现代金融市场学chap金融监管概述

现代金融市场学chap金融监管概述第1页/共82页现代金融市场学第十二章金融监管概述第2页/共82页目录1金融监管概述金融监管的理论依据23金融监管法规体系一、金融监管的概念及要素二、金融监管的原则三、金融监管的内容一、公共效益论二、俘虏论三、监管经济学四、金融监管理论的几点结论五、金融监管理论的变革一、美国金融监管法规体系二、英国金融监管法规体系三、德国金融监管法规体系四、日本金融监管法规体系五、瑞士金融监管法规体系六、韩国金融监管法规体系七、香港地区金融监管法规体系第3页/共82页总述

金融监管是指一国政府或政府的代理机构对金融机构实施的各种监督和管制，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系与过程。这个定义表明，金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容也十分庞杂，而金融监管理论就是金融监管实践的抽象总结。第4页/共82页第一节金融监管概述一般来讲，金融监管可以有效地控制金融风险，维护金融系统的稳定。金融监管过松，就会导致金融秩序混乱甚至金融动荡和金融危机；监管过严，又会抑制金融创新效益的发挥。因此，必须在金融监管效率和维护公平之间寻找出均衡点，以实现金融监管的帕累托效率，而要想达到这一境界，首先要从金融监管的基本内容入手，找到金融监管的理论基础，因为金融监管只有建立在有效的理论基础上才能适应社会及经济金融环境的变化，才能真正发挥金融监管在维护经济金融稳定和促进经济金融发展方面的作用。第5页/共82页一、金融监管的概念及要素

合理界定金融监管的定义，应从监管的概念入手：监管是由某个或某几个主体进行的活动，而且是有意识的活动监管是一种有对象和范围的活动监管必须有手段和方法监管是具有预定目标的活动

一般认为，监管就是由监管主体（监管者）为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象（被监管者）所采取的一种有意识的、主动的干预和控制活动。第6页/共82页一、金融监管的概念及要素金融监管四大要素

金融监管也正是在这四要素上具有了特殊性。3412金融监管主体金融监管对象金融监管目标金融监管手段第7页/共82页（一）金融监管的主体大部分经济学家认为，金融监管的主体是政府，金融监管是一种政府行为。也有不同的意见认为，从金融监管的实践看，虽然大多数的金融监管活动是以政府为主体进行的，但也有由非政府机构的金融行业组织甚至是某个企业来完成的。如证券商协会对证券商的自律监管，证券交易所对上市公司的监管，等等。金融监管有多个不同性质的监管主体同时存在。基本上可分为两类：一是政府授予权力的公共机构，他们的权力是由政府授予的；二是各种非官方的民间机构或者私人机构，它们的权力来自于机构决策的普遍认可，出现违规现象并不会造成法律后果，但可能会受到机构纪律处罚。是由政府还是由其他机构实施监管，这与所监管的具体经济事务和所要达到的具体目标及花费的代价有关，也与监管的外部环境有关。第8页/共82页（一）金融监管的主体从金融监管实践看，金融监管主体经历了如下变迁。20世纪初，中央银行对货币发行的逐渐统一使金融监管的职责很自然地落在了中央银行身上。这一时期，各国除了对证券市场通过传统上的专门机构，如证券管理委员会等进行管理之外，金融监管主体是中央银行。30年代之后，中央银行金融监管主体地位进一步加强。但是，随着战后中央银行越来越多地承担和实施货币政策、执行宏观调控职能的加强，以及六七十年代新兴金融市场的不断涌现，金融监管的主体出现了分散化、多元化的倾向，主要表现为：中央银行专门对银行及非银行金融机构进行监管，证券市场、期货市场等由政府的专门机构，如证券市场委员会、期货市场委员会等行使管理职能，对保险业的监管也由专门的政府机构，如保险监督管理委员会进行。近年来，随着金融自由化的发展，出现了一批综合化经营的超级金融机构。为此，像英国、日本、韩国、澳大利亚等国专门建立了或准备建立集中统一的监管部门，金融监管主体又有了统一趋势，不过已不再是统一于中央银行，而是覆盖面广泛的综合性监管机构，如1997年英国成立的金融服务管理局（FSA）。第9页/共82页（二）金融监管的对象由于政府监管存在涉及面广、权威性强的特点。因此，对于那些具有很强的外部性、带有普遍性和后果严重的市场失灵问题，一般由政府监管（市场失灵将在本章第二节讲述）。但是，政府监管也有成本高、缺乏灵活性和反应比较慢的缺点。因此，需要灵活性高的自律组织和证券交易所等其他机构和企业配合监管。总之，实施政府监管的总原则是：政府监管应比私人监管做得更好，成本更低。笼统地说，金融监管的对象是人类的金融行为和金融活动领域，或者说是某些金融行为和某些金融活动领域。对于监管对象的具体内容和范围的确定在不同时间、地点、环境下都有可能不同。它不仅取决于金融监管对象本身的性质和特点，还取决于人们对金融监管目标的认识，取决于所使用的监管手段和工具，取决于金融监管的成本。第10页/共82页（二）金融监管的对象对于那些为国情、经济发展水平和法规制度所限，处于转轨过程中或发展中国家的新兴证券市场来说，一个缺乏政府干预和导向的证券市场不能自动带有产业扶植目标（为发展中国家经济增长所需）的资源配置任务。因此，需要政府监管者介入。总之，一切市场不能正常发挥功能的场合是广义金融监管的对象之所在。从金融监管客体的历史变迁看，20世纪早期的金融监管客体主要是商业银行。因为商业银行有创造存款功能，且其当时的资产负债规模、业务量等占绝对优势，从而对经济的影响也非常大。第二次世界大战后，金融机构日趋复杂化，非金融机构不但种类、数量、资产负债规模大幅度扩张，而且随着金融创新和金融自由化的深入，其存款性业务增加，使得货币的定义变得模糊不清。因此，从非金融机构的经济影响和货币供给两方面考虑，金融监管当局不得不重视加强对非银行金融机构的监管。此外，金融市场种类更加繁多，尤其是金融衍生商品类市场的膨胀，使金融监管客体更加丰富。近年来金融全球化的快速发展，跨国银行和其他跨国金融机构也日益成为监管客体。《巴塞尔协议》与《有效银行监管的核心原则》的通过，体现了国际金融统一监管和监管协调的趋势。第11页/共82页（三）金融监管的目标之所以要对某些行为和领域进行干预，施加某些限制，是因为这些行为和活动自身的发展可能会偏离人类为其预定的目标，从而带来人们所不愿意看到的结果。监管的目标就是要消除或部分消除人类的某些行为或活动所带来的目标上的偏差，从而避免出现人们不愿意看到的结果。但是，什么是人们不愿意看到的结果？如何通过监管去消除这些偏差以及在多大程度上消除偏差？这两个问题，前者与监管对象有关，后者则与监管工具和监管成本有关。金融监管的目标有两个层次一是克服金融市场失灵，保护市场参与者的合法利益，维护金融市场的公平、效率、透明和稳定，促进金融市场功能的发挥，这是金融监管的现实目标。二是保证金融市场的稳定、公平、高效，进而促进整个国民经济的稳定和发展，这是金融监管最终目标。第12页/共82页（三）金融监管的目标如果说效率和公平是当代政府经济职能的两大方面，那么金融市场中的效率和公平同样是政府监管目标的焦点。在一般经济学意义上，金融市场的效率是指资源配置的效率，公平是指社会成员收入分配和社会财富占有的平等化，在这个意义上存在公平与效率两难选择。所以有人认为，金融市场的公平指“市场公平”，即市场机会平等、交易平等、竞争平等的公平。因此，金融市场的效率和公平是统一的。金融监管目标是金融监管理论和实践的核心。20世纪30年代以前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并防止银行挤提带来的消极影响。比如1913年美国《联邦储备法》中明确规定：“为了建立联邦储备银行，为了提供一种具有弹性的货币，为了能为商业银行票据提供一种再贴现手段，为了在美国建立对银行更有效的监督，以及为了其他目的特制定本法”。30年代大危机的经验教训使各国的金融监管目标开始转为致力于维持一个安全稳定的金融体系，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。70年代末，过度严格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重效率问题，近年来则发展到有效控制风险、注重安全与效率的平衡方面。可见，20世纪金融监管目标的变迁是对原有目标的完善和补充，而非取代，这使得当今各国的金融监管目标均包含多重内容，即维护货币和金融体系的稳定，促进金融机构谨慎经营，保护存款人、消费者和投资者的利益，以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。第13页/共82页（四）金融监管的手段一般来讲，具体的金融监管手段必须根据金融监管对象的性质及特点、监管主体的层次等级、监管目标实现的难易程度以及金融监管目标所付出代价的高低而定。具体来说，可供选择的金融监管手段有：法律手段；经济手段，包括金融信贷手段和税收政策；行政手段，即政府直接干预和管理；以及自律管理。金融监管包括政府为主体的监管和其他机构进行的监管。在市场出现政府全面介入前的历史演变中，自律管理是市场管理的主要形式，在目前自律管理仍占有重要一席。第14页/共82页（四）金融监管的手段受古典和新古典自由主义经济思想的影响，20世纪30年代之前，金融监管比较尊重市场选择的结果，基本上不使用行政命令，而是强调自律；关于市场准入、业务范围等方面的限制也类同于公司法的规定，比较宽松也相对灵活；很少干预金融机构日常经营行为，不对利率等金融服务和市场价格进行直接控制。30年代后，危机的产生导致许多国家开始以审慎原则对金融机构进行严格管理，以美、日为代表的国家实行分业经营、利率管制等措施，各国金融监管也走上法制化和系统化的道路，连传统上注重习惯和自律的英国，也制定了《1946年银行法》、《1947年外汇管制法》、《1979年银行法》等一系列金融监管法律法规。70年代以后，广泛和直接的金融监管被认为是过度的和压制性的，损害了金融机构和金融体系的效率和发展，在自由化浪潮的推动下，各国普遍放松或取消了那些被认为已经过期和无效的管制措施，直接的行政性干预也被放弃了，金融机构开始享有更大的经营自由。如1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法案》，从而废除了1933年制定的《格拉斯—斯蒂格尔法》，金融业综合化、混业化经营得到了法律上的确认，金融监管势必也将相应地做出调整。但这并不意味着金融监管的放松，而是直接监管被金融风险监管等适合的手段所取代。第15页/共82页二、金融监管的原则132465依法监管原则公开、公平、公正原则系统性风险控制原则有机统一原则监管适度与适度竞争原则综合性和系统性监管原则第16页/共82页三、金融监管的内容金融监管按不同标准可做如下分类：

按金融监管的范畴分类按金融监管的范畴可分为金融行政监管和金融业务监管。前者是对各类金融机构的设立、撤并、升降格、迁址、法人资格审查、业务范围界定、资本金审验等的监管。后者是对银行存贷款利率、结算、信贷规模、资产负债比例、现金、信贷资产质量、经营风险、存款准备金等的管理、监测和检查。

按金融监管的主要内容和范围分类按金融监管的主要内容和范围可分为：金融机构监管、金融风险监管和金融业务监管。对于金融机构的监管，又包括市场准入监管、分支机构设置监管、机构撤并监管、金融机构的内部管理等部分。对于金融风险的监管，可以按照针对金融风险的不同表现形式而进行的监管分类，分为信贷风险监管、外汇风险监管、利率风险监管、外汇业务风险监管、国家风险监管和系统风险监管；也可以根据金融监管当局和金融机构防范风险所采取的措施分类，分为资本充足性、资产风险性、经营效益性等的管理和监测。对于金融业务的监管，主要是分业经营原则下，对商业银行业务范围、投资银行、保险公司、投资基金业务、信托投资业务等业务范围的监管。第17页/共82页三、金融监管的内容对于金融监管内容的分类应注意以下两点金融监管是针对市场失灵而进行的，是一项系统性、综合性的工作，对于金融监管进行分类只是为了便于理解，多种分类是出于从不同角度的理解，并无一种完美的分类方法。尽管按不同标准进行分类，在不同经济环境中保持不变，但是，由于在不同的经济环境下，经济监管理论的发展，金融监管目标、手段、对象等发生变迁，因而监管的具体内容也会发生变化。12第18页/共82页第二节金融监管的理论依据在界定了金融监管内涵的基础上，从经济学的角度来分析金融监管可以更好地解释金融监管问题。这就首先要找出金融监管的理论基础。以下三种理论基本上说明了金融监管的理论根源。公共效益论俘虏论监管经济学第19页/共82页一、公共效益论

公共效益理论主要是在20世纪30年代世界经济金融危机出现后提出来的、强调政府加强管制的一种理论。该理论认为监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应。上述观点有两个假设一是市场本身是脆弱的和有缺陷的，如果让市场单独发挥作用，那么它的运行会缺乏效率。二是政府的干预可以提高市场的运行效率。是什么导致市场本身的缺陷呢？公共效益论认为是市场中存在垄断、外部性和信息不对称等因素。第20页/共82页（一）自然垄断根据经济学观点，判断某一行业是否具有自然垄断倾向，主要依据就在于其生产函数是否具有规模经济的特征，即其生产的平均成本是否会随着产出的提高而降低。如果某一行业存在着生产的平均成本随着产出的提高而降低的现象，那么，在行业中，生产规模越大的企业越具有竞争优势，因而该行业具有自然垄断的倾向。由于金融行业的特殊性，规模经济同样存在于金融业。规模经济的存在将构成对自然竞争的约束限制，导致金融业的垄断，金融部门的垄断可能造成价格歧视、寻租等有损资源配置效率和消费者利益的不良现象，会对社会产生负面影响降低金融业的服务质量和有效产出，造成社会福利的损失。第21页/共82页（二）外部效应外部效应是指提供一种产品或劳务时的社会费用（或利益）和私人费用（或所得）之间存在的偏差。外部效应包括外部经济和外部不经济。外部经济是由公共产品的特征引起的社会利益大于私人所得。公共产品是指不具有经济利益可分性、所有权确定性和效用排他性的产品和劳务。纯公共产品具有非竞争性（即每个人消费这种产品或劳务不会导致别人对其消费的减少）和非排他性（不能把非购买者排除在消费公共产品之外）。非排他性导致“免费搭乘”的问题，意味着私人没有或极少有动因去生产公共产品。尽管可以找到解决“免费搭乘”问题的手段，如征收某种费用，或者要求对公共产品的消费必须得到某种许可，公共产品的共同消费属性仍然表示私人生产公共产品的“次理想消费”。因此，非排他性会导致这些产品生产不足，其他的解决方法则由于非竞争性而处于“次理想状态”。因此，需要通过管制来解决。外部不经济是指私人所得超过社会利益，典型的例子是环境污染。从理论上讲，如果产权明晰，私人可以走到一起来协调解决外部不经济问题。但是，由于“免费搭乘”和各方协商成本过高，因此，仍需政府监管来解决外部性导致的产品成本失真或产品效用失真。比如：针对生产某种产品所造成的环境污染，可以通过以下两种方法：一是征收能反映把费用加给其他人承担某种义务的税收，换言之，制造公害应纳税；二是把负担加于制造公害的方面，转嫁社会代价于私人成本，如排污单位被责令采取措施治理污染。金融业作为高风险行业，具有内在的不稳定性，存在风险与收益的外部性、监督和选择信贷的外部性以及金融混乱的外部性。尤其是金融业作为一种特殊行业，其破产的社会成本明显地高于金融机构自身的成本，并且个别金融机构的破产会因“多米诺骨牌”效应有可能导致整个金融系统的崩溃而引发金融危机。第22页/共82页（三）信息不对称

信息不对称是指信息在交易双方之间分布不均衡的现象。由于信息不对称，往往会导致以下后果：第一种情况，信息在产品生产者和消费者之间、在合同双方或多方分配的不对称性。产品的生产者或提供者对产品的价格、质量等方面信息的掌握程度要多于购买者，买卖双方之间的信息不对称，会导致产品价值和价格不符。这样，在同一价格条件下，价值较高的产品的销售者退出市场以逃避损失，而一些价值较低产品的销售者会利用这种机会占据市场，结果出现“劣质产品驱逐优质产品”的市场逆向选择。对于逆向选择问题，可以通过信息的私人生产和销售来解决，但是由于信息的公共产品性，容易产生“搭便车”问题，所以由政府监管来解决尽管不能完全消除逆向选择，但可以使其弱化。第二种情况是交易一方试图以另一方信息减少为代价取胜从而遏制对方信息来源的道德风险。由于交易者将本来可以投在生产性使用上的资源投在遏制对方信息来源的非生产性使用上，从而造成了社会资源的浪费。基于同样理由，也需要政府监管。在金融交易中，存在大量的信息不对称现象，如存款人和银行之间、贷款银行与借款人之间、证券投资者与证券发行及销售机构之间、保险人与被保险人之间都会出现信息不对称的问题。这些现象一方面会造成金融交易的风险较大，另一方面还将造成金融市场的低效率。第23页/共82页（三）信息不对称

在分析了导致市场失灵的几个因素之后，是否可以通过政府行为纠正市场机制的无效率或低效率？是不是政府干预就比市场单独作用好？政府干预是否应把握一个度？为了对某种监管措施做出客观评价，首先必须有一个能够确定该监管措施给社会带来成本和效益的工具，经济效率一般被用来充当这一工具。经济效率是“用来衡量各经济部门以及整个社会花费多大的经济代价并在多大程度上实现了其与社会利益相一致的经济目标的一个指标。”在实际经济研究和分析中，经济效率往往从多个方面分类定义。在经济学中，帕累托最优原则是应遵守的一个基本原则，即不可能有另外一种既能够提高某些消费者的福利而又不影响其他消费者福利的均衡来取代目前这种均衡。针对于监管，如果每一个人都因为某种监管措施而使自己的情况变化或者至少有一个人因此而情况变好且没有人因此而情况变坏，那么，该监管措施便被认为是一种好的监管措施。但是，由于现实经济生活中总是有一部分人的利益因为某种政府监管措施而受到损害，因而人们很难用帕累托最优原则来衡量政府监管的效果。为此，传统经济学提出一个新的衡量标准——补偿原则。这就是：如果某种监管措施给获利一方带来的好处足以弥补由此而遭受伤害的一方所造成的损失而且还有剩余，从而使得每一个人都因此而情况好转，那么，该监管措施就被认为是一种好的监管措施。第24页/共82页二、俘虏论20世纪30年代以前的金融监管理论还很少遇到挑战。但是，到了70年代中后期，这种情况发生了变化。尽管公共利益的观点仍然是监管理论的主流，因为它所赖以生存的基础——福利经济学为人们提供了一个研究监管者应该如何进行监管的有效工具，但是，监管者是否真正做了它应该做的却越来越引起人们的怀疑。因此经济学家们开始把注意力从研究市场失灵转向决策的具体过程，尤其是公共政策的制定过程，在此基础上产生了一种新的监管理论——俘虏论。该理论认为，随着时间的推移，监管机构会越来越为监管对象（也就是被监管者）所支配，监管者会越来越迁就被监管者的利益而不是保护所谓的“公共利益”，有人甚至认为有些监管机构的产生本身就是某些利益集团活动的结果，认为这些利益集团为了逃避市场竞争和保护自己的利益，要求政府提供监管。监管在限制垄断权力方面已经变得越来越没有效率，监管机构往往被某些行业巨头所俘虏，成为他们的“管家”，他们的监管行为将严重地损害正常合理的资源配置，导致行业和部门之间投资以及其他要素的不合理搭配。第25页/共82页二、俘虏论俘虏论的一个有代表性的模型即生命周期模型。该模型有以下几个假设条件：某些消费者团体或者公众在共同利益的驱使下组成了短暂的同盟，并迫使立法机关通过立法成立旨在保护公共利益的监管机构。1新成立的监管机构的使命是对被监管者实施积极的监管。2监管机构却没能够履行自己的职责，原因是被监管者成功地削弱了监管者的力量并最终将监管者置于自己的影响之下。3第26页/共82页二、俘虏论生命周期模型的原理如图12.1所示第27页/共82页二、俘虏论

在图中，标出了不同的假设条件与不同参数、变量之间的因果关系，还标出了一个阶段、因变量和中间变量之间的关系。在生命周期的第一个阶段，因变量是立法机关，在随后的各个阶段，因变量是监管者与被监管者之间的各种复杂关系。新监管机构的起因是来自社会公众的压力和各个利益集团达成的努力，在这两种力量的共同作用下，通过了建立新监管机构的法律和法规。在新监管机构刚刚成立之初，尽管新机构经验不足，但显得非常有朝气和信心。那些不怀好意的反对者开始攻击允许新机构成立的立法机关。随着时间的推移，公众对新机构的注意力开始转移，立法机关对新机构的支持程度也开始变弱，新的监管机构开始变得孤立起来。随着新机构对环境的不断适应，成熟期开始到来，情况开始发生变化，监管机构与有关各方的冲突开始淡化，合作成为主流。监管机构被自己的各种繁文缛节所束缚，开始将被监管者的利益置于公共利益之上。监管机构的最后一个阶段是它的老化期。此时，监管机构的行为已经完全与其初衷相违背，越来越缺乏朝气和创造力，也越来越趋向于保护被监管者。它与被监管者之间相互利用的关系使其情况不断恶化，立法机关开始注意到这种情况并且进一步撤消对它的支持，结果导致监管机构更加不负责任，变本加厉地牺牲公共利益。第28页/共82页三、监管经济学

监管经济学把监管看成是一种商品，这种商品的分配受供求关系的支配。根据监管经济学的观点，之所以会存在对监管的需求，是因为国家可以通过监管使得利益集团的经济地位获得改善。企业可以从政府监管那里获得至少三个方面的利益：直接的货币补贴、控制竞争者的进入、获得影响替代品和互补品的能力以及定价能力。监管的供应则来自于那些千方百计谋求当选的政治家，他们需要选票的资源。由于愿意接受监管的利益集团十分明白通过监管能够从政治家那里获得的好处，因此，它们就愿意承担相应的成本。同时，也会千方百计地寻找能够给它们提供政策庇护的合适的庇护者。监管就是在这种供求关系的相互作用下产生的。由于政治决策具有间断性、整体性、强制性和一次性的特点，因此，政治决策过程与一般的市场决策过程之间存在着一些本质上的差别，这就是为什么许多企业和行业都能够同时利用政治手段来实现各自不同目的的原因。从这一点上讲，监管已经超出纯经济现象的范畴。可以这么认为，监管问题是一个寻找某个企业、行业或者团体在什么时候和为什么能够将这些具有共同政治目的的企业集中起来加以利用的问题。既然监管是一种产品，那么就存在着一个生产成本的问题；同时，由于监管这种产品与一般的产品在供求上有着本质的区别，因此，它还有自己的特点。监管经济学认为，监管的成本除了维持监管机构存在和执行监管任务的行政费用之外，还会带来四个方面看不见的成本，其中最为主要的是第一种成本——道德风险。第29页/共82页（一）道德风险

道德风险是指由于制度方面或者其他方面的变化而引发的私人部门行为的变化，进而产生有害的而且往往是消极的作用。

道德风险的典型例子是火灾保险：当某个人为自己的房子购买了火灾保险后，反而会放松对烟火的警惕，从而更加容易冒险而引发火灾。虽然在大多数情况下发生火灾的绝对次数仍然不是很多，但是，会大大高于未购买保险时的情况。因此，对监管持怀疑态度的人认为，监管会导致私人部门有意地或无意地去冒更大的风险，换言之，监管会造成人们放松正常的谨慎标准。这在实际上反而可能会增加本来旨在避免的风险，造成适得其反的结果。第30页/共82页（一）道德风险

银行和其他金融机构的监管就是一个例子。在完全自由的市场中，个人和企业必须去评价银行和金融机构的安全性，但在一个受监管的市场中，个人和企业认为政府监管会确保这些金融机构的安全性，或者至少保证在发生违约时会得到偿付，因而在存款时就不假思索。从某种意义上说，这是监管所起的积极作用，因为监管的作用就在于为私人部门减少交易成本。进一步的分析还证明，无论是对整个银行体系还是对其客户来说，对银行或者整个金融业的信心都是一种公共产品，向消费者提供这种信心理所当然应该是政府部门的职责。因此可以这么说，从弥补市场失灵的角度看，政府公共部门通过监管所提供的对银行体系和整个金融业稳定性的信心是有其积极意义的。然而，从另外一个角度看，当存款人普遍地以不假思索的方式去存款时，就会使那些不良的金融机构很容易获得存款。尽管这么做并没有什么不好，因为至少它减少了进入银行业的障碍，但是，如果监管本意上是为了保证金融业的稳定性，以减少存款人的风险，但实际上却又有利于不良金融机构获得存款，那么，这显然是违背其初衷的。第31页/共82页（一）道德风险

极端的情况可能是：也许正是由于政府通过监管提供了某种金融业务许可证，才使得不良的金融机构获得资金。道德风险会进一步加大逆向选择这种负面效应。由于政府监管的存在，使得被监管的企业或行业会放松自身的内部管理，以求通过降低管理成本来吸引客户。结果，由于内部管理方面投入的减少，这些企业或行业就有可能比那些在内部管理上投入较多的企业或行业更加具有价格竞争的优势，就能吸引更多的顾客，而那些在内部管理上投入较多的企业或行业由于成本较高就有可能失去价格竞争优势。最终，内部管理较好的企业或行业将会因“优质不能优价”而退出市场以逃避损失，而一些内部管理较差的企业或行业则会利用这种机会占据市场，结果出现“劣质企业驱逐优质企业”的市场逆向选择。如果再加上消费者在产品信息、企业信息和行业信息上的不对称性，逆向选择的负面效应将越来越大。除了道德风险之外，监管还可能产生其他不利后果。金融机构可能因为监管而扩大风险业务，从而增加其信贷资产的风险程度。由于某些监管措施可能会导致被监管者成本增加或者利润下降，金融机构为了消除或者至少部分地消除这一影响，于是就扩大风险业务的比例，从而提高其信贷资产中收益率较高但也是风险较大部分资产的比例，结果增加了整个信贷资产的风险程度。第32页/共82页（二）合规成本合规成本是被监管者为了遵守或者符合有关监管规定而额外承担的成本。就金融监管而言，这种合规成本的数额可能非常之大。例如，有人估计，为了满足1986年《金融服务法》的要求，英国金融机构至少多支出了1亿英镑。第33页/共82页（三）社会经济福利的损失

监管的第三种成本是社会经济福利的损失，这是由于在存在监管的情况下，各经济主体的产量可能会低于不存在监管时的产量。监管的合规成本和由此造成的经济福利损失如图12.2所示。图12.2第34页/共82页（三）社会经济福利的损失

在图12.2中，某一竞争性行业在接受监管之前的均衡点位于PnQn，是需求曲线D和供给曲线S（也是该行业的边际成本曲线MC）的交点。在引入监管以后，有效供给曲线SNEW等于原来的边际成本曲线加上监管的合规成本RC（假定监管的合规成本RC与产品产量呈比例变化），它与需求曲线D形成了一个新的均衡交叉点，新均衡点位于PrQr。因此有：监管对生产者的影响：Qn-Qr监管对消费者的影响：Pr-Pn消费者剩余损失：A+B+C监管前的利润：D+E+F监管后的利润：A+E生产者剩余的损失：（D+F）-A总监管成本（消费者剩余+生产者剩余损失）：B+C+D+F其中：合规成本：B+F由于产量减少而导致的经济福利损失：C+D第35页/共82页（四）动态成本

无论是道德风险、合规成本还是社会经济福利损失，都只属于监管的静态成本。监管所带来的第四种成本是监管的动态成本。监管经济学认为，监管有时起着保护低效率的生产结构的作用，因而会成为管理和技术革新的障碍，造成动态经济效率的下降。第36页/共82页四、金融监管理论的几点结论

在上面三种关于监管的经济理论中，公共效益论是最早出现也是发展得最为完善的理论，它从市场失灵的原因和后果出发论述了监管存在的理由、可能的监管范围和监管的总体目标，认为市场失灵自然而然地就会产生监管的需求，通过监管可以消除市场失灵所带来的价格扭曲，从而弥补市场机制在资源配置过程中的效率损失。可以说，公共效益论是目前关于监管的一个最为成熟和规范的理论。但是，它不能说明这种监管的需求是如何转化为监管实际的，也不能说明为什么监管者会背离初衷而与被监管者形成相互依赖的关系，更重要的是，根据公共效益论，监管应该集中在垄断程度较高或者容易引起垄断、所产生的外部性较大以及信息高度不对称的行业，但实际的研究却表明，许多行业被监管，并不是由于其垄断程度较高或者比较容易引起垄断，也不是由于它们所产生的外部性很大。第37页/共82页四、金融监管理论的几点结论

俘虏论是继公共效益论之后形成的又一个关于监管的理论，它从监管机构本身的行为出发，比较完整地论述了其产生和发展的整个过程。它的积极意义在于将人们的注意力从以往的仅仅从经济学理论出发对监管进行研究，转向对监管者实际行为和动机的考察，说明了究竟是什么原因导致了对监管的需求。但是，它不能说明监管的供给是怎么产生的以及是什么原因导致监管机构行为的变异，也不能说明为什么监管者会背离初衷而与被监管者形成相互依赖的关系，更不能说明为什么只有被监管者才是惟一能够给监管机构施加影响的利益集团。另外，与公共效益论相比，俘虏论的论证也欠规范和完整。

第38页/共82页四、金融监管理论的几点结论

监管经济学是在公共效益论和俘虏论的基础上发展起来的一种新的监管理论，它保留了公共效益论关于市场失灵的假设，同时，也利用了俘虏论关于监管需求原因的观点。它将经济学中的供求理论引入监管，论述了监管的供给是如何产生的，监管的供给与需求之间又是如何相互作用的。它解释了哪些人可以通过监管获得好处，哪些人将承担监管的成本，监管将以何种形式实施，以及监管对资源配置的影响。既然市场机制会产生失灵，而监管不过是市场中由政府提供的一种产品，它也是通过市场机制来发挥作用的，不可避免地监管也会产生失灵，其中主要的失灵就是监管所带来的高额成本和对竞争条件的破坏，这种失灵被称为政府失灵。由于政府失灵的存在，就不可能通过政府监管去解决所有由市场失灵带来的问题，因此，监管并不是一种简单、便宜和包治百病的万灵药。第39页/共82页五、金融监管理论的变革120世纪30年代以前的金融监管理论220世纪30年代到70年代的金融监管理论320世纪70年代至今的金融监管理论第40页/共82页（一）20世纪30年代以前的

金融监管理论20世纪30年代以前的金融监管理论主要集中在货币监管和防止银行全面挤提方面，讨论的焦点总是在于要不要建立以中央银行为主体的安全网，对于金融机构经营行为的具体讨论则很少。在1797～1825年的“金块论战”中，亨利·桑顿对真实票据原则提出质疑，要求对发行银行券进行集中监管。1825～1865年分别支持真实票据理论和桑顿理论的银行学派和通货学派继续围绕着真实票据理论进行争论，最后通货学派获胜，从而统一货币发行的中央银行纷纷成立。货币统一发行的权利赋予了中央银行及其他金融监管机构的监管者地位。中央银行的另一项职能就是建立全国统一的票据清算系统。但是，统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳定问题仍然没有消失，许多金融机构常常由于谨慎的信用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动。这样，中央银行以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的金融监管就逐渐转向了通过最后贷款人的职能稳定经济和金融方面上来。尽管在现在看来，这些已不算金融监管，但它们却为中央银行进一步自然地发展为广泛的金融活动的监管者奠定了基础。这一时期，另一种值得一提的理论是以哈耶克为首的自由银行制度学派理论，他们不承认市场是有缺陷的，因而信奉金融业的自由经营原则。第41页/共82页（二）20世纪30年代到70年代的金融监管理论

30年代的大危机提供了一系列证明市场不完全性的充分证据，金融监管理论从此建立在对市场不完全性的确认的基础上。外部性、垄断及信息不对称等于市场失灵，需要广泛、严格的政府金融监管。公共效益理论成为主流，在凯恩斯客观经济理论的影响下，传统中央银行的货币管制已经转化为货币政策并服务于宏观经济调控的目标，对金融机构具体经营行为的干预成为这一时期金融监管的主要内容。不过，值得一提的是，上述理论并不是惟一针对金融体系，在当时的理论研究中，如斯蒂格勒关于产业组织和政府管制理论的研究中，对金融业的管制是被当作与对电力、航空等行业的管制类似的情形，金融业的独特性很大程度上被忽略掉了。第42页/共82页（三）20世纪70年代至今的

金融监管理论

70年代，自由化理论和思想在凯恩斯主义经济政策破产的情况下开始复兴，金融自由化理论以金融压抑和金融深化理论为代表，主张放松对金融业的过度严格管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。现实中，金融体系效率下降，压制了金融业发展，金融自由化理论把这归罪于广泛、严格的金融管制；而且，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性问题的能力限制。第43页/共82页（三）20世纪70年代至今的

金融监管理论

可见，如果说20世纪30～70年代金融监管理论的核心是金融体系的完全优先的话，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。对此，我们可以从“矫枉过正”的角度来理解。显然没有任何一个金融自由化理论的支持者同意完全解除政府金融监管，就像当初自由银行制度学派所主张的那样，它们与主张政府干预者的观点差异也仅仅限制在干预的范围、手段和方式等并不算本质的方面，在这种情况下，金融监管开始转向如何协调安全稳定与效率的方面。

20世纪90年代以来，金融自由化理论也因一系列金融危机而受到普遍批评。但是，迄今为止还没有充分的证据证明金融自由化一定会导致金融体系的不稳定，或者尚未自由化的金融体系就一定是安全稳定的；与此同时，在一些国家金融机构效率的提高和金融业的繁荣倒是提供了相反的证据。因此，金融理论在其普遍有效性方面还有待于进一步的发展和完善。第44页/共82页第三节金融监管法规体系

金融监管法规体系在各国情况不同。世界上有以美、英为代表的英美法系和以法、德为代表的大陆法系。加上各国金融发展历史及传统的差异，即便同一法系也显出不同的特点。本节介绍有代表性的几个国家的金融立法情况。第45页/共82页一、美国金融监管法规体系美国金融业立法美国目前的金融监管体系基本上是20世纪30年代大危机以后建立起来的，其中关于银行业监管的法规体系有：《1933年银行法》（《格拉斯—斯蒂格尔法》）确立了分业经营原则、存款保险制度以及利息管制的原则，还有禁止跨州设立银行的规定。该法导致了联邦存款保险公司(FDIC)的建立。1931～1932年，美国国会建立了类似于联邦储备委员会的联邦住宅贷款银行委员会（FHLBB），负责对储蓄存款机构的监管，在该产业中有类似于联邦存款保险公司的联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC）。《1935银行法》将公开市场委员会迁至华盛顿特区，更名为联邦公开市场委员会，增加了其影响力。该法也扩大了美联储的权力，赋予其管制特区银行贴现率和在规定限度内的保证金要求、非会员银行存款利率的上限限制、禁止对活期存款付息等权力。《1956年银行控股公司和道格拉斯修订案》禁止银行控股公司在非银行公司拥有具有表决权的股份。同时加强了对其注册登记、管制检查信息披露的要求。该法的制订，弥补了《麦克法顿法》和《1933年银行法》的缺口。第46页/共82页一、美国金融监管法规体系《1960年银行合并法》加强了对银行并购活动的监管，否定了银行业反托拉斯的豁免。《1966年银行控股公司法》的修证案、《1966年利率限制法》等都是加强管制的延续。《1980年吸收存款机构放松管制及货币控制法》减少了政府对吸收存款机构的营业限制，目的在于帮助储蓄机构。《1982年加思-圣杰曼吸收存款机构法》提供了两个不受利率限制的账户：1982年12月的货币市场账户和1983年1月的超级可转让支付命令账户（SNOW）。该法给予联邦存款保险公司、联邦储蓄和贷款保险公司和联邦住宅贷款银行委员会三年的应急权力以帮助困难的储蓄机构和银行。不过大家认为，在改变传统的存款保险政策之前放松条例可能鼓励弱小银行采取更大的冒险活动。《1987年公平竞争法》、《金融服务监督法》继续放松控制，直到1999年《金融服务现代化法案》通过，美国彻底结束了商业证券公司和保险公司分业经营的历史，准许金融持股公司下属子公司对银行、证券、保险的兼业。《1991年全面存款保险改革和纳税人保护法》以及《1991年清理信托公司(RTC)再融资、再建和改革法》采取按风险级别（五级分类）收取保险费的方法。第47页/共82页一、美国金融监管法规体系美国证券业立法《1933年证券法》和1934年颁布的其他证券法规比《1933年银行法》更合逻辑，更有用，要求新公司发行证券时须披露所有相关信息，提供募股说明书等（该法有详细规定），以办理注册登记手续。同时，该法还禁止欺诈和舞弊行为，有强制停业欺诈、信息虚假或误导信息的销售商，以及补偿损失的补救措施。《1933年证券法》只要求相关信息完整、真实、及时地得到披露，而证券的质量则留给投资者自己判断；《1934年证券法》则针对二级市场，要求对在证券交易所上市并已公开买卖的证券进行监管，保证信息完全披露，防止“圈内人”的不正当交易。该法对交易所的注册登记、二级市场的证券交易、信用交易的管理等做了规定，并且对内幕交易、联合操纵等违规行为予以规定。该法导致了证券交易委员会(SEC)的成立。1933年、1934年证券法是美国证券市场最重要的两部法规，其他的法规主要有如下项。第48页/共82页一、美国金融监管法规体系

《1935年公共事业持股公司法》——该法授权证券交易委员会监督公用事业持股公司的财务制度、组织机构、经营活动和公司状况等，以保证公用事业为公众服务。同时，该法要求控股公司必须向证券交易委员会注册登记，证券的发行、销售不得违反有关的法律，不得损害投资者与消费者的利益。

《1936年马洛尼法》——该法实际上是《1934年证券交易法》的一个修正案，主要是对场外证券交易的管理。

《1939年信托契约法》——该法规定公司发行债券后，受托人必须被赋予足够的权利，以保证债权人的最大利益。有关的信托契约必须详细规定受托人的权利和责任。该法还规定发行公司要定期向受托人提供报告，发行公司不能拥有受托人有投票权的股票的10%以上，受托人也不得拥有发行公司5%以上的有投票权的股票。第49页/共82页一、美国金融监管法规体系

《1940年投资公司法》与《1940年投资咨询法》——《1940年投资公司法》规定，公司在发行证券时，必须公布其财务状况和投资政策，公开其投资目标，以使投资者对公司的经营有充分的了解。《1940年投资咨询法》又称作《1940年投资顾问法》，该法规定，无论个人和公司从事有关证券投资咨询业务，都必须向证券交易委员会注册，必须在证券交易委员会制定的法律准则指导下经营咨询业务。

《1970年证券投资者保护法》——该法规定所有注册的经纪人、交易商以及全国证券交易所的会员都必须加入投资者保护公司，公司的每个会员都必须交纳占他们经营总收入的1%的费用，公司集中这些收入用于使破产客户的损失得到一定程度的补偿。

20世纪60年代以来，美国进行了一系列证券立法的修整和改革，主要有《1964年证券投资者保护法》、《1986年威廉斯法案》、《1970年证券投资者保护法》、《1975年证券法修正案》、《1977年外国贪污行为法》、《1984年内幕交易制裁法》、《1986年政府证券法》、《1988年内幕交易与证券欺诈法实施法》。进入90年代，又先后制定了《1990年市场改革法》、《1990年证券实施救济法和廉价股票改革法案》以及《1990年证券法修正案》，后者是规范美国当代证券市场改革和发展的一个方案。第50页/共82页一、美国金融监管法规体系美国保险业立法美国的法律受英国影响，属于习惯法国家。英美法系法律的基础是合同法和侵权法，两者几乎包括在普通法之中，但是英美国家的商事立法内容实际上包括了大量大陆法系中属于民法范畴的规范。在美国，保险被视为商事活动的一部分，有少数州颁布了保险法，以保险合同为中心内容。在保险业监管方面，联邦政府规定由各州政府负责，并制定保险法，设置各州的保险监督官。各州的保险法侧重于对被保险人的保护，并对保险业进行严格的监管。1871年成立了全国保险监督官协会(NICC)，制定了全国性的保险费率制订法、公平交易法等法律。《保险公司法》于1974年颁布。美国各州都制定保险法规，以1939年公布的《纽约州保险法》最为完备。这是一部综合性的保险法，其中有关于保险业和保险合同的立法内容。第51页/共82页二、英国金融监管法规体系

英国传统上是自律监管的国家。尽管法律上并没有对金融机构的经营业务有明显的分工限制，但在20世纪60年代以前，英国其他金融机构与银行机构在金融业务方面分工比较明确，所以仍分类予以说明。第52页/共82页二、英国金融监管法规体系英国金融业立法

英国1979年之前并无正式的金融监管机制，对银行及类似金融机构无法定审批要求。在经历了两次银行危机后，1971年10月首次颁布《1979年银行法》，从立法角度赋予英格兰银行以金融监管的权力，实行金融机构审批的双轨制。1984年10月暴发的约翰逊·马修银行倒闭事件（按照《1979银行法》，英格兰银行不对其有直接监管责任）暴露出对问题反应迟钝。这也是《1987年银行法》产生的一个重要原因。与《1979年银行法》相比，英国《1987年银行法》在金融监管方面的主要变化有：第53页/共82页二、英国金融监管法规体系1

将原来的两极银行牌照合为一级，实现了金融监管的双轨制，凡是银行不论其大小，一律要接受严格的监督管理。2

增加了英格兰银行对金融机构的人事监督权，建立了对银行股东的经理层的审核程序。3

赋予英格兰银行向金融机构或经理、大股东索要资料的更大权力，允许英格兰银行向国内外其他监管机构提供有关信息。4

规定金融机构从事或准备从事风险较大的业务，必须向英格兰银行报告。5

授权英格兰银行对非法吸收存款的机构进行调查，并有权为客户追加存款。6

增加了社会审计与银行监管之间关系的新条款。由此可见，《1987年银行法》进一步充实了英格兰银行的法律基础。第54页/共82页二、英国金融监管法规体系英国证券业立法

英国证券市场产生很早。1689年，英国的商人在伦敦城内一家名叫新乔纳森的咖啡馆内进行了首次证券交易。当时交易的主要是政府发行的债券，也有少量的股票。1773年，证券交易场所迁入司威丁街的一幢建筑内。1802年定名为伦敦证券交易所。此后，英国证券业发展迅速。为加强对证券市场的管理，1818年，英国政府颁布了《第一证券交易条例》。第55页/共82页二、英国金融监管法规体系

经过漫长的实践，英国形成了独具特色的自律型证券监管制度。与美国等集中立法型国家相比，证券交易所的各项规章较之其他法规更为重要。以证券交易所为例，其规章制度可分为两大部分：一是关于内部组织会员惩戒及交易市场的规定；二是关于股票或其他证券上市的规定；规章繁杂细致，多达二百余条。政府的立法管制主要体现在多种相关法律法规之中，它们既是自我管制的指导，又是自我管制的补充。现行与证券监管有关的法律主要有：1948、1967、1976、1980年1981年的《英国公司法》，1958年的《反欺诈投资法》，1963年的《股票转移法》，1972年的《欧共体法案》第九条，1973《公平交易法》，1976年《限制性交易实践法》，1986年的《金融服务法》等。上述法规对证券交易行为、股份公司行为、内幕交易行为等多方面做出了规定。从证券市场管理类型看，英国是自律管理的典型代表，强调自我管理、自我约束，但在初级市场和内幕交易等方面，对弄虚作假则加以必要的立法管理，特别是1929～1933年第一次世界性股市危机后，政府先后出台了一系列法规。其中《英国公司法》对证券交易活动制订了详细规则，1986年的《金融服务法》则取代了英国政府以前制定的一些单行法规，建立了管理证券业的新方式，使英国证券投资管理更趋合理化和现代化，这两个法规在英国证券市场发展史上具有重要地位。第56页/共82页二、英国金融监管法规体系英国保险业立法

英国是以判例为主的习惯法法系的代表。其法律体系完全不同于欧洲大陆，没有民法概念。1984年版《英国法律体系》中将保险法列入并将其分为商事保险、海事保险两大类。根据英国的习惯，保险法属于商法的范畴。在英国的法律体系中，保险法享有较高的地位，究其原因是与保险业的悠久历史及其在国民经济中的地位和海上保险在世界保险业中的影响密切相关的。

在保险业法方面，于1774年颁布了《人寿保险法》，确定了寿险的利益原则。1845年颁布《反投机法令》，明确了财产和商品保险的保险利益原则。1867年《保险单法》规定了保险单的转让事宜。1958年颁布《保险公司法》，目前实施的是《1982年保险公司法》。此外还有《1975年被保险人保护法》、《1977年保险经纪人法》等。由此可见，英国保险业法是较为完善的。

著名的《1906年海上保险法》是根据欧洲海上保险的著名判例拟订的，其在世界保险业中享有特殊地位，并成为国际性通用的海上保险法律。第57页/共82页三、德国金融监管法规体系

德国的银行业分为综合银行和专业银行，综合银行是德国主导型的银行制度。它包括私人商业银行、储蓄银行和信贷协会。私人商业银行是根据私法组建的；储蓄银行是根据公共法组建的；信贷协会是根据合作法组建的，合作法是私法的一个组成部分。专业银行包括抵押银行、分期融资银行、特殊功能银行、邮政储蓄银行、投资公司、证券清算银行、建设贷款储蓄银行和担保银行等，这些专业银行分别根据不同的法律组建。德国实行综合银行为主导的银行制度，即金融机构可提供包括银行、证券、信托和保险业务在内的全方位金融服务，金融体系主要由综合金融机构组成。第58页/共82页三、德国金融监管法规体系德国金融业立法德国的银行监管由联邦银行业监管局和联邦银行负责，银行法规定联邦银行业监管局要和联邦银行通力合作。这是因为联邦银行业监管局自身没有分支机构，它本身需要利用联邦银行对各地情况的了解及其专业知识。为了履行各自的职责，双方必须密切地交换信息。当联邦银行业监管局需要制定总的监管法规时，必须与联邦银行进行磋商。联邦银行还通过各州中央银行进行银行常规监管，信用机构需提供月度收益情况报告和年度账目报告。联邦银行把这些材料和自己的意见一并交给联邦银行业监管局，由联邦银行业监管局来决定采取相应的监管措施。此外，联邦银行业监管局直接向联邦财政部汇报。在1961年7月10日《银行法》通过后，德国才有了统一的监管框架，这也是建立联邦银行业监管局的法律基础。随着信贷机构经营业务的扩大，尤其在国外业务的扩大，很快提出了银行监管工具如何适应这些发展的问题。德国不断修正银行法以跟上这些变化。第59页/共82页三、德国金融监管法规体系

1976年的《银行修正法案》适应信贷机构风险头寸的变化，要求这些金融机构和金融集团有足够的资本金。在1985年1月1日实施第四部修正的银行法中引进了银行监管的并表监管程序，这是针对信贷机构通过其下属机构发放贷款而母公司的资本金却不增加而进行的改革。1998年1月1日对银行法第六次的修正是为了实施欧盟的要求，协调欧盟经济区的银行监管的法律，使欧盟形成统一标准的监管立法。现在对在欧盟其他国家有分支机构、总部在德国的金融机构可以同一标准合并监管金融集团和金融控股公司。银行法第六次的修正还考虑了使德国的综合银行和与其竞争的投资公司及信贷机构的监管采用同一标准。因此，引入了交易账目的概念，充分反映交易的工具（证券、衍生工具等）、市场情况和风险暴露。此外，银行法第六次的修正还将信用卡业务和网络货币业务纳入银行业务账目中，以便于监管。第60页/共82页三、德国金融监管法规体系德国证券业立法

在机构设置方面，德国没有建立对证券市场开展广泛而全面管理的专门机构，也没有成立一个规定市场监管体制、解释市场运行规则的法律实体。其主要特点是被称为全能银行的德国的商业银行被《银行业务法》赋予向公众提供证券业务的独占权力，使德国证券业与银行业出现混业经营、混业管理的局面。这样，德国证券业便通过中央银行来管理参与证券业务的银行，实行特许证管理，并通过中央银行监督局实施监督。由于银行业在证券界处于支配地位，德国的证券交易所在证券监管方面为投资者所提供的保证常常被认为与其发展程度不相匹配，德国银行以其规模力量和道德标准提供了它们自己的一个保护。德国的证券交易所以1968年颁布的《证券交易所法》为基础，但其组织、管理和监督则一般在州一级水平上进行，即使由政府制定的管理规定也由各州执行，但联邦政府有权在交易所内派驻监督官。德国以法兰克福交易所为首的八家证券交易所都根据1975年《证券交易法案》受到各自不同的当地政府的控制。这些交易所的管理机构可分为交易所委员会、批准上市委员会和官方经纪人会社三部分，但交易所没有合法权力强制挂牌证券在交易所交易，这为监管上市公司大笔股权变动带来较大困难。第61页/共82页三、德国金融监管法规体系

1993年，现有的八个交易所合并为同一持股公司即德意志股票交易所。证券上市须经批准上市委员会批准，有关上市公司的信息披露一般由上市所在的交易所监督。对于证券交易的管理主要来自于代理交易所会员的专业性机构，该机构从属于地方政府管理之下。除上述机构外，经济和金融事务部证券交易专门委员会设立了一个控制委员会以便将任何违反道德准则的行为报告给相关联邦大臣。从立法管制的角度看，德国没有建立起一个统一的证券法，有关证券监管方面的规定散见于多种法律文件之中。关于上市公司及股票发行和交易的规定见于《证券交易所法》、《证券交易条例》、《银行法》、《投资公司法》和《外国投资公司法》等。有关保护投资者利益、防止内幕交易的规定见于《公司法》、《贸易法》、《内幕人交易指导条例》、《交易商和证券顾问条例》（由德国贸易委员会保证条例的实施）等。然而，德国关于证券市场保护、控制和协调方面的许多规定采用自我管理而非强制的原则，不具有法律效力。第62页/共82页三、德国金融监管法规体系德国保险业立法

德国保险业除了市场调节之外，其经营管理基本上由两个保险监督机关主管，即保险业联邦监督局和州保险管理局。前者主要监督私营保险企业以及一些跨州经营法定保险业务的机构；后者主要监督境内各州经营法定保险的机关。它们的主要职能是：对所属范围内保险企业进行资格审查，发放营业执照；对保险业进行正常监督。

保险业联邦监督局设有综合部，负责监督局全体职工的预算、编制、统计、法律事务、群众工作、电子数据处理、国外事务联络等；下面分设了六个处：一处，寿险业务监督；二处，对开办养老保险及死亡保险、疾病保险的保险公司进行监督；三处，对开办责任险、意外险和汽车险的保险公司进行监督；四处，对开办财产险、运输险、信用保险、诉讼费用保险、交通修理行业保险及一般财产损害保险的保险公司进行监督；五处，对人身意外伤害保险公司、人寿保险中的储蓄总基金管理，及生产性投资及执行税收情况实行财政监督；六处，对损害保险公司、意外险保险公司和再保险公司进行财政监督。

监管机关除了执行业务监督任务外，还制定了保险业共同遵守的法规制度。第63页/共82页四、日本金融监管法规体系

第二次世界大战之后，日本经济处于极度衰败和混乱之中，资源紧缺，通货膨胀严重，在这种情况下，日本效仿美国建立了严格的金融管制。1948年日本颁布了以《格拉斯-斯蒂格尔法》为蓝本的《证券交易法》，禁止银行等金融机构从事国债、地方政府债券和政府担保债券以外的证券业务。《禁止垄断法》规定金融机构持有企业的股票不得超过总股本的5%。1922年制定的《信托法》和《信托业法》正式以法律形式明确了银行业与信托业的分离。1952年根据《长期信用银行法》建立了长期信用银行，将长期金融与短期金融分离。1997年日本对中央银行法进行了较大幅度的修改，这是自1949年以来首次对中央银行体制的重大修改。1997年6月11日，日本修改《日本银行法》，并于1998年4月1日起实施。新中央银行体制的突出特点主要表现在：一是独立性得到加强。中央银行是货币政策的最高权力机构，拥有最终决策权；废除政府解除中央银行总裁及其他官员的权力。二是货币政策委员会的权限被进一步强化。第64页/共82页四、日本金融监管法规体系该委员会是日本银行的最高决策机构，有权就公定利率、存款准备率、公开市场操作等中央银行的业务运营做出决定。三是大藏省对金融政策的干预受到限制。日本银行货币政策委员会做出的决定，不须再经大藏大臣审批，货币政策委员会中的两名政府代理没有表决权。如果中央银行的决定同政府的主张发生分歧时，政府代表只拥有向中央银行提出推迟执行决议的请求权，而没有命令权，政策委员会有权不予采纳。四是中央银行运营的透明度进一步提高。新日本银行法规定，中央银行须定期召开政策委员会，并公开会议讨论的内容，即公开货币政策委员会的议事录。还须定期或不定期向国会报告货币的运营情况。第65页/共82页四、日本金融监管法规体系

1996年10月17日，公布了题为《搞活我国金融系统》的报告。该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和管制、改革监督体系等方面提出了金融大改革的框架措施。同年11月11日日本“金融大爆炸”正式启动，通过了《资产交易法》、《资产管理运用服务业法》和《关于商品投资亚管制法律》等。废除了分业管理机制，允许设立金融控股公司，建立了新的监督管理机制。

日本的证券市场在战前已经有一定发展，但在战争中崩溃了。1948年以美国《1933年证券法》为蓝本制定的新证券交易法标志着日本放弃了英国模式而遵循美国模式。之后，东京、大阪建立了新的证券所，并发展迅速。1962～1965年的危机暴露出证券业立法的不完善。70年代后期，大量国际顺差使证券市场获得新的发展动力。为了重新走上正常发展轨道，适应新形势，日本政府在立法和市场管理以及金融体制上作了调整。如1951年《证券投资信托法》、《担保债券信托法》等。其中1948年《证券交易法》曾先后进行过40多次的修订。第66页/共82页四、日本金融监管法规体系

在保险法中，大陆法系又分为法国法系和德国法系，日本属于德国法系，保险法由保险合同法和保险业法组成。保险合同法包含于1898年订立的《商法》中，没有单独立法。日本《商法》第三篇第十章规定了非寿险（包括总则、火灾保险、陆上运输保险）和寿险，第四篇第六章规定了海上保险。保险业法制定实施于1900年，并历经几次修改。现行的保险业法修改于1995年，1996年1月1日生效。与之配套使用的法规是1912年12月27日颁布的《保险业实施细则》，几经修改，沿用至今。保险代理人管理法规分别有1948年7月15日颁布并生效的《保险募集取缔法》和1948年10月22日颁布的《保险募集取缔法实施细则》。针对保险费率管理的法规为1948年7月20日颁布的《损害保险费率团体法》。1949年6月1日颁布的《外国保险人法》，1951年颁布的《外国保险人法实施细则》，两者配合，加强了对本国保险业的保护和对外国保险企业的监管。《机动车辆责任保障法》于1955年7月29日颁布，并于同年10月18日颁布其实施细则。1966年6月18日颁布实施《地震保险法》，同时颁布了实施细则。

由此我们可以看到，日本保险立法体系是完备的，为保险业管理提供了全面的法律依据，促进了保险业稳步健康发展。第67页/共82页五、瑞士金融监管法规体系

瑞士有州银行和属于地区和社团的银行，过去这些银行倾向于吸收大量储蓄存款，仅仅作为储蓄机构经营业务，后来业务范围不断扩展。现在瑞士对银行可以经营的各种业务没有正式限制。瑞士的银行都是普通银行而非专业银行，银行可以经营证券投资业务，但个别情况下法律是禁止银行从事证券交易的。瑞士的银行业和保险业是彻底分开的，银行监督工作和保险监督工作分别由不同的部门承担。对保险业实施所谓的分业经营原则，即人寿保险和非人寿保险分别由独立的保险机构经营。当然，监管局在这方面可以批准例外的情况。瑞士的保险公司不允许从事与保险无关的业务，特别是不允许从事银行业务。第68页/共82页五、瑞士金融监管法规体系瑞士的银行是由瑞士联邦银行业委员会监管，该委员会也负责监管投资基金法和证券交易法的实施。作为最高监管机构，联邦银行业委员会负责银行业、证券交易和投资基金业务的监管。委员会有权授予或撤销金融机构的经营许可证，根据法律的需要宣布决定，公布联邦银行委员会认可的金融报告和审计报告的格式和内容。联邦银行委员会依照特定法律规则或报告要求经常针对所有的市场参与者和审计公司，以传阅信件的方式发布指令。该委员会每年的公报发布其主要决定。因此，联邦银行业委员会可以依据瑞士银行法，参照当前的监管实践，及时更新一些监管决定。公报也复制最重要的传阅信件和官方对它们的集注。瑞士的保险业是由联邦私营保险业监督局负责监管。瑞士保险机构由联邦司法警务部和联邦保险管理局共同负责，其分工为：保险协会的章程和规章由前者负责；有关保险条款、费率、报告书、年度报告等事项由后者负责审核。第69页/共82页六、韩国金融监管法规体系

20世纪80年代以来韩国一直在不间断地进行金融改革。目前，韩国虽然还没有明确表示改革银行、证券公司和保险公司这三种金融业务分业经营的基本框架，然而其银行业务范围已经远远突破了原有的界线。自1980年以来，银行机构进入了一些新的业务领域并开发了多种金融工具，辅助业务和边缘业务也逐步多样化。银行和人寿保险公司1995年获准在柜台上销售政府和公共债券，保险公司也可以在一定限度内经营外汇业务。同时，投资财务公司、证券公司等非银行金融机构也获准从事新的金融业务。

业务范围的调整和扩大在韩国金融改革中是有争议的，因为它产生了副作用。但是，考虑到国际形势如美、日加快了金融自由化的步伐，证券化、国际化仍是韩国今后发展的目标。这就对金融监管提出了更高的要求。第70页/共82页六、韩国金融监管法规体系

韩国原来的监管部门是分立的，有银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会、非银行监管局。鉴于各种金融服务的界限日益模糊，分立的监管部门不利于统一、高效的监管，因而有必要设立统一的监管部门来实施监管。因此，1984年4月1日韩国将上述四个部门改组合并成立了金融监管委员会（FSC）。

在韩国新的金融监管体系中，金融监管委员会是最高金融监管部门，其下设证券与期货委员会（SFC），监管证券和期货市场，还设有执行部门金融监管局（ESB）（由原来的四个监管部门合并而成），统一监管整个金融服务行业。金融监管委员会负责制定与修改监管条例，规定金融机构的操作范围，商议解决有关所有金融机构的监督、检查与批准的问题，商议解决证券和期货市场的监管问题。

金融监管委员会在正式挂牌之前，于1998年1月公布了《金融业结构改善法》。其内容主要是：金融机构的兼并、转换，经营不善的金融机构重组、清算和破产及金融机构与企业的关系。颁布该法的主要目前是促进金融机构间的合理竞争和提高金融机构的效率。第71页/共82页七、香港地区

金融监管法规体系根据香港《银行业务条例》、《证券条例》和《保险业务条例》的规定，香港实行的是混业经营、分业管理的金融体制。香港的金融混业经营

香港《银行业条例》从未禁止过银行从事证券和保险业务。根据《证券条例》，任何人（包括法人和个人）在香港经营证券业务，必须向证监会注册为证券交易商。但当法人的证券业务不是其主要业务，且主要从事批发业务（如证券包销）或其交易对象为专业投资者时，证监会可将其作为豁免交易商。豁免交易商不受证监会的监管。由于银行的主要业务并非代客买卖证券，所以大多数银行都获得了证监会的豁免交易商资格，而不受证监会的监管。香港《银行业务例》虽然未限制银行从事保险业务，但银行很少直接参与保险业务。银行一般只限于代理或推销保险公司所提供的保险商品。所以，银行只须向保监处注册成为保险代理即可。第72页/共82页七、香港地区

金融监管法规体系在银行经营证券业务时，应遵守1997年5月证监会公布的《管理、监督及内部监控指引》、《证券条例》及其他适用的业务指引。《管理、监督及内部控制监控指引》中规定，银行在经营证券和保险业务时，应有效地与前线业务的运作分离。这种划分旨在确保管理层建立的监督及其他内部监控措施得以充分发挥效力；此外，还规定运作职能（包括但不限于销售、交易、会计及交收等职能）应加以有效划分，以尽量减少出现冲突、错误或滥权而令公司或客户蒙受不适当的风险的可能性。根据此规定，银行在经营证券业务时，应做到业务部门、业务、财务及管理的分离。银行在经营保险业务时，由于通常只代理推销保险商品，而没有参与承保业务，所以没有对银行经营保险业务做具体规定，但金管局要求银行最低限度要有足够的内部监控系统。这里所说的“足够的内部监控系统”实际上是要求银行在经营保险业务时要将业务部门、业务、财务及管理分离。第73页/共82页七、香港地区

金融监管法规体系香港的金融分业管理

香港对金融业实行分业管理：金管局监管银行，证监会监管证券机构，保监处监管保险公司。银行在经营证券和保险业务时要分别向证监会和保监处提出申请，获得批准后即可经营。此外，证监会和保监处有权取消银行经营证券和保险业务的资格。

金管局对银行从事证券和保险业务持积极态度。金管局认为只要银行有足够的人力资源、专业经验及风险管理措施来应付这些业务，银行从事证券和保险业务不对银行整体的稳定性构成威胁即可。此外，证券及保险业务一向只占银行整体业务的一小部分，所以不会对银行的财务状况构成严重的威胁。相反，若银行能适当管理及控制有关风险，将有助于银行拓宽其收入来源，减少对利息收入的依赖。

在对银行证券业务的日常监管方面，根据金管局与证监会于1995年签署的备忘录，由金管局负责监管豁免交易商（银行）的证券业务。证监会只是在金管局的转介下，就个别违规事件进行调查，或在严重情况下行使《证券条例》规定的权力，对豁免交易商进行处罚，甚至取消银行豁