农村税费改革本是减轻农民负担

农村税费改革本是减轻农民负担、增加农民收入的一项政策，是为农民谋求福利的，必然会受到广大农民的欢迎。可是当上级政策对自己不利时，作为政策执行者的下级政府，就会违背上级的政策精神，使政策名存实亡，目标落空，从而损害广大农民的利益。长此下去，这种危害是十分巨大的，政府在政治上会失去信任，导致政治体系中公信力的丧失，政府在以后的改革中将会不得不求助于强制性措施来继续改革，农村税费改革的执行效果将因此而大打折扣。

农村税费改革的制度性缺陷还表现在其缺乏相关的配套性改革，农村税费问题的解决离不开相关问题的配套改革，如建立包括金融、价格、收入、就业、教育、保险、保障等体制在内的公正的城乡宏观政策环境、农村非农产业的发展和农村工业化、以现代科技和规模经营为特征的农业现代化、改革户籍制度、建立农村剩余劳动力转移制度、农村基层民主制度建设等。农村税费改革的过程中，不可避免地会遇到上述方面的问题，没有相关的配套改革，对税费改革所产生的问题没有相应的制度来解决，只能是出现问题之后，再去寻找解决方法，这样的制度设计明显滞后，缺乏系统性，事实上增加了操作的难度，这样势必影响政策执行的力度。

此外，随着改革的深入，农村税费体制规范，农民负担减轻，农民对税费改革的关注会越来越少，将转移到自身的发展问题上来。在缺乏相关政策制度配合协调的条件下，农村税费改革的政度上也策执行力度有可能不断地降低，执行的效果也会下降。

2000年安徽省进行农村税费改革试点，基本上是按照中央中发[2000]7号文件精神实施的。重点是“三个取消，两个调整，一个逐步取消”。其中“三个取消”是指取消屠宰税，取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。“两个调整”是指调整农业税政策，以第二轮土地承包面积作为计税面积、以1998年前5年平均粮食单产作为计税单产，全省农业税税率最高不超过7%；以国家粮食收购保护价为计税价格，计算确定每个农户的农业税应征税额。同时，以农业部规定的20%上限征收农业税附加，作为村提留（即“一项改革”）。农业税和农业税附加一定几年不变，征收办法则由粮站在农民售粮时代扣；调整农林特产税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额征收一道税，在农业税计税面积耕地上种植的农林特产，不允许与农业税重复征收。“逐步取消”是指：在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不得超过15元。②从2000年以来的全国农村税费改革各个试点情况看，农村税费改革已经取得了初步和暂时的成效，包括：（1）暂时较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村“三乱”。2000年，安徽省农村税费改革使农民负担减少16.9亿元，减幅达31%.（2）推动了乡镇机构改革，进一步完善了村级民主制度，有利于农村基层组织建设。（3）改善了党群干群关系，维护了农村社会稳定。但是，各地试点工作中也反映出了一些问题：一是税负不公平。比如江苏省张家港已经处在后工业化阶段，2001年农村税费改革使得农民负担由地少的向地多的农户转移。根据测算，农村税费改革可以使张家港市全市农民合同内外负担减少48.25元，减负达50.79%.但是全市农村税费改革后亩均负担增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于务工收入远高于务农收入，税费改革前当地人宁愿抛荒也不愿种地，为了不违反不许抛荒的政策规定，往往把土地转包给外地种田大户。改革试点前大量农地已经朝着种田大户转移，改革试点使得所有农户（包括这些种田大户）必须按承包亩数来支付农业税以及农业税附加，从而可能影响其农业生产的积极性。像张家港这样的经济发达城市，部分镇、村原来的乡统筹、村提留没有直接向农民收取，而是由集体负担，但费税改革的要求是减负要减到每一个农户，这样就要求向农户收取这些本不直接收取的乡统筹和村提留，从而事实上增加了农民负担。又如据调查，皖北S市有些地方由于二轮土地承包不完善，造成计税土地面积不实，产生乡镇之间、村之间、户之间税负不均。虽然纵向比较负担减轻了，但横向比较负担却不平衡。比如该市某村一个村民小组税费改革前人均负担93元，改革后人均负担仅23元，亩均负担83元；而该村另一个村民小组改革前人均负担123元，改革后人均负担122元，亩均负担58元。二是许多地方基层政府在计税技术上知法犯法。比如确定的计税价格往往高于市场价，计税土地面积被加大，1998年以前5年亩产量有虚报现象，计税单产被加大。其结果是，实际所缴的税费高于应收税费。三是乡级财政收入减少，村级减收幅度更大。据调查，皖北S市许多乡镇村在税费改革后失去偿还旧债的能力。农村税费改革前，很多乡镇税源不足，年年都存在资金缺口，拖欠国家工作人员和教师工资的现象较为普遍。税费改革后，乡镇财政紧张的矛盾更加突出。据统计，皖北S市税费改革后乡镇财政收入比改革前减少27.1%.部分乡镇保工资尚且困难，更无力保障原由乡统筹开支的农村教育、优抚、民兵训练、计划生育、乡村道路维修等公益性事业所需经费。而且根据公共经济学理论，一般优抚、民兵训练和计划生育等本属于中央政府的事权范围，应由中央政府承担支出。此外，该市村级收入减幅更大。以两税（农业税和农业特产税）附加作为行政村的收入，使得这些乡镇的一些村入不敷出，村组干部报酬、五保户供养、烈军属补助、办公经费不能得到保障。据统计，皖北S市2000年全市农村两税附加收入5220万元，同比减收6273万元，减幅达56%.根据测算，皖北S市维持一个行政村基本运转每年所需最低经费约为3万元，而全市附加收入在3万元以下的村约占70%.为了完成当年的农业税收任务，该市一半以上的村把附税抵作正税，致使村组干部的合理补助难以落实。四是计税农田上的农业特产税无法据实征收。比如安徽省政府文件规定，按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在农业税计税土地上生产的部分农业特产品，由征收农业特产税改征农业税。比如皖北S市在实际操作中遇到3类问题：（1）是税源档案难以据实建立，因为农业特产税税源广、面积大、品种多而且涉及千家万户，难以做到逐户普查、据实建档；（2）产量与价格难以确定；（3）对据实征收的理解难以统一。农民认为据实征收应该以其实际销售收入为计税依据，不接受对未完全销售完之前按照评定产量和价格计征农业特产税的做法。五是未能建立起一种可持续的乡镇财政收支体制。许多地方在税费改革后暂时搁置了较大的公共基础设施建设，在当前政策条件下，这方面今后也缺乏资金来源。上级政府对县、乡镇转嫁各种支出责任仍然没有得到有效控制。六是部分农业税收不上来。当前农村约有10%～15%左右的钉子户、难缠户，即使手中有钱有粮，就是不纳税。有些地方政府通过办“学习班”、“扒粮牵牲畜”、非法关押等方式“以错制错”，实际上这是通过一种非法行政手段来对付这些农户的非法抗税行为。皖北S市一些村多年不缴农业税，其原因是这些村的农户缺乏法制观念，诉诸法院或者税收保全程序复杂，法律实施成本大。此外征收机关对新的征管方式不适应。向农民收钱历来是一件费力的事情。过去向农民收钱是按人头收，财税部门往往借助于村委会，采取一些行政上的手段，收缴率可维持在一个较高水平。税费改革后，收费改为收税，农业税征管由行政命令突击完成转变为依靠财政机关征缴，村委会不再成为征收主体，不愿承接这份苦差事。部分乡村干部思想上有顾虑，害怕在依法清理过程中会引发意外事件而受处分，不积极协助农税征收人员上门从事农税征缴工作，征收机关要直接面对千家万户，一时难以适应。七是存在税源流失现象。据调查，皖北S市存在着大量“有地无税”或“有税无地”现象。“有地无税”主要是指集体小农场没有纳入计税面积的土地、农户开垦的免税到期的耕地未丈北S市乡镇机构改革分流人员3795人，按理，仅此一项每年减少财政支出3000多万元。⑤不过这些分流人员在3年内的收入待遇基本不变。三、农村税费改革中暴露的乡镇债务问题及其处理原则我国各级政府间事权划分不明晰，上级政府往往把支出责任转移给地方政府，而且倾向于不时改变与下级政府的收入分配关系，增加自身的收入比例，减少下级政府的收入比例。如此上行下效，最终许多地区的县乡支出责任重，财政债务负担也重。需要解决旧有债务问题，又要对未来新债加以控制。我国要求地方政府实行平衡预算，但是由于上述原因，仍然阻挡不住地方政府负债、暗中搞赤字财政。据调查，皖北S市2000年底共有119个乡镇，这些乡镇的负债总额达到80845万元，平均每个乡镇负债680万元，其中最多的乡镇达到1000多万元。全市村级负债平均每村17万元左右，最多的达到近100万元。这些乡村也拥有一定的债权，但是乡村债务普遍大于债权，而且债务必须