评会计委派制-兼论我国会计人员管理体制改革的价值取向

评会计委派制——兼论我国会计人员管理体制改革的价值取向“会计委派制”已成为我国会计人员管理体制的主流观点,并在全国范围推广。认为这一管理模式从理论到实践均存在不足,并提出了建立“立法主导型”会计人员管理体制。会计人员是信息的直接生成者,因此,成为“猫和鼠”游戏双方争夺的焦点对象。在高度集权的计划经济体制下,游戏的制定者———国家(猫)凭借特权直接控制会计人员,并授予他们许多耀眼的桂冠和美丽的花环。游戏参与者———企业(鼠)始终处于严密监控下,虽然解决了信息真实问题,但整个社会运行机制的懒惰、浪费、效率低下等社会垢弊也难免。成熟的市场经济体制中,游戏的制定者根据有效代理制度,制定游戏规则。游戏规则对任何参与者均平等有效,不存在歧视和不公。游戏参与者在游戏规则范围内可以自由发挥。即政府仅限于确认会计人员从业资格,并不争夺会计人员直接管理权。会计人员的待遇、职业道德等属于微观组织运行机制的内容,由企业自行确认。真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础。我国经济运行机制正处于“转轨变型”特殊时期,“猫和鼠”游戏中,“猫”是只小猫,“鼠”却成精。在鼠精们的操纵下,导致了当前我国会计信息严重失真,并影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。会计信息失真严重,会计人员难辞其咎,改革会计人员管理体制亦是必然。目前关于会计人员管理体制改革的主流观点是“会计委派制论”和“回归企业论”。本文以管理学原理为指导,以社会主义市场经济体制和现?笠抵贫任尘?在对会计委派制理性评价的基础上,探讨我国会计人员管理体制改革的价值取向。1会计委派制述评会计委派制并没有进行严格的学术定义,一般是指由政府有关部门,包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门,向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员,经考核录用后,派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行,如湖北、四川、江苏、重庆等地,并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看,“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向,因为它存在以下缺陷:1.1会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向,独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威,而服从于市场权威,使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”,以维护单位和投资者的合法权益,进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此,不能将产生于企业内部管理需要,服务于企业管理,企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,与现代企业制度水火不相容,是会计委派制最根本的缺陷。1.2会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系,将会计人员置于“两难”的尴尬的境地衡量一种企业制度是否是现代企业制度,是否符合市场经济体制的要求,关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此,会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致,形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化,另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节,导致了企业会计人员责任与权利的脱节,在现代企业制度下,企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾,当国家与企业存在矛盾时,委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业又与会计委派制的初衷相悖,会计人员必将处于两难境地。1.3会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖,是对会计监督的误解提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》,企业内部会计监督作为一种经济监督形式,主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身,而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度,取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求,体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责,这是一种“错位监督”,这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解,没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计,而非定国安邦的长久战略之策。1.4会计委派制实际操作问题1.4.1企业会计人员的身份问题会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业,而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”,其工作范畴属企业财务,身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中,企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心,要么违背委派初衷,与企业管理人员“同流合污”,要么被架空,认认真真做假账。1.4.2委派人员的工资福利等待遇问题慈企业经济效第益有好坏之贺分给,京则其所属的羽会计人员待简遇也应有差榜异。如果委宿派人员按原明标准执行久,具则工作相同笼,血待遇不同洋,湖不合理员;银如果按折衷州标准进行盐,安则原经济效绸益好的会计封人员不愿接辜受委派纵;葱若委派人员讨的开支纳入碍国家预算阀,观统一收取妨,孙势必倒退回丝到以财政代档替财务的尴意尬境地。若未要以行政手脸段强制奇“竿均贫富扬”位,虏按统一的标柳准执行粪,骨则委派会计遵人员势必吃纷“纠大锅饭倍”冬,北无法体现新“绸效率优先么,趁兼顾公平辉”棒的市场分配闷原则。殿盟速蚕机构设置庞痰大的问题关小会计委派制碍后偏,声财政部门对惭会计工作管肤理变为直接誉管理辨,贿会计人员的甚考核、提拔增、培训、交汗流、资格认琴证等都需要碗有专门的班猫子和人员负炼责韵,甩原财政部门植下属的会计漏管理机构设萄置必然增加份,梅不符合政府狗是野“烫守夜人洪”及的经济学理谎念。捡葵私侨委派会计人地员业绩考核倘和考评问题桑哗委派会计人叠员是由委派曲单位提供证让明斯,懂写出鉴定承,效还是由会计所局直接考核权;规考核和考评舟采取什么样兴的措施和方宾法牵,秤考核和考评你成绩优秀或寻不合格的会谎计人员如何引奖惩等问题膛,阻很难确定科桶学的方法与关措施。先症1.5偷会计委派制烫忽略了以注拖册会计师为尸主体的社会迁监督体系的善作用谊过现代企业制达度在客观上酿要求建立以徐注册会计师例为主体的社耍会会计监控赢服务体系。母注册会计师止作为市场经浸济条件下不侮拿薪水的书“皱经济警察翅”城发挥着越来专越重要的作淘用暴,蜜受到各国政交府的重视和晒支持。为进严一步提高我补国国有企业禽会计报表质殖量毛,凶加强注册会小计师的作用泛,横财政部制定罚发布了《国否有企业年度诱会计报表注勒册会计师审聋计暂行办法测》绞,间企业搁1998站年的年度会惠计报表不再魂实行财政审忽批制度壁,锣实行注册会扒计师审计制堆度。热[3]婆博1.6朵会计委派制田与转变政府轻职能相矛盾牵酬在市场经济绘条件下冈,窝政府对经济新的管理由直式接管理转变刊为间接管理炮。为实现财丢政监督方式加的转变磨,聪国务院决定盒取消在全国衣范围内连续摄开展矿13码年的财税物澡价大检查这注种直接监督乡形式。正如爪财政部纪检彼组长金莲淑叹指出姻“款取消大检查爸,酬不是取消或龄弱化财政监潜督城,棍而是调整财辫政监督的方队式爽,陶更好地履行赞财政监督职椅能。蓝”圈[4]百有些人认为冬强化政府管伍理职能就应塞对会计人员血进行委派是袜错误认识。晋市场经济条也件下爷,榨政府对会计阔的管理已经率转变为间接罚管理户(记主要是通过斥制定会计法恰规浓,焦颁布会计准盛则贿;岗通过对注册仰会计师独立据审计的支持巴与约束况;阅对会计案件烂的审判等手断段来完成。非)蓬1.7“译会计委派制雪”功存在的其它欠问题饲钢1)液割裂了会计锈核算和会计持监督两项基沙本职能的内恳在关系勺:尼会器计的核算与种控制职能是扫相辅相成、挎不可分割的饼。没有核算猎,斜控制就失去且了依据边;养反之旧,尼没有控制傲,桨核算就没有附真实性。凶自2)店为加强会计戴监督对会计宝人员进行委胳派贝,碌那么在,仗为加强统计照监督是否需链要对统计人哈员进行委派父呢序?枣为加强国有劈资产管理与递监督是否需蚀要对厂长、送经理们进行疫委派呢蜘?丸3)匹会计委派制引缺乏法律依滴据视,供与《公司法帮》等法律矛轿盾。拌倾4)担与国际惯例踩不协调览,甚其他国家政斧府没有介入必对企业会计砌人员的管理勺,眉会计人员的夏聘用、职务腿、待遇、升同迁等由企业垒自行确定。歼[5]建阶诚如刘玉延外副司长指出占的那样材,“碗会计人员委歪派制袖”启既是理论问腊题麦,定又是实践问剂题。它的提味出和实践是京受一定环境模因素制约稿,测不能全盘否密定母,症更不能认为搞它是灵丹妙笨药广,跨适合于所有樱的企业、事倡业单位。我咳们认为冻,“坚会计人员委翠派制规”蚕仅适合于行双政事业单位止、中小型国吧有企业、乡闷镇企业和村屯级单位和企杜业集团对下尘属企业代,锻不适用于现监代企业制度抵的代表齿———禽股份有限公专司和有限责浸任公司以及高私营企业、贞外商投资企衡业。筹偶值得指出的惯是夫:造向国有企业趟委派财务总刑监讯,回根据《公司诸法》等相应验法律法规应摊属于投资者牧委派监事本,票属于公司治服理结构中的颠监事会范畴泛,剪不应属于委铁派会计人员杰范畴撑,厉有不少同志见将两者混为则一谈。概[6]商有关委派财嫩务总监的问局题将在审计惯运行机制中意进行研究。帮扁综上所述者,仙会计委派制刷是高风险的吃改革方案肾,灿不符合我国权经济体制改针革目标雅,禽与建立现代论企业制度背晕道而驰苏,蛋不应成为会事计人员管理猫体制改革的口主流目标洗,思我国会计人缸员管理体制往必须从我国除国情出发坝,零根据《会计临法》的立法垃宗旨拣,时建立有中国乌特色并与我扭国经济体制夏改革相适应荒的购“兽立法主导型询”亮会计人员管蔽理体制。跑咐2“秘立法主导型表”疏会计人员管礼理体制运行精机制新模式钱汗“角立法主导型洞”杜会计人员管变理体制主要誉包括以下几连个方面的内域容或:件2.1陕宏观措施国穿务院财政部锦门与其它部湿门运用立法杆手段地,指通过颁布实者施统一会计薪制度和会计止准则体系奴,喊认定会计人终员从业资格趋等作,绿政府部门与狡会计职业团窄体相结合的冲宏观会计运关行机制。《紫递会计法》第净七条规定仰:“葡国务院财政暑部门主管全咐国的会计工牧作。拌”泉明确了全国庭会计工作的性主管部门是或国务院财政通部门。财政裙部门主管会少计工作的手悦段在社会主聚义市场经济来条件下昆,全应是以间接丸管理为主的柴“夫立法主导型底”酸模式。在这橡种模式下愿,腥国务院财政废部会计司的领主要职责是怕:壮1)深负责制订、章完善国家统时一的会计制底度和会计准着则体系振,则为社会主义喘市场经济体略制下会计系岂统的协调运闲行创造条件册。《会计法农》第八条规报定暗:“愁国家实行统陵一的会计制禁度。乘”紧实行统一会夏计制度有利匪于提高会计栗信息的可比变性统,阻而且按统一藏会计制度进淋行企业会计迫核算怎,知相对比较容露易性,店简单砌,点主要适用于斜非上市企业油;忘会计准则体趟系是按会计徒要素、分经杨济事项制定毕,乓对某个会计骄要素或经济阀业务所涉及丙的定义、特把征、确认、韵计量和披露深等进行阐述叨,碗主要适用于升会计事项复蛙杂捎,坛经营规模较驰大熟,黑股票上市交开易的股份有将限公司。期“内似应考虑上登市公司采用驱会计准则形裙式候,身中小企业采荐用会计制度喜形式;狼”婶[7]猪担2)杨积极与立法共部门合作优,灰完善会计法桂律、法规体对系。社会主死义市场经济孟本质上是一霜种法治经济盘,饼为此必须加旧快会计法律岸、法规的制捎定和完善。扰国务院财政学部门应为会循计法律、法摄规以及相关则法律法规行(珠如《税法》定、《公司法础》、《证券逝交易法》、植《商法》、攻《会计法实符施细则》等表)欢涉及会计内还容的制订和顾修改提出建愉议。通过法廊律手段对会该计工作和会杯计信息披露木加以制约和部规范埋,捞强化对会计舟工作的宏观镇指导越,歼依法惩处违则法行为和,顿为会计行业俘的发展提供长服务肢;巴3)绿负责我国会等计发展的战苍略性研究惊,笼预测我国会弓计发展的前敞景和趋势妈,禽及时、合理骄地制订、完暑善统一会计等制度和会计判准则体系拥,节尽快解决我醒国会计研究胜中理论与实尘践脱节的矛炊盾问题容;扭4)仰负责国际会仰计发展趋势售及对策研究近,业将我国会计串与国际会计尘的发展有机政地结合起来驴,患协调好我国渗会计的本国待化与国际化足,妄为加入耐“定ＷＴＯ粉”饿后鸭,刘我国企业和葛会计行业参帐与世界分工龄与合作创造拘条件。浸盏社会主义市紧场经济体系暂客观上要求遵建立司法监膊督、行政监骡督、社会监解督和企业内福部会计监督辞相结合的监壳督管理体系尺。以注册会凉计师和会计向师事务所为统主体的社会趴监督体系秘,库依据《注册暴会计师法》竞和独立审计早准则趟,蒙接受客户委温托计,含独立、客观音、公正地执扒行查帐、审雨计和咨询服冬务业务限;类财政、审计呜、税务、人呀民银行、证尺券监管、保封险监管等部调门应当依照保法律、行政瞧法规规定的崇职责刚,罚对有关单位佣的会计资料塔实施监督检俭查温(姥《会计法》代第三十三条跃);恩各单位应当忽建立、健全糕本单位内部饼会计监督制剥度惑(封《会计法》上第二十七条余)沈。题3资种监督管理印体系相互结征合行,涛形成强有力得的监督机制腹。同时导,乱建立司法监免督体系目,上加大对会计伸违法案件的竖惩处力度奉,疑推动会计工贫作规范化水碎平的不断提主高。奇蔽在社会主义困市场经济体初制条件下醉,赞应大力发挥络会计职业团壁体的作用。裂国务院及地汪方财政部门商对会计工作惭的管理不可租能过细、过驾多怨,缴应大力发挥默会计职业团度体的积极作稀用。我国会冬计职业团体及(掏如中国会计芽学会、中国精注册会计师钩协会等萄)河应是非营利障组织伸,旬其主要作用奏是负责会计孩管理日常工翅作。诸如组衡织注册会计怠师资格考试库和评定工作昌;柴组织会计专嗽业技术资格坝考试顶;鸽组织实施会摩计专业继续壳教育唤;珠制订颁布实灾施会计人员豆职业道德标近准迟;原对违反职业巩道德标准的甚会员进行处寻理穿(陆触犯刑律的访,唉依法惩处触);暗协调会计行论业、会员之辞间的矛盾等跃。与国外发敢达国家的会胖计职业团体事相比青,殿我国的会计扇职业团体数董量比较少、灿规模比较小捞,资应大力发展伶诸如高级会穷计师协会、姥管理会计师辫协会等民间询会计职业团觉体。舍羡2.2典微观上片:诞会计人员和据会计机构是慈企业管理人啊员和职能部泰门渔王会计人员须叉取得相应会姿计资格认证行后图,剥由企业根据穿客观需要聘山请。弹“价单位从事会验计工作的人杰员毙,粥必须取得会丘计从业资格洲,挣持有会计从牺业资格证书嘴。只”特[8]工被聘请的会舟计人员依法罢为单位服务们,确向单位相应岁经理层负责妇。被聘请会至计人员的工齐资关系、人疤事关系以及宏组织关系等曾属单位权限馅范畴。会计吨人员在国家拆统一会计制伙度、会计准等则体系的约迹束下讲,塘遵守会计职小业道德规范巾,歇在不违反国蓬家法律、法渐规的前提条会件下贤,总有权根据单敌位相关利益驾者的偏好示,都进行资金、卸财产、成本象、费用和利希润等的会计刺核算授,磨有权根据单辞位内部和外献部信息使用刻者的需求编门制各种会计琴报表。单位水对外编制的恢财务报告经田注册会计师绿审计后如,值应作为单位因纳税、贷款照等的依据。娱会计责任应诵分为两类捆:述有意过失责岔任和无意过胞失责任。前沉者指会计人节员及单位负弱责人由于获夕利动机驱使晓,舌有意违反会翠计法律、法贺规的规定造普成的会计责蔽任。根据《重会计法》挣,漏单位负责人纹是会计行为掘的第一责任讽主体。后者着是指由于会参计人员个人奇原因冻(采如会计业务屿不熟、自身筒贪污受贿等寒)贩形成的会计朽责任搭,使此类责任会俯计