的死签证和审服核。这种纤支付方式察有利于减茶少各个项常目的资金诞积压，盘寄活财政资杆金，提高吴财政资金疤的投资效汁益。雁泡视上海模式选要求项目桨法人负责适建设工程巡项目资金骄的筹措、暴还贷与管文理。按合蜂同的约定渴落实经费若，据项目胶管理企业拼的签证及净时核付工姨程款。项举目法人制恋订符合国籍家规定的肆财务管理哗制度，确慌保资金运猾作的规范损和安全，姨并接受政钞府有关部直门的审计刮和监督败。好牢疼松重庆市财兔政部门按圆计划拨付万资金：公眨益项目初便步设计和革概算批准跳后，计委碰将投资计桃划下达项盲目单位；滥尚未组建罪项目法人菊的，可将姓投资计划河下达项目号管理企业愿。项目管颤理企业按共合同设立短相应的项泻目部和专吃用账户，佩据工程进创度支付工挖程款。服坟务费用经布财政部门竿和计委审超定后计入星项目总投披资。项目蔽竣工后，裳工期提前倾、质量优宾良的，项角目单位按善合同约定蒜给予奖励而；超出项嚼目概算或帝质量不合探格的，按暴合同约定束承担违约外赔偿责任薄。杯8蝇、明确各船主体之间优的法律责血任奴“周代建仆制控”喝主体之间至的法律责受任必须明肥确。上海冲市要求项纳目管理企水业公开招穿标选择设级计和施工丹承建商，仗同时还要骑按竞标方昼案的承诺谣，派出相崭应的建设阻工程项目释管理人员含，确保工豆程按期完况成，并按桌项目法人波质量终身乓负责制承着担相应的体法律责任染，因自身昌过失造成耽投资方经伙济损失的翅，应当承葬担赔偿责恼任。重庆融市要求，果因扩设计不当斥造成超概哈的，承担典合同约定绪的连带责粪任；建设渴项目的投爷资、质量右和工期的屠控制未达揭到合同约似定的，按蹄法律法规盒的规定和徒合同的约倘定承担责溪任；项目遥管理企业貌负责人及义其项目部化负责人对舞建设项目极实行终身碑负责制，深严重违约熔的，除承划担违约责督任外铲，亩5锅年内不得幕承担公益僚项目的建美设管理代栽理。眠三巨、障“持代建垂制介”标的发展趋纸势苗幻涛实践证明遍，政府投系资项目推狐行国“萍代建赌制移”取，是实现艺我国政府柜投资项目婆体制改革押目标的一宰种有力措匀施。笔者桂认为，这娱三种模式水总体目标目完全一致拖，大体框侵架基本统湾一，具体算操作略有肤不同。而演上海和重粪庆的做法锦值得借鉴亲和推广，婚也是建设约部《建设肆工程项目授管理试行笨办法》的虽基础。深额圳虽然也穿取得了可带喜的成绩巴，但在推携行过程中出遇到了一趴定的阻力袖和困难，登不是很成独功。原因伟在于工务疏局作为业丽主统管所墙有的代建牺项目，不卫通过招投昆标，权力督过分集中固，属垄断分行为，严突重挫伤了俯使用单位贫的积极性脖，甚至出荐现了政府坛投资项目黑年度计划应不能完成金的现象，刘是典型洋的选“顾EP贺C捆”宴方式。伪1门、桃“插代建嫌制河”犬与付“每EP岂C刃”娱的区别冒“宅代建做制爪”暗与装“斩EP遵C件”忍这两种在选国际上广碌泛运用的乳现代项目傍管理模式比有着很大乔区别。总项本目香“绑代建肿制椒”朽最早起源邮于美国建屑设经理制烂（穿C蓬M蛛）拿。全C盒M善是业主委信托建设经宴理来负责固整个项目豪的管理，惰包括可行佳性研究、批设计、采系购、施工论、竣工试拌运行等工岭作，但不滨承包工程码费用。建非设经理作泊为业主的巾代理人，津在业主委宵托的范围兼内以业主陡名义开展表工作，如挎有权自主泰选择设计寒单位和承摘包商，业浆主则对建箱设经理的拉一切行为差负责。采飞用沫C辫M项进行项目关管理，关央键在于选记择建设经诵理。说“宫代建池制繁”塔是将项目靠建设人与堡项目使用爆人分离，纲由业主委迟托有相应售资质的项第目管理企链业对招投突标和勘察束、设计、流施工、监展理等建设惩全过程进酬行组织管吊理，竣工商后交付业日主的项目品建设管理装行为。政钞府投资项漏目誉“骂代建糖制喇”唇，则是指出政府投资困项目经过馋规定的程且序，委托舱有相应资浓质的项目窜管理企业痕代理业主辅组织和管室理项目的歉建设。储摄扩工程总承刷包是指从晶事工程总筋承包的企崖业受业主斗委托，按瓶照合同约典定对工程宰项逗目的勘察服、设计、晶采购、施错工、试运绍行（竣工染验收）等绵实行全过贴程或若干滴阶段的承效包。其中促，旬“凳EP请C鞠”钞则要求总忧承包商按狐照合同约洁定，完成王工程设计洋、设备材周料采购、锦施工、试企运行等服聚务工作，游实现设计变、采购、奸施工各阶科段工作合翅理交叉与袖紧密配合丙，并对工拼程质量、置安全、工益期、造价余全面负责照，承包商演在试运行组阶段还需敌承担技术嘴服务。节匙导显然宋，夹“齿代建程制垫”储与假“泰EP咐C锅”办不能混为区一谈右。央“脖代建峰制让”泊是