德国人事管理制度演进与调适

德國人事制度

第一页，共四十五页。第一節人事制度的演進(1)德國自十八世紀起，君主政府已重視文官制度的改進，威廉一世(I)對於吏治體制曾頒行甚多法令使行政組織與文官管理趨向於統一化實際化，而官吏之任用，則採行才能標準及考試方法。来自....中国最大的资料库下载第二页，共四十五页。第一節人事制度的演進(2)德國文官制度的發展，有其背景因素與特質如下：来自....中国最大的资料库下载傳統「官僚行政」()的影響—制度是成長，而不是突變的；現代德國文官制度仍受中古時代以來「官僚行政」的影響法制行政與組織管理成為文官制度的基礎—其官僚制度著重層級()體系、命名貫徹與行政效率，故人事行政措施，重視制度(法制)、講求效率第三页，共四十五页。第一節人事制度的演進(3)文官法及其運用—第二次世界大戰結束後，德國分裂為東、西德。西德走向民主政治並發展經濟，1949年制定「基本法」()，1953年制定文官法。依照該法設立「聯邦人事委員會」，為人事行政督導機構，並不實際處理人事業務，故傳統的「部內制」，為仍為人事行政的基本體制，人事制度僅係行政機關組織管理的一環，並無人事獨立制之色彩。第四页，共四十五页。第一節人事制度的演進(4)考試用人與文官訓練仍為文官制度的骨幹近數十年來，文官制度之發展與「專業行政」極為密切，強調德國文官制度崇尚「專業至上」1990年10月東、西德統一，其人事制度則以西德(1953-1990)「聯邦公務員法」及「公務基準法」作為今日西德公務員管理制度之主要依據第五页，共四十五页。第一節人事制度的演進(5)德國文官制度的演進，受其民族性、歷史傳統、文化背景、政治環境與管理思潮的影響其最大的長處在官僚制度與現代功績制度的結合，使永業化人事制度具備「才能與效能」的特質来自....中国最大的资料库下载第六页，共四十五页。第一節人事制度的演進(6)但文官的保守與服從也成為批評的焦點。文官法令與人事機關的革新畢竟宜再有所革新尤其德國自統一後，由於環境情勢的需求，人事制度不應再過度於保守，文官制度勢需在民生政治的體系下繼續調適改進。第七页，共四十五页。,,’s.第八页，共四十五页。

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3.,1949;来自....中国最大的资料库下载第十页，共四十五页。4.1990.,.“”,a,.第十一页，共四十五页。“”.来自....中国最大的资料库下载第十二页，共四十五页。

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.第十三页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(1)德國於第二次大戰結束後，文官制度之發展途徑係由

集權制而趨於分權制，

由官僚制演進為功績制。来自....中国最大的资料库下载第十四页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(2)最主要之內容為：公務員的範圍與類別公務員的權利與義務人事行政機關人事分類、考用、遷調、懲戒、服務訓練與退休等項基本規定勞動三權體制公務員有權組成工會選任代表與政府集體協商，但公務員法並未賦予公務員享有罷工權。第十五页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(3)公務員法規範的人事體制為：部內制功績(才能)制分權(離)制第十六页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(4)聯邦政府1997年7月通過實施新法規「人事改革法」，亦即「人事法規改革法」，此法具有人事法規「特別法」性質，其內容為：来自....中国最大的资料库下载強調人事法制採行「績效管理」原則，如績效昇遷、績效俸給、績效獎金(或紅利)、績效激勵等體制。聯邦各部重視人力資源管理的概念與該項制度的實施，以使人事管理合乎效率效能之績效體制。第十七页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(5)人事昇遷須經試用階段，公務生涯規劃如任用或聘僱等管理型態得予多元化。加強行政首長之人事領導(監督)權，採行績效激勵方式。改進部分工時僱用管理制。第十八页，共四十五页。第二節公務員法與人事體制(6)由上述觀之，「人事(法規)改革法」係以「績效管理」為核心，即以績效觀點改進人事法制。現行「聯邦公務員法」與此法相互比較，則前者以「永業制」及「功績制」為基礎，後者則以「績效制」為核心。前者為人事行政法治的基準，後者為人事行政法制的指標。前者是傳統以來人事制度的成長產物，後者則是現代「政府改造」的影響體制。第十九页，共四十五页。第三節人事機關的組織與職能(1)主要的人事機關為：聯邦人事委員會(1953-)德國與美國人事主管機關體制相同處：皆屬委員制形態。来自....中国最大的资料库下载不同處有：員額規模不同：美國文官委員會委員僅三位，德國人事委員會委員十四位(均兼任)，組織員額方面前者曾高達六千餘人，後者僅數百人，組資規模頗有差異。第二十页，共四十五页。第三節人事機關的組織與職能(2)任命方式不同：

美國文官委員會委員係總統提名經參議院同意後任命，總統為具任命權之最高行政首長。

德國「聯邦人事委員會」委員除當然委員外，其餘委員則係內政部部長提名簽呈，經總統任命(由於是內閣制，故需內閣總理同意)，故內政部部長係任命權的行政首長。第二十一页，共四十五页。第三節人事機關的組織與職能(3)職權的不同：

美國文官委員會職掌全盤人事行政職權，自規劃、擬議以至執行、處理一般人事行政事務，且為聯邦政府的獨立機關，依法獨立行使人事權。

德國聯邦人事委員會雖「依法獨立行使職權」，但所能行使的人事僅限「為其公務員法規統一實施」及一般人事法規之準備工作與建議事項，其非執行與處理人事事務之機關甚為明顯。第二十二页，共四十五页。第三節人事機關的組織與職能(4)組織體制的不同：美國聯邦文官委員會是隸屬於行政權體系的「部外制」，而德國聯邦人事委員會並不具備部外制「獨立自主」的地位，故非部外制。来自....中国最大的资料库下载內政部之人事行政職權第二十三页，共四十五页。第四節人事管理制度(1)公務員之分類與等級公務員的考選德國公務員的考選具有以下諸大特徵：考試取才遠自十八世紀初期之考選法官與法務官便具規模。1794年普魯士普通法除規定貴族擁有名譽職位被任用權外，並明載：以考試選拔官吏。現行公開競爭的考試係採「分次」(兩次)與「分試」制。第二十四页，共四十五页。第四節人事管理制度(2)公務員(高等職)考選不由「內政部」或「聯邦人事委員會」辦理，而由聯邦政府組成「考試委員會」統一舉辦。行政類與技術類公務員考選分途辦理。公務員考選須以公開競爭的考試方式辦理，並依資格能力與專門技能選拔。公務員的任用公務員的訓練與培育第二十五页，共四十五页。第四節人事管理制度(3)聯邦公務員的訓練具以下特色：考試錄用後職前訓練期頗長(高等職需兩年以上，中、低層級受訓期較短)。高等文官訓練之培育極具系統化，一在「職前」(勤務訓練與實習各約三年)，二在「在職」訓練，配合昇遷(「資格檢定」)與專業發展，故其素質優異而被稱譽為「行政與社會精英」。訓練之主管機關與訓練政策之規劃實施，不屬聯邦人事行政機關之職掌範圍，而係內政部職權事項，上述兩所訓練機構亦屬內政部監督之體系。第二十六页，共四十五页。第四節人事管理制度(4)德國公務員訓練偏重法學教育，但二十世紀後期以來，以兼顧各種專業訓練與人力發展措施。来自....中国最大的资料库下载1990年冬、西統一後，原東德地區公務員由「試用職」而銓定「永業制」，所需訓練工作費時頗長，極其繁複。公務員的俸給與福利考績、懲戒與申訴退休制度勞動三權第二十七页，共四十五页。第五節高等文官的管理(1)德國高等文官的管理體制有以下特點：高等文官的考選嚴格—著重大學通才教育的嚴格考選方式。高等文官的俸給優厚—德國中階層公務員的俸給已比一般國民所得程度略高。學者F.甚至將德國典型的高等文官比喻為所說：「典型的官僚精英」第二十八页，共四十五页。第五節高等文官的管理(2)高等文官的訓練嚴謹—高等文官初等考試及格後，須在政府訓練機構實習或職前訓練二至三年，完成後再參加考試，及格後經實習試用始獲得任用資格，其後昇遷調派則依照年資與能力，但職位晉升之前須參加「聯邦公共行政訓練學院」的在職訓練，高等職在職訓練每次約需四週，職前與在職訓練的方式，可謂嚴謹有加。高等文官的地位優越—德國一般職公務員分為四等級—高等職、上等職、中等職、簡易職。第二十九页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(1)東德「共產型」人事制度的改變東德「共產型人事制度特徵」：１）以黨領政（無「行政中立」制），２）公務員需「既紅且專」，

３）人事制度並無「政務官與事務官」的區分或「行政中立」制西德的人事制度特色：１）民主化，2)法制化，3)永業化，4)功績化。第三十页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(2)1990-2000年代「政府改造」策略與人事制度變革德國公務員為數80%均任職於各邦與其地方政府機關，聯邦公務員比例僅佔20%1995年聯邦政府成立「政府精簡諮詢委員會」，由專家、學者、各界代表二十人組成該委員會研討「政府改造」策略，經向總理提出報告後採行下列措施：第三十一页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(3)聯邦政府組織員額精簡各邦與地方政府進行行政改革與現代化革新：自1990年起便陸續實施「新領航」革新工作，如改進組織結構、健全人力資源管理、預算彈性化、法規與行政程序簡化並推動民營化，此項革新擴及於聯邦各機關之改革。第三十二页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(4)縮減各級政府職能：除核心職能外，其餘職能分授私部門執行，或採委託方式辦理，減少政府不必要之干預，賦予下級機關或民間企業具有擔負公共管理能力(授能、分權、民營體制)。民營化措施：近年來，德國郵政、電信、德航等均已改制民營，而成為民營化排名之首。1997年又實施「刪減聯邦政府持股比例」加速民營化速度。第三十三页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(5)簡化法規與簡化行政手續：聯邦政府自1989年起即進行法規鬆綁作業，將五千多種法令規則分批加速整理簡化，提升法治品質，亦藉以簡化行政程序，廢除不必要之繁文縟節。来自....中国最大的资料库下载改進公務人力資源管理制度：促使公務員參與「政府改造」運動，引進「全面品質管理」制度，加強公務人力訓練，強化服務措施，人事行政事務確立「績效管理」體制。第三十四页，共四十五页。第六節東西德統一後人事制度的調適

(6)訂頒實施「聯邦人事改革法」：1997年7月，為改進聯邦公務員法制，政府通過實施「聯邦人事改革法」，其內容強調「績效昇遷制」、「績效待遇制」(富彈性、增設績效紅利與獎金方式)，健全行政領導權責與人力資源管理，改進績效激勵管理制度。第三十五页，共四十五页。近年來德國政府極力推動之行政現代化，大致也在席捲全球「新公共管理」（,）浪潮的影響之下進行的。對於公務人力體制的改革，表現於外的最具體的特色是公部門人力規模的持續下降。依照德國聯邦統計局於2006年的統計結果，全德國公部門文職人員計有約為439萬（見表一），為全國最大的雇主，但相對於1990-91年兩德統一後之高峰期，2006年德國公部門人力已減少了逾兩百萬人，也就是說，減少了三成。第三十六页，共四十五页。純就表面數字觀之，可謂成效顯著。探究其原因則主要是來自電信、郵政與鐵路交通等傳統國營事業民營化的結果，加上各地方政府因嚴重財政問題而遇缺不補若扣除民營化效應，則德國近年來公務人力體制的改革其成效則是相對有限的。然而2005年簽訂之「公部門員工工作與薪資協商契約」(öD)與2008年通過並將於2009年四月生效之新版「各邦公務人員身份法」亦代表其繼續公務人力體制的改革的決心。第三十七页，共四十五页。自二次大戰後，契約員工人力之運用就一直佔德國公部門人力極重要的地位，其人數一直都大於公務員。来自....中国最大的资料库下载早在1950年契約員工人數就佔公部門人力的65%(1950年公部門總人力數為2,259,200，其中公務員791,400，契約職員627,800、契約工人840,000)，第三十八页，共四十五页。其後公部門人力雖有成長變動，但從過去幾十年間一直到今日契約員工人數則一直穩定維持在六成左右由表一中更可得知，可見2006年德國公部門契約員工人數就佔公部門人力的61.42%，而在地方政府與自治團體層次甚至超過86%，契約員工在間接公共服務機構更達近九成的比率第三十九页，共四十五页。基本上契約員工與公務員最大的區別表現在法律關係上。公務員與國家屬於公法上任用關係，

契約員工則是私法雇用關係第四十页，共四十五页。基於私法契約之工作關係在德國一般適用所謂「薪資自主權」對於薪資與工作福利除就業法之規定外，由勞資雙方進行談判協商。在德國代表資方的公會與代表勞方的工會均組織健全，且運作良好，依雙方談判結果決定基本薪資結構、工作時數與福利等，並通常會商訂該契約至少之適用期限，亦即該期限內，非經雙方同意不得再以任何手段要求重新談判，政府除在談判破裂時，推派德高望重人士負責協調仲裁外，公權力原則上並不介入。第四十一页，共四十五页。此一原則亦適用於公部門契約