价格听证与价格调节基金

价格听证与价格调节基金国家发展改革委价格司成钢二零一二年九月第九期“全国市县物价局长培训班”第一页，共四十五页。​价格听证一、什么是听证二、《政府制定价格听证办法》条款释义三、价格听证工作实践中的几个问题及完善价格听证制度的相关建议第二页，共四十五页。​一、什么是听证通常定义

听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。第三页，共四十五页。​（一）听证的历史起源“听证”（）一词，最早起源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人任何不利的决定必须听取其意见”。1215年，英国《自由大宪章》提出了对公民“法律保护权”的观念和制度，其基本精神是“以程序公正保证结果公正”。当时主要适用于司法审判，即在案件审判的过程中必须经过听证程序，实际上只是司法听证，后来才逐步扩展到议会听证、行政听证。第四页，共四十五页。​（二）听证制度在中国的发展概况对于中国来说，听证制度是个“舶来品”？1993年，深圳市率先实行价格审查制度，这是价格听证制度的雏形。此后，各省市相继建立价格听证制度。1996年，《行政处罚法》首次从国家层面规定了行政听证制度。1998年，《价格法》规定了价格听证制度。2000年，《立法法》规定了立法听证制度。由于法律法规有了明确规定，大大加快了听证制度在全国的实施进程和推广范围。此后，中央和地方政府很多相关部门制定专门的听证程序或办法，在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等许多领域广泛采用。第五页，共四十五页。​（三）价格听证制度的法律依据1998年5月起实施的《价格法》第二十三条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这是价格听证的法律依据。2006年3月发布的《政府制定价格行为规则》（国家发展改革委令第44号）第十三条第1款规定“定价机关制定价格时，对依法应当听证的，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见”，第2款规定“对依法不实行听证的，定价机关可以选择座谈会、书面或者互联网等形式，听取消费者、经营者和有关方面的意见”。2008年10月发布的《政府制定价格听证办法》（国家发改委令第2号）第六页，共四十五页。​二、《政府制定价格听证办法》条款释义2001年，以原国家计委令第26号发布《政府价格决策听证暂行办法》2002年，修订暂行办法并重新发布《政府价格决策听证办法》2008年10月，以国家发改委令第2号发布《政府制定价格听证办法》，于12月起施行第七页，共四十五页。​听证办法条款释义五章：总则、组织、程序、法律责任、附则三十七条：5条、9条、16条、3条、4条

第八页，共四十五页。​（一）总则第一条（立法目的、立法依据）规范听证行为提高决策民主性、科学性、透明度第二条（价格听证的含义，原则规定）适用对象形式地位性质参加人组织者主持人第三条（价格听证的适用范围）第1款关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价第2款目录管理中央和地方分别制定并公布目录第3款法律、法规、规章规定的自动进入目录第4款目录以外的政府指导价、政府定价，必要时，也可以听证第九页，共四十五页。​(一)总则（续）第四条（基本原则）公开、公平、公正、效率第五条（公开为原则，不公开为例外）公开举行允许旁听和新闻报道涉及国家秘密或者商业秘密的除外第十页，共四十五页。​（二）听证的组织第六条（组织者-政府价格主管部门）省级以上定价机关制定价格的，由同级价格主管部门组织。省级人民政府授权市县人民府制定价格的，由市县价格主管部门组织。制定在局部地区执行的价格，可委托下级价格主管部门组织。应当出具书面委托书。第七条（听证人、主持人）听证人中代表政府价格主管部门专门听取听证会意见的人员，设3-5名，一般由政府价格主管部门指定的工作人员担任，部分听证人也可由政府价格主管部门聘请社会知名人士担任。主持人，由听证人中的政府价格主管部门的工作兼任。第八条（听证人职责-听取、研究、处理听证会意见）听取听证参加人的意见陈述必要时可发问提出听证报告应客观反映听证参加人的意见并提出处理建议第十一页，共四十五页。​（二）听证的组织（续1）第九条（听证会参加人的构成）消费者，经营者，其他利益相关方；相关领域的专家、学者；政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。参加人的人数和人员构成比例，由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于参加人总数的五分之二。（暂行办法里规定的是“三分之一”）第十条（听证会参加人产生方式）消费者：自愿报名、随机选取，也可由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐经营者、其他利益相关方：自愿报名、随机选取，也可由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐专家学者、政府部门、社会组织和其他人员：由政府价格主管部门聘请价格主管部门可根据听证项目的实际情况，规定参加人的条件第十一条（听证会参加人的权力和义务）向有关经营者、行业组织、政府主管部门了解与听证事项相关的情况出席听证会，就听证事项发表意见、阐明理由；保守国家秘密和商业秘密，遵守听证会纪律第十二页，共四十五页。​（二）听证的组织（续2）第十二条（记录员）由政府价格主管部门指定。要求如实记录，忠实于原话。第十三条（旁听人员）公开举行的须设旁听席。由政府价格主管部门根据公民、法人或者其他组织报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。不得发言、提问，不得妨碍听证秩序。第十四条（新闻媒体）公开举行的须设记者席。由政府价格主管部门根据新闻媒体报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。政府价格主管部门可以邀请新闻媒体采访。第十三页，共四十五页。​（三）听证程序第十五条（提起依职权行政行为）两种情形：第一，定价机关是政府价格主管部门（含联合定价）的，由政府价格主管部门提起。第二，定价机关是其他部门的，由该部门向政府价格主管部门提起。第十六条（材料提交）谁提起，谁负责提交材料（主要是定价听证方案和定价成本监审报告）第十七条（定价听证方案的内容）五项内容：拟定价的具体项目；现行制定价格和拟制定价格，单位调价额和调价幅度；拟制定价格的依据和理由；拟制定价格对经济、社会影响的分析；其他与制定价格有关的资料。第十四页，共四十五页。​（三）听证程序（续1）第十八、十九条（公告）政府价格主管部门应通过政府网站、新闻媒体，于听证会举行30日前，向社会公告参加人、旁听人、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法；于听证会举行15日前，向社会公告听证会举行的时间、地点、听证方案的要点、参加人、听证人第二十条（材料送达）听证会举行15日前，向参加人送达：听证会通知，定价听证方案，定价成本监审结论，听证会议程，听证会纪律第二十一条（开会条件）三分之二以上听证会参加人出席。不足三分之二的，应当延期。第二十二条（议程）一次或分次。五项议程：主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍参加人、听证人；定价听证方案提出人陈述听证方案；定价成本监审人介绍定价成本监审结论及相关情况；听证会参加人对听证方案发表意见，进行询问；主持人总结发言。第十五页，共四十五页。​（三）听证程序（续2）第二十三条（听证会参加人审阅笔录并签字）第二十四条（听证报告）听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告，主要内容包括：听证会基本情况，参加人对听证方案的意见，听证人对参加人意见的处理建议（采纳或者不采纳并说明理由）。第二十五条（听证笔录和听证报告提交定价机关）政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内，将笔录和报告一并提交定价机关第二十六条（听证会意见的作用）应当充分考虑听证的意见。定价机关根据听证会的意见对听证方案作出修改后，政府价格主管部门认为有必要的，可以再次举行听证会，或者采取其他方式征求社会意见第十六页，共四十五页。​（三）听证程序（续3）第二十七条（公告意见采纳情况）定价机关作出定价决定后，应当公告其定价决定和对听证会参加主要意见采纳情况及理由。第二十八条（听证报告上报）定价机关需要报请本级人民政府或者上级定价机关批准才能作出定价决定的，上报定价方案时应当同时提交听证报告。第二十九条（其它方式听取社会各方面意见）定价机关可以通过政府网站、新闻媒体就听证事项听取社会各方面的意见第三十条（简易程序）适用情形：制定在局部地区执行的价格或者降低价格的简易程序：只设主持人；参加人由消费者、经营者构成；按22条第（一）（四）（五）项规定的议程进行，即无需陈述听证方案、介绍成本监审结论。第十七页，共四十五页。​（四）法律责任第三十一条（对定价机关）应听证未听证第三十二条（对政府价格主管部门）违反规定程序第三十三条（对工作人员）第十八页，共四十五页。​（五）附则第三十四（听证经费）纳入同级财政预算第三十五条（实施细则）省级人民政府价格主管部门可以依据本办法制定实施细则第三十六条（解释权在国家发改委）第三十七条（施行时间自2008年12月1日起）第十九页，共四十五页。​三、价格听证工作实践中的几个问题及完善价格听证制度的相关建议

（一）四个问题（二）六点建议第二十页，共四十五页。​问题之一：是不是在“作秀”观点：听证会也不过是给必须涨价这件事穿上一层民意的外衣，只是在浪费纳税人的钱。分析：纵向比较，从无到有，从小到大；横向比较，各国普遍施行。结论：历史的进步，民主的体现，科学决策的要求第二十一页，共四十五页。​问题之二：是“逢听必涨”

还是“逢涨必听”观点：听证会其实就是“涨价会”，只是涨多还是涨少，一次涨还是多次涨的差别。分析：一是历史欠帐的积累。长期以来，对关系群众切身利益的资源性产品、公用事业、公益性服务实行带有“福利性”的低价格政策。二是现实社会结构和利益诉求的多元化。结论：“逢涨必听”反映了价格主管部门严格按程序履行价格监管的职能，这种行政程序的公开、透明的制度，只能加强，不能削弱；只能通过改革不断完善，不能一棍子打死。第二十二页，共四十五页。​问题之三：是“消费者代表”

还是“消费者被代表”观点：老百姓都是不赞同涨价的，参加听证会的绝大多数“听证代表”却赞同涨价，老百姓的意见是不是“被代表”了呢？分析：价格听证与成本调查监审、听取社会意见、专家论证、集体审议、社会公告等一样，仅仅是定价工作一个程序或环节，主要作用是征求消费者、经营者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证，不能作出是否调价、调价多少的决定。定价机关要同等尊重多数意见和少数意见，根据其意见是否合理可行决定是否采纳，而不是以人数多寡作为是否调价的决策依据。其次，参加听证会的消费者并不是“代表”。听证会参加人与人大代表不同，不是由不同的利益群体选举出来，代表不同的利益群体参加投票的。2008年修订的《政府定价听证办法》已明确将“听证会代表”修改为“听证会参加人”。这也是对前些年社会上反映“听证会代表”不具备代表性做出的回应。结论：听证会不是“决策会”、“投票会”，而是听取意见、交流情况。第二十三页，共四十五页。​问题之四：是不是有“猫腻”观点：近几年不少城市举行了城市供气、供水、供热等公用事业价格听证会，出现了参加人举起“反对涨价”的牌子、向主持人投掷矿泉水瓶的现象。有人质疑，听证会是不是有猫腻呢？分析：不同的社会群体、不同的意见、不同的利益诉求，都要通过听证会这一平台展示出来，自然不会是“一团和气”。即使是同一群体、同一消费层次的人，意见也不可能完全一致。听证会，就是为了听取各方面的不同意见。各方意见不一致是正常的，各方意见一致才是不正常的，听证也就失去意义了。听证会主持人对持有不同意见的参加人应当一视同仁，对各种意见都给予平等的表达机会；对参加人提出的意见和建议，是否采纳都要给出相应的理由和依据。结论：没有什么“猫腻”，恰恰说明民意表达渠道是畅通的、自由的，同时也要看到现在是法制社会，这种表达意见的方式是不妥的，是不应当被提倡和炒作的。第二十四页，共四十五页。​建议之一：规范操作严格遵照《政府定价听证办法》要求规范操作，严禁违反程序，偷工减料，或是“先决策后听证”情况的发生。特别要把住听证人选择这个关口，尽量公开、公正选择听证参加人，尽量减少政府价格主管部门的自由裁量权。有条件的地方，可以建立听证参加人信息库，且向社会公开，同时要核实听证参加人的身份。第二十五页，共四十五页。​建议之二：完善方案提交听证会论证的方案要有弹性和修改的余地，预留修改的地方，或者提交多个方案供听证会论证，切忌提交唯一方案，并且不留修改余地。第二十六页，共四十五页。​建议之三：写好纪要听证会纪要不宜统计赞成方案多少人，反对方案多少人，而应把听证会参加人所提意见并列处理，并依据意见是否合理可行，作为修改方案的参考依据，切忌按人数多少作为修改方案的依据。第二十七页，共四十五页。​建议之四：及时反馈在价格决策前，应将听证会意见采纳、不采纳的情况、理由、依据，通过公开方式向社会反馈，保护听证参加人和公众的知情权和参与权、监督权。第二十八页，共四十五页。​建议之五：宣传引导各省、市、县均要利用召开听证会的机会，主动释疑解惑，进一步消除社会各方面对听证会性质、听证人意见处理、听证人选择、听证会意见反馈等各方面误解，还听证会本来面目。2009年年末，价格司曾连续撰写六篇文章，引导社会各方面消除对听证会的误解，取得了预期的效果。第二十九页，共四十五页。​建议之六：完善制度一个值得尝试的思路：根据社会各方面的意见，适时修改《价格法》，将“听证会制度”修改为“听证制度”，将座谈会、专家论证会、成本评审会、网上征求意见等都纳入价格听证的范围，大力发展非正式听证，压缩正式听证，进一步拓宽听取意见的渠道，节约行政成本。第三十页，共四十五页。​价格调节基金一、价格调节基金制度有法可依二、价格调节基金征收使用现状三、加强价格调节基金征收使用管理工作的几点建议第三十一页，共四十五页。​一、法律依据：法律、国务院文件1998年，《价格法》第四章“价格总水平调控”第二十七条规定“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”1988年，国务院下发的《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》（国发[1988]23号），要求各地建立副食品价格调节基金，并规定：“基金来源可根据当地情况，多渠道筹集，具体办法由当地人民政府规定。”1993年，国务院下发的《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》（国发[1993]60号）等一系列文件，要求已经建立价格调节基金的地区要充分发挥基金的作用，尚未建立的地区要尽快建立起来。2010年11月，为应对物价过快上涨，国务院下发《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》（国发[2010]40号），提出了16条措施，在15条“切实落实‛米袋子’省长负责制和‛菜篮子’市长负责制”中，再次提出“依法完善价格调节基金管理，增强价格调控监管能力。”第三十二页，共四十五页。​法律依据：国家发改委规范性文件

及地方法规和规范性文件1997年1月《国家计委关于完善价格调节基金制度的通知》（计价调[1997]64号）2005年5月《国家发展改革委关于运用价格调节基金加强和改善价格调控的通知》（发改价格[2005]928号）2012年3月《国家发展改革委关于依法完善价格调节基金管理增强价格调控监管能力的通知》（发改价格[2012]621号）

指导各地依法建立完善价格调节基金制度，规范基金设立、征收、管理和使用行为，增强和改善价格调控监管能力，促进价格总水平基本稳定，化解物价上涨对困难群众生活的影响。绝大多数开征基金的省（自治区、直辖市）均出台地方法规或者规范性文件第三十三页，共四十五页。​二、价格调节基金征收使用情况现行法律和文件对基金征收使用的规定价格调节基金可以多渠道征收和筹集价格调节基金的使用要专项用于调控价格、稳定市场。平抑粮油肉蛋奶菜等生活必需品价格异常波动，对受影响的生产者、经营者给予适当补贴；在价格大幅度上涨影响群众生活时，向相关群体发放临时性价格补贴；扶持农副产品的生产、经营、流通、储备和销售；支持市场信息监测、发布，以及其他有利于调控价格、稳定市场或者提高价格调控监管能力的方向。其中，用于扶持农副产品生产、流通的资金规模原则上不得低于当年度价格调节基金总额的三分之一。第三十四页，共四十五页。​（二）基金征收情况截止2012年9月初，31个省区市及新疆兵团中，山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、福建、湖南、广东、重庆、四川、贵州、陕西、宁夏、河南、甘肃、广西、湖北、北京、上海、江西、青海、山东、海南、云南、浙江、新疆等27个省区市已经建立价格调节基金，河北、西藏2个省区预计将于2012年年内建立，天津、新疆兵团等2个不确定建立时间。江苏、安徽2个省由物价局与财政厅共同主管，北京由市发改委、市财政厅联合设立领导小组进行管理决策，山西、黑龙江、湖南、重庆、宁夏5个省区市由物价局主管，辽宁、吉林2个省由政府和物价局共同主管，河南、青海、甘肃3个省由省发展改革委主管，四川、上海2个省市由财政厅（局）主管，内蒙古、广西2个区由自治区人民政府主管，福建、江西、湖北、广东4个省由价格主管部门主管，贵州、陕西2个省由价格调节基金管理委员会主管。山西、吉林、黑龙江、福建、湖南、广东、河南、江西等8个省面向社会征收，内蒙古、贵州、青海3个省区由税务部门代征，宁夏由区物价局代征，重庆、陕西2个省区向煤炭生产经营企业征收，北京、上海、江苏、四川、天津、浙江、新疆等7个省市利用财政资金安排，广西利用财政资金和从垄断经营行业按一定标准提取筹集，辽宁、甘肃、湖北3个省采取多渠道筹集。第三十五页，共四十五页。​基金征收情况（续）2011年全国价调基金筹集额共230.2亿元。筹集额在10亿元以上的，有山西、内蒙古、广东、陕西4省区；在5—10亿元之间的，有辽宁、湖南、四川、贵州4省；在1-5亿元之间的，有吉林、黑龙江、上海、福建、江西、河南、广西、重庆、宁夏9省区市；在5000-10000万元之间的，有江苏、湖北2省；在1000-5000万元之间的，有青海省；在500-1000万元之间，有安徽省。2011年底全国价调基金余额共37.9亿元，山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江西、河南、广东、广西、贵州、四川、山西11省区余额在1亿元以上，其中广东最多，为7.7亿元。吉林、福建、湖北、湖南、青海5省余额在1000—10000万元之间；江苏余额在500-1000万元之间；上海、安徽、重庆、宁夏4省区市余额为0元；北京、甘肃2省市未说明。第三十六页，共四十五页。​基金征收情况（续）各地征收对象：中央、省直企事业单位，煤炭开采或生产单位，天然气用户，传媒公司，餐饮业，娱乐业等各地征收标准：餐饮业、娱乐业等一般按收入的一定比例征收，煤炭、天然气等一般按数量或重量单位征收第三十七页，共四十五页。​（三）基金使用情况自基金建立以来，主要用于：发放群众生活必需品价格补贴及特定商品价格补贴，资助生产建设，补贴流通环节，用于矿区综合治理等。此外，还用于应急价格调控，保障经济平稳运行，以及其他保障群众基本生活等措施。在通货膨胀时期，支持“米袋子”“菜篮子”工程建设，增加供给，促进供求平衡，对流通主渠道一些单位进行补贴，降低流通费用，平抑市场价格。在自然灾害等突发事件发生引起生活必需品价格异常波动时，如1998年特大洪水、2003年“非典”、2004年和2005年禽流感、2005年松花江水污染、2008年南方冰冻雨雪灾害、汶川特大地震等，运用基金，稳定药品、消毒用品、肉蛋菜奶等重要商品价格。第三十八页，共四十五页。​基金使用情况（续）从近两年的情况看，价格调节基金主要用于两个方面：（一）对困难群众发放价格临时补贴。2011年，国家发改委会同民政、财政、人力资源社会保障等部门，在全国范围内建立了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，根据物价上涨情况，对困难群众发放价格临时补贴，累计发放补贴113亿元，其中相当一部分补贴资金为各地价格调节基金。从各地情况看，往往价格调节基金制度相对健全的，对联动机制的覆盖范围就广、补贴标准就高，补贴力度就大。如山西、内蒙古、广东等地2011年累计动用价格调节基金发放价格临时补贴9.6亿元、9.1亿元和3.6亿元。（二）用于保障“菜篮子”供应和价格稳定。保障“菜篮子供应和价格稳定，对稳定价格总水平、保障群众基本生活具有重要作用。这方面，价格调节基金主要用于扶持蔬菜等副食品基地建设、补贴政府必需品储备、推进平价商店建设等。如广东省2011年全年价调基金使用额中，用于平价商店、冷藏设施、蔬菜大棚等“三项建设”的为51005.4万元，占使用总额的52.92%；截至目前，广东省已经建立平价商店2000多家，