日本金融助力乡村振兴经验及对我国的启示

日本金融助力乡村振兴经验及对我国的启示李焕平;马俊【摘要】乡村振兴战略是我国2018年提出的一项重点战略.日本在20世纪50年代至70年代间，通过大力支持合作性金融和政策性金融发展、建立完善的信用保证和保险体系，充分盘活农业农村资金池，有效刺激了农村经济的全面发展，仅用20年时间便实现了农村再振兴.研究日本金融支持乡村振兴的主要做法对我国具有现实意义.【期刊名称】《吉林金融研究》【年(卷)，期】2018(000)010【总页数】5页(P56-60)【关键词】乡村振兴;金融支持;日本【作者】李焕平;马俊【作者单位】中国人民银行延边州中心支行，吉林延吉133000;中国人民银行延边州中心支行，吉林延吉133000【正文语种】中文【中图分类】F830《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：健全适合农业农村特点的农村金融体系，更好满足乡村振兴多样化金融需求。日本在上个世纪50年代中期城镇化率达到56%之后，经历了一个城镇化加快推进的二十年。我国2017年末城镇化率为58.52%，农村发展正面临与日本当年相似的问题，可以借鉴日本金融支农体系建设的有益经验。一、日本金融助力乡村振兴运动的主要做法日本金融支农体系的特点可以概括为财政政策和金融政策协同推进。50年代中期的日本农村，出现了人才极度短缺、人口老龄化、基础设施建设落后等问题。从50年代中期启动乡村再振兴战略，至20世纪70年代，日本农业预算占国家财政支出的比例逐年增加，并最终达到11.5%的历史峰值。农业合作金融体系的贷款总量也在70年代达到了全部金融系统贷款总量的50%。在这二十年的时间里，日本通过构建法律、金融、保险全面推进的金融支农体系，实现了农业的现代化和农村的再振兴，城镇化率增加近20个百分点，达到75.9%；农村向城市输送近600万农业人口，农业就业人口占比由41%下降到15%，农村地区收入与城市人口收入的比由70%上升到1975年的103%。首先，构建了门类齐全的金融支农法律法规体系，并据此构建了政策性金融与合作性金融相辅相成的农村金融体系。合作性金融方面。于1947年-1961年间先后颁布并实施了《农业协同组合法》、《农业基本法》、《农业协会合并助成法》等法律，农业协同组织（简称〃农协”）的合法地位得到正式确立，农村合作金融的载体正式形成；政策性金融方面。于1952年出台《农林渔业金融公库法》，并据此成立了全国唯一的政策性金融机构〃农林渔业金融公库”，大额、长期、低息资金需求领域得到覆盖，合作性金融和政策性金融相互依托、相互支持的局面基本形成。次年出台《中小企业金融公库法》，为农村的中小企业提供政策性资金便利。图1日本农村金融体系日本农村金融体系以合作性金融为主，政策性金融为辅。合作性金融体系依照行政区的不同划分为三个等级，即立足于各市、町、村的基层农协，分布于各督道府县的农业协同组合联合会，以及位于中央的农林中央金库。合作性金融作为非赢利性组织，以高于其他金融机构0.1个百分点的利率，吸收农业会员的存款，同时向农业会员提供如贷款、贴现和保险等金融服务。截至2016年末，农协存款余额99.4兆日元（合人民币5.9万亿），贷款余额21.7兆日元（合人民币1.29万亿）。日本农林渔业金融公库是全国唯一的农业政策性金融机构，与全国200余家金融机构建立委托代理关系。贷款覆盖基础设施建设、农林渔业安全保障和灾害救助等金额需求大、融资期限长和平均收益低的领域。截至2016年3月末，农林渔业金融公库贷款余额2.67兆日元（合人民币1530亿）。平均偿还年限为12.8年，年利率执行0-0.45%不等。其次，政府提供各类农业保险补贴。1947年颁布《农业灾害补偿法》，确立农业相互救济会、农业相互救济联合会和农业相互救济再保险特别会计处三个保险层级主体，实现了互助资金参保、政府提供再保险的完整农业保险资金体系（详见图2）。对农作物、果树、家畜、田作物、园艺设施五大类常见易受灾种类实现全覆盖，并由政府部门提供40%-55%的保费补贴。从1975年到1986年的十余年时间里，日本政府对农业保险的补贴高达2055亿日元（合12.39亿元人民币）。图2日本农业保险体系在该体系下，农户人均拥有耕地0.3亩以上即自动成为相互救济会的成员，90%以上的农户可以得到覆盖。农业保险实行强制性保险和自愿保险相结合的特点，对于水稻、麦类、家畜、果树等涉及到基本民生的种类实行强制性保险，而对豆类、甜菜、茶类及园艺设施等实行自愿参保。该体系下，基本粮食安全领域得到了有效保障，农户也获得了丰富的投保选择，粮食作物、家畜养殖、果树种植、蔬菜种植、园艺设施五大种类基本得到了全覆盖。政府负责相互救济联合会的全部日常运营费用和相互救济会的50%的运营费用，另外50%则以农户缴纳保费的形式进行补充。在发生农业灾害时，农业相互救济会承担10%-20%，农业相互救济联合会承担20%-30%，政府承担50%-70%。若遇到重大灾害发生，政府则会承担80%-100%的保险赔款，有效保证了相互救济保险体系的稳定性。为了解决农村人口老龄化的问题，各级政府还为中、青年农业工作者在学习和务农初期（5年内）提供年均150万元（合7.7万元人民币）的补助。政府农业预算占当年财政预算总额的比例由60年代初的8.4%，上升到20世纪70年代初11.5%。到20世纪70年代中期，日本农村选择本地就业的劳动力比重达到70.8%，远高于29.2%的外出务工人员比例。第三，构建完善的农业金融风险防范制度。日本的农业风险防范制度主要由信用保证保险制度和存款保险制度形成的农业保证系统，和监管部门的双重金融监管制度两部分构成。图3日本农业保证体系在信用保证保险体系中，借款人缴纳贷款金额4%的保费，即可获得农业信用基金协会的保证服务，由其承担偿债担保责任。截至2015年末，农林渔业公库不良贷款余额为776亿日元，不良贷款率为3.01%，农业信用基金协会的担保代偿率仅为1.07%。金融监管厅和国家各级农业水产部门对农村合作金融实行双重监管，有效保护了不同机构和层级的利益，保证了农村金融系统的审慎运营。图4日本农村双重金融监管体系二、我国农村金融服务不足的表现虽然近年来我国农村金融服务体系不断得到加强，但与日本相比，现阶段我国农业金融法律法规建设、财政支农力度、金融支农力度、农业保险覆盖范围、农业贷款抵押担保体系等都有待于进一步完善。首先，我国没有专门的农业政策性和商业性银行立法。中国农业发展银行成立以来，其职能由国家根据国民经济发展和宏观调控的需要和农业发展银行经营能力来界定。目前主要职能定位于〃重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设”，由于没有专门立法，农业发展银行的经营范围、具体业务及违规界定等问题都比较模糊，制约了政策性金融作用的发挥。农村金融机构一直依照《中华人民共和国商业银行法》、中国银行业监督管理委员会部门文件管理和运营。前者是商业银行普法，后者又缺乏细节条文，约束性弱，一度引发了农村金融不姓农的争议。第二，财政支农力度不足，农业补贴针对性不强。财政支农力度不足。根据财政部2017年全国一般公共预算支出决算表显示，包含农业业务管理、病虫害防治、农民收入稳定、农业生产支持资金等在内的当年财政农业总支出为6195亿元，占当年全部财政支出的比例仅为3.05%。截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，但发债资金用途主要是城市基础设施建设，个别地区基础设施建设负债占比高达80%，而用于棚户区改造等农村基础设施建设和环境改造等的资金占比不足20%。农业补贴针对性不强。各种补贴标准低，适用对象受限，人均实际获得补贴额很低，如粮食直补、农业综合直补；农业补贴依然以流通环节和价格补贴为主，生产环节补贴和收入补贴较少，农户收入得不到实质性提升，如家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴。经过综合测算，我国农业价格补贴的效率低于25%，即国家补贴1元，农民最终受益不到0.25元，流通环节补贴损失较多，农民获得的间接利益十分有限。2017全年，包含农民收入补贴、农业结构调整补贴、农业生产支持补贴等在内的各类农业补贴总额为2197亿元，占当年财政实际支出比例仅为1.08%。第三，城乡金融服务水平差异明显，农村金融体系建设需要进一步完善和加强。截至2017年末，我国农村地区人口数量为9.71亿人，占全国总人口的69.86%，但我国金融机构本外币涉农贷款的同期余额为31万亿元，只占全部贷款的比例为25.81%；城乡之间人均占有金融资源比达到悬殊的12:1。农村地区每万人拥有银行网点数量为1.3个，低于全国平均水平，乡均银行网点3.93个，村均银行网点仅为0.24个。第四，农业保险市场份额小，农业保险制度不够完善。我国现阶段〃小规模、分散化”的农业经营体制使得农业经济受自然灾害影响较大，年均农作物受灾面积达5亿亩。虽然农业保险潜在需求巨大，但由于赔付比率高于其他普通商业险种，各保险机构对农业保险热情不高，农业保险业务占保险业业务总量的比例极低。截至2018年6月末，我国保险业在保金额为3886.28万亿元，其中农险在保金额为1.91万亿元，占全部在保额的比例仅为0.05%。截至2016年末，我国农业参保农户为2亿人，仅占全国农村人口数量的21%。农业风险担保基金、农业再保险制度的缺失进一步削弱了保险机构的风险承担能力，降低了巨灾发生时保险行业内部的稳定性。第五，农业贷款抵押担保体系不健全。地方融资担保机构发展缓慢，在地方财政财力有限的情况下，资本金难以得到有效补充，风险承担能力容易饱和，覆盖农户及农村企业的水平有限。融资担保机构的担保审批程序复杂、进度较慢，担保费率高。导致担保增信不能发挥作用，农户及农村小微企业获贷过程不畅，影响农业生产经营进度。政策性农业融资担保公司缺失。我国目前一直没有成立全国性的政策性农业担保公司，一些省份成立了政策性的省级担保公司，但运作还没有达到规范化、常态化程度。某省农业信贷担保有限公司由于成立时间短，人手不足，尚未能实现县域全履盖，农户和商业银行均反映担保手续办理时间长，担保贷款的余额较小。三、日本乡村振兴运动对我国的启示实施乡村振兴战略，必须集多方合力，从法律、财政、金融、保险等多个领域对农业农村进行倾斜，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜的〃财政+金融”资金投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。首先，完善各项农业农村法律法规，健全农村法律保障体系。出台《金融支持乡村振兴法》，以法律的形式明确各单位、各部门的职责分工；出台指导国家开发银行、农业发展银行规范业务范围，加大政策性支农力度的《国家开发银行法》、《中国农业发展银行法》等，明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持；出台指导农业银行、邮政储蓄银行〃三农事业部”加大支持农村地区、服务乡村振兴的指导意见，明确〃三农事业部”的定位，发挥现有金融服务体系服务优势；出台专门的《农业灾害补偿法》，明确各类农业灾害种类和补偿明细，保障农业经营者和农村企业的根本利益。第二，增加普惠金融投入，加快普惠金融重点向农村转移。合理配置地方财政资金，提高财政资金在支农领域的使用比例，加大农业综合补贴力度，加快生产流通环节农业补贴向农业收入补贴转变的步伐，切实提高农业生产经营者的积极性；对农户、农村企业实行差别化所得税率政策，减轻农户和农业企业的资金压力，正确引导农业生产和发展向绿色产业聚集；制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法，对农村地区的部分指标实行差异化考核机制，提高金融机构服务乡村振兴的积极性。第三，坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系。推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，完善村镇银行准入标准，明确地方法人金融机构立足于地方、服务于乡村的职责定位；推动农村金融机构回归本源，发挥农业银行和邮储银行〃三农事业部”的特殊作用，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求；强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，提高金融服务乡村振兴能力和水平；建立农村合作性金融发展试点，通过有效整合农户闲置存款，向农民提供贷款、保险等金融服务，解决小农经济抵押物不足无法获得银行贷款的问题；发挥民间融资在完善农村金融体系中的作用，加快出台非存款类组织放贷条例，指导民间融资机构健康稳健发展，保证农村地区融资需求得到有效补充。第四，丰富农业保险产品种类，健全农业保险制度。加大对投保农户的财政补贴力度，解决农户投保能力不足的问题；实行强制保险与自愿保险相结合，对覆盖面广、从业者较多的种植业和养殖业等实行强制性保险，对非民生必须农产品，则可结合农户自身情况自愿参保；成立政策性农业保险