公共管理学社区服务与管理

第13章社区服务与管理

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一、社区管理和服务概述（一）关于社区组织建设的意义1、从西方发展的角度看：在21世纪，人类发展面临的问题很多，但最重要、且得到公认的战略性问题有两个：一个是知识经济的发展，另一个是社区，这两个问题是相互关联的。西方社区的发展已相当成熟，但也面临着21世纪的挑战：一是失业不可逆转的增加。随着知识经济的发展，美国的蓝领工人和白领工人逐渐被现代技术所代替，从而造成失业迅速增长，不像以前那样，在这里失业，在那里还可以就业；二是工作时间不可逆转的缩短。由于信息工程的发展，工作效率和生产率大大提高，人们工作时间越来越短；三是企业的虚拟化。由于网络的发展，人们不用去公司上班，而是在家里办公。这三个方面的变化，使得在社区里工作和生活的人大大增加。因此，如果社区建设搞不好，就会出现无序状态，人类就不能发展。第2页，共23页。2、从我国情况看。人口老龄化；和谐社区；基层政治体制改革。改革开放以来，特别是实行市场经济以来，社会闲散人员增加，社会职能逐渐从单位中分离出来，人们的生活需求日益显现出多层次、多样化，相互间利益出现碰撞摩擦。如何将城市分散的居民重新组织起来，为社区居民提供更多更好的服务。满足居民需求，提高居民的生活质量，促进社会的稳定，这是城市社区建设面临的共同问题。沈阳市模式对这些共同性问题做出了初步回答。沈阳模式的启示：必将推动基层政治体制的改革。沈阳模式的创立，使得沈阳市的基层政治体制改革更加迫切。沈阳市原有的2753个居委会，被重新划分为1277个社区，不仅在数量上少于原来的居委会，干部素质也有所提高，工作方式也较原居委会先进，而街道办事处并没有调整，其行政成本显然增加了许多。因此，在社区管理体制改革以后，有必要对街道办事处进行改革，这是一场基层政治体制的改革。第3页，共23页。（二）社区的来源与含义“社区”的本意是指自然形成的、有同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。1933年，费孝通等燕京大学社会学系的学生在翻译美国社会学家帕克的论文集时，取社会的“社”字以示人群之意，以“区”字作为群体的空间坐落，创造出“社区”这个新词来解释Community。从此，社区变成了中国社会学的通用术语。由此可见，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区至少应该包含四个要素：一是一定的地域；二是共同生活在这一地域中的一定数量的人口（包括单位）；三是社区具有一定的资源，能够基本满足社会居民多方面的生活需求。目前的社区服务和社区建设还特指城市社区而言，不包括农村社区。（社区与街道办事处、居委会的关系：行政与功能；行政联系与经济联系）四是：共同的生活习惯和行为方式。社区不仅仅是行政概念、地理概念，还应使经济概念，最重要的是个社会概念第4页，共23页。（三）社区组织的定位和划分

关于社区的定位，全国基本由三种做法：一是定位在居委会，以现有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第一种做法的弊端是，社区规模过小，资源分割，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，造成资源的浪费和无谓损耗；第二种做法的弊端是，社区组织容易成为政府的附属物，不利于推进社区民主。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力之所在。只有定位于这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，才能把社区成员建设社区的积极性最大限度的激发出来。社区建设，特别是在社区建设的初始阶段，离不开政府的指导、支持和帮助，将社区定位在这个层面上，既使政府超脱于社区之外，又融于社区建设工作之中。沈阳模式：沈阳市原有的2753个居委会，被重新划分为1277个社区，不仅在数量上少于原来的居委会，干部素质也有所提高，工作方式也较原居委会先进。第5页，共23页。（四）社区类型

依据居民居住的地缘关系、心理认同感等社区构成要素，按照有利于群众自治管理、优化资源配置、提高工作效能的原则，将社区划分为四种类型：按照居民居住和单位自然地域划分的“板块型社区”；以封闭性的居民小区为单位的“小区型社区”；以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；根据功能特点划分的“功能型社区”。（如：物流区）二、发达国家社区服务的特色（一）社区服务的产生：社区服务是工业化、现代化的产物。最早产生于英国。1869年，在索里牧师的倡导下，英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社。他将伦敦全市划分为若干区，每区建立一个分支机构和志愿者委员会，主持本区的救济分配工作。这种做法很快影响到了英国的其他城市。美国于1877年在水牛城成立了第一个慈善组织会社，其后六年间美国慈善组织会社发展到了25个，形成了一个风行英美的慈善组织会社运动。继慈善组织会社运动之后，在英美又兴起了睦邻组织运动。第6页，共23页。（二）英国的社区服务的特色——由住院式照顾到社区照顾

英国的社区照顾，作为一种运动起始于20世纪50年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。“住院式照顾”是政府兴办大型福利院舍，雇用大批工作人员对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾，这种照顾方式虽然较好地解决了被照顾者的日常生活需要，但由于使他们脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足，引起了人权主义者的批评。同时，政府的财政负担也越来越重。在这种情况下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾。社区照顾有两层含义：一是社区内照顾，也就是不使被照顾者离开他们所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务；二是由社区来照顾，也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。社区照顾使被照顾者能够像正常人一样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到了普遍欢迎。至70年代，社区照顾在英国各地已相当普及。第7页，共23页。社区照顾的主要形式有：（1）由地方政府出资兴办的社区服务中心。工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款，基本上属于无偿服务。（2）开办社区老年公寓。为社区内有自理能力但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施，其收费标准相当于政府发给每个老人的养老金。（3）开办社区老人院。集中收养生活不能自理又无家庭照顾的老年人。（4）家庭照顾。这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。（5）上门服务。服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、（聊天）、陪同上医院等等。（6）设立短期护理机构——暂托处。主要是为了解决因家庭有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。暂托处的照顾服务时间可以是几小时，也可以是几天或两个星期。第8页，共23页。(三)其他发达国家社区管理的主要特色1、德国的“邻里之家”。“邻里之家”是自我经营、自我管理、自负盈亏的社区服务机构，但得到政府的一定资助与监督。（与公司的比较）“邻里之家”的服务对象：社区中的儿童、青少年和老年人；服务种类：日常生活服务类和文化娱乐类。其中日常生活服务类主要包括：病员护理、家庭服务、临时照看小孩、烹调、家用电器修理、上街购物、园艺等。文化娱乐类：一年一度的“睦邻节”、举办各种讲座等。第9页，共23页。2、美国的“社区志愿服务活动”。

据美国新闻处报道：全美50%的成年人和70%的大学生参加了各种类型的社区志愿服务活动；服务领域：照顾老人儿童、残疾人、病人和单亲家庭等等。服务内容：免费送午餐、咨询服务、安慰电话等。服务标准与政策：每个社区志愿服务活动的标准是每周参加无偿社区服务工作四小时。（德国要求未入伍服役的所有中学毕业生必须参加一定的社区志愿服务活动。当这种服务达到规定的要求时，就可以享受被大学优先录取的待遇）[如此解决人力资源不足的问题，这就需要教育主管部门的配合]第10页，共23页。3、日本的社区组织建设

目前，日本有9000多个社区福利志愿工作委员会、3000多个社会福利协议会，还有老年人资助小组、残疾人资助小组、单亲家庭协会等社区服务组织。资金来源：中央和地方政府拨款、开展收费服务、募捐等。服务方式和内容：包括日常生活照顾服务，提供活动场所，开展咨询、劝导服务，提供紧急或临时庇护住所，定期开展保健和防疫检查，向单亲家庭和低收入家庭提供贷款、赠送礼品等。[各国服务都具有一定特色，如日本的劝导服务，就是针对自杀等倾向的一种精神服务活动：日本民族的性格既非常固执，又非常脆弱]第11页，共23页。三、我国城市社区服务的产生和发展过程1、产生酝酿阶段（1983-1987）1983年，第八次全国民政会议前后，民政部门开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出多种形式办社会福利事业的新思路；1985年，民政部总结推广上海市民政部门创造的市、区、街道、居委会“四个层次一条龙”的福利服务网络化经验；1987年，民政部在武汉召开了部分城市社区服务座谈会，明确了社区服务的内容和任务以及社区服务和民政部门的关系，总结、交流了20个大、中、小城市开展社区服务的经验（包括天津）。这次会议的召开是我国城市社区服务产生、兴起的主要标志。

第12页，共23页。2、普及推广阶段（1987-1993）

1987年后，民政部门选择一些街道和城区，进行社区服务的试点实践。1989年9月，民政部在杭州召开全国社区服务工作会议，总结推广各地开展社区服务的经验和思路。主要有：强调加强对社区服务的宏观指导，制定规则，健全法制；强调上靠政府，下靠基层社区，争取各界的广泛参与；强调因地制宜，注重实效，服务项目和设施要以小型、分散为主；强调以社会效益为目的，经济效益为手段，走“以服务养服务”的道路，等等。第13页，共23页。3、巩固提高阶段（1993年至今）1993年8月，原国家计委、民政部、体改委、财政部等14部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，明确了社区服务是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。明确了社区服务业的发展目标和基本任务，制定了相关扶持保护政策。这一文件的重要意义就在于：把发展第三产业与社区服务业结合起来，社区服务在第三产业中的重要地位得到了相关部门的认可。是我国城市社区服务发展中的一个重要里程碑。1995年，民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，在全国开展创建示范城区的活动。第14页，共23页。四、我国城市社区服务的主要内容1、面向各类弱势人群和优抚对象的福利服务

所谓弱势人群是指在经济、社会中处于不利地位因而存在种种困难的人群，例如，老年人、残疾人、孤儿、贫困家庭等。所谓优抚对象，是我国政策中的一个专有名词，包括现役军人、革命烈士家属，复员军人，因公牺牲军人的家属、病故军人家属、现役军人家属，军队离退休干部等等。弱势群体和优抚对象，要么丧失了劳动能力，或不具备劳动能力、生活能力，要么因下岗、失业等造成严重的生活困难，要么曾经是或现在是共和国的卫士及其家属。这两种人被称为“最困难的人”和“最可爱的人”，是社区服务的最基本的内容和最基本的任务，集中体现了社区、非营利性、福利性本质。

第15页，共23页。2、面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务。[1]定位：中国的社区服务兼有“福利服务”与“方便人民生活”双重任务，如果说面向各类弱势人群和优抚对象的社区服务，主要体现了它的福利服务和社会保障功能的话，那么，为广大居民群众提供社区服务则是它的公共服务功能的一种重要表现。[2]服务范围：早点部、小卖部、家用电器维修部、服装裁剪部、理发美容店、家政服务站、介绍所、搬家公司等，现今，在社区服务的内容构成中，面向普通居民群众的便民生活服务内容占了很大比重，并且显示了社区服务业的广阔发展前景。第16页，共23页。3、面向辖区企事业单位和机关团体部队的“后勤服务”原因有三个方面（1）计划经济时期延续下来的企事业单位和机关团体部队，伴随着经济转轨和社会转型，由他们“剥离”出来的“后勤”服务功能，迫切要求社区加以承担。（2）新建立的各类企业，大都没有建立庞杂的“后勤”服务机构，同样需要社区组织为其提供后勤服务。（3）从社区服务主体看，为辖区企事业单位和机关团体提供后勤服务，有助于拓宽社区服务领域；因为开展这类服务，基本上都属于有偿服务，因而也有助于提高社区服务的经济效益，促进社区服务体系的良性运行；有助于密切街道、居委会组织与辖区内单位的合作关系，促进社区整合。第17页，共23页。五、社区服务发展的政策设计1、努力探索社区服务社会化、产业化的运行机制[1]基本分析。所谓“社会化”，从社区服务的主体讲，应该使政府、社团、企事业单位、居民群众等各种力量共同参与，而不是政府包办；从社区服务对象的角度看，强调的是立足“民政对象”的同时，面向社区所有成员；从财力、物力投入的角度讲，强调的是多渠道筹集社会服务资金，多方位开发社区服务资源。所谓“产业化”意味着社区服务，不仅带有公益事业的性质，而且是第三产业的重要组成部分和一个特殊领域。[2]政策设计：第一，要适应市场经济体制的要求，通过出台和完善一系列优惠政策，吸引和鼓励有关机构、社会中介组织、企事业单位和各界人士共同投资兴建社区服务设施，发展公有民营、民办公助、股份合作制、个体私营等各种类型的社区服务事业。

第18页，共23页。第二，要进一步完善无偿服务与有偿服务相结合的制度。一方面社区服务具有明显的福利性质，从而决定了它不同于一般意义上的市场经济活动，决定了它在某些情况下必须实行无偿服务或低偿服务制度；另一方面，中国城市的社区服务还同时发挥着社会服务的功能，还是第三产业的组成部分。而且开展社区服务要花费相当多的人力、物力、财力，这在现阶段单靠政府与社区组织的无偿投入是不可能的，从而决定了它在许多情况下必须实行有偿服务制度。有偿制度服务主要适用于对辖区企事业单位和机关、团体所提供的后勤保障服务，和对普通居民家庭所提供的便民生活服务。有偿服务获得的利润要尽可能弥补福利服务的资金不足和发展新的社区服务项目，扩大社区服务的规模。第19页，共23页。第三，创新政府对社区服务事业的投入和管理机制。目前，我国许多城市在社区服务业的形成和发展过程中，政府还在扮演着主要投资者、项目实施者、经营管理者、政策制定者等多重身份，这种角色的混乱和职能的错位，不但增添了政府的工作负担，也制约了社区服务业的活力。其中最突出的表现就是社区服务中心的运转问题。多年来，政府投入大量资金建设了一批市级、区级和街道及社区服务中心，这些中心的社会效益和经济效益，由于管理机制不好理顺，一直是个问题，需要深入研究。

第20页，共23页。第四，扩大社区服务对象，强化社会服务功能。要在为各类弱势人群和优抚对象提供福利服务的同时