我国公司内部审计法律制度缺陷及完善的对策

我国公司内部审计法律制度缺陷及完善的对策

按照我国法律规定，每年公司最多接受中期、期末两次审计，而其他经营时间是没有注册会计师监督的，公司治理处在外界监督的真空之下。公司在股东利益、公众利益和社会利益的博弈下，在金钱与法律的挣扎中，如何保证财务报表的真实性、合法性和一致性？如此就产生了对公司内部自我监督机构——内部审计机构的关注。从西方国家的发展历程来看，内部审计作为实现公司内部监督的关键因素，是公司治理结构的有机组成部分。长期以来，我国内部审计面临的结构性矛盾，难以完全融入公司治理体系之中。人们往往过多地关注内部审计的职能、范围、方法等纯技术性问题，而忽视了内部审计在宏观战略管理中的地位与作用，导致公司治理与内部审计关系的割裂。加强内部审计与公司治理之间的良性互动关系是大势所趋，如何通过内部审针的监督，发挥内部审计的独立作用，将其上升到法律的高度，用法律来规范内部审计的各个工作分支，具有十分重要的实际价值和经济意义。一、公司治理结构中确立内部审计的必要性在相当长的一段时间内我国仍将处于经济转轨时期，企业外部市场监督机制还不成熟，经营者与所有者之间以及高层经营者与下层经营者之间的代理问题仍然比较严重。必须制定出一整套用于监督、约束、激励和惩罚代理人的方案，就决定了内部审计确立有其必要性。内部审计是一种最重要的制度安排，通过这种制度安排，就为各个利益相关者责、权、利的日常动态发展与管理提供了组织形式。确立内部审计也是公司法律和审计法要求。现代企业建立内部审计在法律上已有明确规定。中国证监会对上市公司内部控制也有严格要求，这说明在上市公司中内部审计是一种不可缺少的管理职能，严格地说上市公司不开展内部审计是一种违法违规行为，也是内部控制缺陷的一个标志。二、目前我国内部审计法律制度缺陷成因目前，我国企业中的内部审计，从内容上讲主要是围绕信息的可靠性与完整性，政策、计划、程序、法律和规章的遵循，保护资本安全，资源的节约与有效使用，经营目标的完成等方面来展开的。但内部审计从机构设置、工作重点、审计内容的深度及广度、审计方式、规范管理等方面，还未发挥出应有的支持内部管理的作用，更无法适应现代企业制度的要求。1.内部审计缺乏相应的宏观法律环境。我国已颁布了关于国家审计的《审计法》，关于独立审计的《注册会计师法》，而关于内部审计的只有审计署颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》，并未上升到法律的高度，使得内部审计机构和内部审计人员得不到应有的重视。《审计法》虽然提到了内部审计，但侧重于国家审计与内部审计的指导与被指导关系；修订的《公司法》只字未提企业内部审计；制定内部审计地方法规的省市仅是少数；专门涉及内部审计的法规又级别不高，内部审计的法律依据不足，内部审计工作腰板不硬。1999年新修订的《会计法》第27条第四款规定：“各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”这一规定实质上是要求企业建立健全内部审计制度，制定内部审计办法和程序。但具体如何操作，在企业内部审计部门人员进行日常工作时，审计人员面对具体问题时无章可循，只能依靠个人经验和常规处理，这就造成了企业公司内部审计没有统一标准和共同目标，使得内部审计效率下降，可靠程度减弱。目前，我们的一些内部审计机构尚未与公司治理相结合，其表现是：在体制上，内部审计大多由经营者，甚至是总会计师或者主管财务工作的负责人领导，既影响内部审计的独立性，又削弱了内部审计职能；在审计内容上，将大部分精力用于财务数据的真实性、合法性的查证和生产经营的监督上，管理审计、效益审计尚未广泛开展。内部审计机构和内部审计人员地位不明确，独立性差。由于我国内部审计机构及人员是从企业内部产生的，内部审计受本部门、本单位直接领导，仅仅强调它与被审计的其他职能部门相对独立，与双向独立的注册会计师审计差异极大。同时，领导者对内部审计工作的重要性认识不足，从而出现将内部审计机构撤并或将内部审计人员精简并人财务部门的情况，这使许多内部审计机构势单力薄，很难发挥作用。我国内部审计目前从业人员整体素质偏低，与现代企业制度的要求不相适应。主要表现在：内部审计从业人员没有准人制度，或者门槛很低；多数内部审计人员来自财会队伍，专业比较单一，知识结构不合理，特别是缺少法律的专业培训；审计手段落后，计算机程序审计、网络信息审计涉足甚少。2.内部审计独立性差，在审计策略上消极被动。独立性原则是内部审计区别于企业内部其他职能部门的重要标志。无论内部审计还是外部审计，离开独立性，审计结果将毫无意义。从我国目前的实际情况看，大多数企业的内部审计机构或隶属于财务部门，或与纪检、监察合在一起作为一个常规部门，受主管财务的副总领导，仅有极少数上市公司的内部审计隶属于审计委员会。根据我国《上市公司治理准则》，虽然对审计委员会作出了“独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。”的规定，但由于我国上市公司股权结构不合理，一股独大，上市公司股东特别是国有股东“缺位”情况普遍，对公司经理人员缺乏有效约束，“内部人控制”严重。审计委员会也并没有要求全部成员为独立董事，内部审计即使受审计委员会领导，其独立性到底有多大，值得商榷。而且，我国原有的审计制度曾规定，其在对有关主管部门审计时，若发现有重大问题，可向被审计单位的上级内部审计机构反映，长此以往就造成了内部审计机制发育不良。显然，这种过分强调内部审计接受两个利益格局不同的阶层领导或称“双向领导”，并同时为利益格局不一致的经济主体服务，实际上超越了内部审计固有的职域，其结果是把内部审计推向了两难的境地，且导致多数内部审计最终还是偏向与其利益有关的一方，失去或难以保持其应有的独立性和客观性。这种外部的审计期望大于其内在的实际潜能之规定或情形，使企业的内部审计人员难以适应，内部审计工作实效不高。3.会计制度中隐含的“弹性空间”导致内部审计难度加大。会计信息是企业合约中各利益相关主体分配风险和收益的重要依据。从理论上讲，经营者如果想得到外部稀缺资本，他们往往会主动披露会计信息。但在现实中，由于外部投资者和经营者之间的信息不对称，经营者有可能会选择性地披露信息或者在特定制度环境下干脆造假来欺骗外部投资者以“圈钱”。公司财务资料是内部审计的主要工作对象，从这个角度来说，会计制度的质量和履行程度与内部审计的合法合规性息息相关。我国《会计法》在1999年修订之前对会计核算原则的规定是“收付实现制”和“权责发生制”。依据“权责发生制”，企业在报告期间尚未实现收付的业务事项，如应付、应收款项及与此有关的收入、费用、成本以及利润都可以列入会计报表，而与权责发生制相配合的会计分期假定，使会计人员和管理人员有机会在一定的会计期间内利用弹性会计技术来操纵会计数据以迎合其特殊目的。这些会计技术包括潜亏挂账、模糊收入确认、关联交易、补贴收入、资产重组、托管操作、合并报表、改变会计政策、表外操作、利用会计信息更正、滥用重要性等，其中关联交易为常用也最为隐蔽的手法。由于拥有多数于公司单独核算的大型集团公司一般只在集团公司总部设置内部审计机构，而其各控股子公司或全资子公司内并不设专门内部审计机构，这导致子公司会计部门在进行合并报表时产生的监督空白。可以说“权责发生制”为上市公司进行财务包装和会计舞弊埋下了隐患。针对企业滥用权责发生制的情况，1999年《会计法》修订的核心工作就是确立会计核算的“实际发生制”基本原则。尽管修订后的《会计法》于2000年7月1日正式实施，但此后仍能看到不少涉嫌违反《会计法》的案例发生，如深华宝、红光实业、大庆联谊、琼民源和东方锅炉等案件。对于这些重大舞弊案件的处理，大多以承担行政责任或刑事责任的方式给予当事人以处罚，而在民事责任方面却没有可供操作的实施细则支撑；另一方面，1999年《会计法》则根本就没有与会计舞弊相关的承担民事责任的规定。在会计信息责任主体的资格认定方面也存在一定问题，如1999年《会计法》将会计信息主体的资格认定为企业管理当局，但一些企业管理当局由于受行政的干预和产权主体的模糊，责任主体就很难确认。即使确认了主体，由于会计造假过程所涉及人员众多，责任如何分担也是一个问题。那么，此时作为没有独立地位和审查权利的内部审计部门，在会计行为之前没有主动审计防治舞弊的机制，在会计舞弊发生后又由于受制于公司管理层，没有处置的权利。由于会计信息本身的专业性质，对于什么是虚假会计信息，如何界定具体会计行为是否存在违规风险，法律和司法部门并没能给出一个相对明确的界定和分类标准。又由于内部审计人员个人专业水平和知识素质的原因，给会计相关人员的舞弊行为以可乘之机。三、完善我国内部审计法律的对策1.完善各级内部审计法规，加强监督力度。审计法制建设是审计基础建设的重要内容，也是实现审计工作经常化、制度化和规范化的保障。国家应尽快出台有关内部审计的法律法规，从根本上提高内部审计的地位，保证内部审计机构及人员的独立性和权威性，通过法律法规明确内部审计在公司治理中的作用。内部审计作为公司四位一体治理体系的基本要求之一，构成了公司治理的重要内容，内部审计的目的、权威和责任直接影响到内部审计职能的发挥，进而影响到公司治理的有效性。虽然我国审计署近年颁布了《关于内部审计工作的规定》以及中国内部审计协会制定的一系列内部审计准则，但是这些是从内部审计职业自身的考虑。从规范内部审计和完善公司治理的角度看，我国应该在《上市公司治理准则》、《公司法》和《证券法》等相关法律法规中对内部审计进行明确规范。目前我国已形成了较为完善的国家审计准则体系和社会审计准则体系，内部审计准则体系亦应尽快建立。在这个体系中，应对内部审计的独立性、职业方面的熟练技能、工作范围、审计工作的实施、内部审计机构的管理等方面作出规定。2.明确内部审计机构在公司治理结构中的重要地位。充分发挥以审计委员会为核心的内部审计监督体系的作用，建立有效的公司治理机制。一般而言，审计机构直属领导的层次越高，其独立性就越强、权威性就越强，工作越容易开展，越能发挥它的审计监督作用。因此，应由董事会下设的审计委员会负责领导企业的内部审计工作，担负起沟通和监督两项主要职能，负责协调外部审计，形成公司治理的监督合力。规模较大的企业集团组织机构都应按照现代企业制度设立，即应在股东大会、董事会和总经理之下分别设立监事会、审计委员会及审计部，三者之间由上而下存在业务指导关系。审计部的设置应高于其他各职能部门，在业务上向审计委员会负责并向其报告工作，在行政上向总经理负责并向其报告工作。对于规模较小、不设审计委员会的企业，审计部应对董事会负责，并在业务上接受监事会的指导。这种双重负责的组织形式有利于明确内部审计地位，赋予内部审计应有的独立性和权威性，使内部审计工作能够不受其他干扰，超然、独立地完成审计任务，做出对公司状况独立的判断，最终对公司良性的、合法的经营产生十分重要的作用。3.加强审计报告的法律内涵。修订后的《中华人民共和国审计法》将审计报告作为审计机关对被审计单位出具的法律文书。大凡法律文书，其基本要求就是以事实为根据，以法律为准绳，客观、公正。因此，作为一种法律文书的审计报告，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、行文规范。内部审计是三大审计的一种，同样也需要内部审计人员就审计结果出具审计报告，内部审计人员一定要加强对内部审计报告合法性的认识。如果公司有经济纠纷或者出现诉讼，内部审计报告是有证明力的书面证据。重证据是执法行为的一个基本准则，审计工作也不例外。审计报告所