城市开发与规划

城市开发与规划控制

——经济学的视角赵民同济大学建筑与城市规划学院

城市开发的概念

1．城市开发的概念

城市开发（urbandevelopment）是以城市土地利用为核心的一种经济性活动。主要以城市物业（土地和房屋）、城市基础设施（市政公用设施与公共建筑设施）为对象，通过资金和劳动的投入，形成与城市功能相适应的城市物质空间品质。

并通过直接提供服务，或经过交换、分配和消费等环节，实现一定的经济效益、社会利益或环境效益的目标。

城市的发展过程是一个不断建设、更新、改造，亦即新陈代谢的过程。城市开发作为城市自我生长、自我整合的机制，始终存在于城市发展之中。城市开发的目标是由具体的物业和设施的开发来实现的，城市开发与具体的物业开发和设施开发的关系是整体与局部、一般与个别的关系。2．城市开发与城市建设城市开发的概念内涵较城市建设（urbanconstruction）更为综合，它与市场经济的运作方式相适应，包含了城市经营，描述市场经济框架下政府、开发商、城市消费者之间的关系。而城市建设是指具体的建设工程，在我国是在计划经济条件下的形成的一个与国家计划、国家投资及国家建设相联系的一个概念。城市开发的类型1．新开发与再开发2．公共开发、非公共开发及商业性开发在市场经济条件下，城市开发活动具有多元化的特征。公共部门主要是政府；非公共部门中除了房地产开发公司以外，银行和其它金融资本的运作机构、建造商、投资者和业主本身都可能成为开发者。其中主要是从事商业性开发。相应地，城市空间也可以分为两类：公共空间和非公共空间。这两者的开发活动在一定的政策导向下，也会发生交叉。如公共部门有时会投入盈利性开发活动，并非公共部门的开发也有可能提供一部分公共空间给社会共享。公共开发在城市开发中起着主导作用，公共空间构成了城市空间的发展框架，为各种非公共开发活动既提供了可能性也规定了约束性。

所以，公共开发又被称作第一性开发活动，非公共开发则称作第二性开发活动。公共部门开发和非公共部门开发在决策的出发点和依据上有着根本的差别。公共部门的开发决策以公共利益为取向，把经济和社会发展的整体和长远目标作为决策依据；非公共部门的开发决策以企业或部门的利益为目标，项目效益的高低和风险的大小是决策的依据。为了实现城市开发的综合利益，公共开发在城市开发中必须发挥主导作用，使公共开发与商业性开发相互协调。城市开发的经济动因1．城市结构和功能的互动城市的发展总是处于平衡——不平衡——新的平衡的矛盾运动之中。因此，城市开发是一个历史的范畴。随着城市经济的增长、产业结构的调整、经济增长方式的转变和城市功能的更新，必然带来城市物质空间的调整和重组，导致城市开发的实施。2．城市物业置换的要求〔1〕物质建设性置换。包括从非城市物业，如农田，转变为城市物业，如居住区，也包括将城市的危房、旧房、简屋等拆除，代之以新的建筑物。（2）功能性置换。即对城市一部分物业的使用功能加以调整。其过程本身不一定涉及建筑等物业的拆除及重建。某些增量的功能有可能在存量在物业中获得发展的空间，这种对存量物业资产的重新利用过程就是功能性置换。（3）土地级差收益性置换。随着经济社会的发展、市场对不同区位土地的需求及土地价格的空间级差也在不断发生变化。为了追逐高额的土地级差收益，一些物业尽管从物理意义上并没有老化，从功能角度看也没有不当，但仍然会被置换，这就是城市物业的土地级差收益性置换。在城市中心区优良的地带，三种置换过程有可能是统一在一起的。

但在地理位置较偏的城区，往往旧城改造的任务也很重，但土地再开发后的级差收益很少，或根本没有市场吸引力，这种条件下的城市开发就会是政府主导的物质建设性置换。

政府可通过税收、财政、交叉补贴等手段，使开发商出于自身经济利益的考虑参与这样的开发。（4）在实践中，一个项目的开发，相关各方可能会有不同的经济动因，物质建设性置换、功能性置换、土地级差收益性置换的过程可能交织在一起。课堂作业1、简析经济实用房的放量供应，会对房产市场产生哪些效应。（辅以图示）；2、上海黄浦江越江交通取消收费的经济解释（评价）；3、GDP的概念，简论考核GDP指标的意义及局限性。经济分析与政治决策

由于城市开发不但是一种经济过程，也要追求社会和环境等目标，很多情况下需要作出政治决策。所以对城市土地收益级差性置换要有必要的调整和引导，如要符合城市长远发展的要求，不损害城市公共空间的数量和品质，并要尽可能与城市危旧房地块的改造结合起来。城市规划控制城市规划对城市开发的控制是基于市场机制的缺陷。但城市规划作为政府行为，政府的决策还要考虑社会、环境等因素，并最终取决于政治性的决定。同时，城市规划是一个相对独立发展的职业，已经形成了规划控制的理念和一整套技术性的操作方法。规划控制的有效性主要在于它的权威性，即凭借法律授权或行政权力去管理和规范城市开发建设活动。经济手段与规划控制手段在规划控制的方法中，已经有了引进经济的调节方法的尝试，例如区划奖励、开发权转让已在北美一些城市实施多年。上海市的规划管理办法中也有类似于区划奖励的规定。但总的说来，长期以来规划与经济学之间的关系是很疏远的。城市规划控制曾被经济学家指责为违反经济规律，规划师也曾对经济学原理和供需规律等不屑一顾。城市经济学家伊文思（AlanW.Evans）在他所著的《城市经济学》一书中指出了经济学与城市规划的相关性。首先是关于城市如何运转的经济分析，也就是实证性的城市经济研究，可以使规划制定者更精确地预测未来将发生什么及其产生的影响；其次是福利经济等的方法和分析，能够帮助规划制定者解释那些能够或应该采纳的政策。城市经济学能根据福利经济学的研究成果来分析和发现规划控制在经济福利方面的影响。对城市开发所能作的种种经济分析表明，如果规划控制有经济学理论和方法的基础，所制定的原则和作出的决策将有可能较为明智。---规划控制的福利经济学分析福利经济学已发展成为经济学的分支学科。它涉及三个方面的问题：第一，经济福利的定义；第二，确定能使福利达到最大限度的条件；第三，如果没有这些条件，福利就达不到最大限度，这时又有哪些政策可以用来改进福利。关于第一个问题，在经济学家们的讨论中，普遍接受的标准是意大利社会学家维尔弗莱多·帕累多（VilfredoPareto）所提出，以后被人们用他的名字称谓的标准，即：一个人收入提高，如不损害其他任何人，福利就提高了。当一个人的福利如再作进一步的改善就会损害其他人的这一临界点就是帕累多最优。帕累多选择的每一种情况都代表了全体居民之间的福利，包括收入及财富的一种不同分配。因此，不同帕累多理想情况中的选择，就变成了一个公平问题。虽然经济学家有时把这种选择看成是使社会福利达到最大程度的一种经济上的问题，但实际上，这种选择和问题，并不纯粹是经济上的，而往往主要是政治上的。这也正是城市规划控制所面临的情况。公平与效率的判断与选择意识形态（如三个代表）社会承受能力及判断福利经济学家所讨论的第二个问题是对福利达到最大限度的必要条件作出解释。公认的是，在市场经济中具有完全竞争性的条件时福利就会达到最大。但完全竞争的条件在任何社会经济状态中都不可能达到。这样，问题就变成在现实中实施什么样的政府干预才会提高福利。如果干预是必要的，那么，在什么条件下或为了什么理由，福利经济学将建议政府进行干预。一般而言，干预的理由可分成两类：一是公平理由，即改变原定或原先可能出现的福利分配；二是效率理由，即把经济更接近帕累多理想标准。为了公袍平理由财而进行另的干预推，也有辛两种情鉴况，一是运用盾税收和转企移支付的牲方法，对也收入的分叔配直接了貌当地加以爆干预；二是社会走资源消费卡方面保护压的干预。秆例如在城凳市规划中纵，可要求航按规定配岭置公园、烂游泳池等肾休憩设施阀，保证面蓄向大众服细务的，而窝并不是仅牛仅为有钱镜人享用。造（及城市恶广场、公肠共岸线、抛义务教育幅）关于各类梯设施配置占的千人指知标，一旦惕列入强制拌性的规划积标准，也材就更明白凯无误地表赞明了为所剂有人服务匪的目标。信息不竖对称问愿题一种商拘品或劳伴务的消喷费者，颠当其不留能充分隆认识自真己购买敏的东西辉或自己股行动的纸后果时越，那种滋保护消店费者的店干预是坐必要的巨。所以粮对建设善项目要虚有规划丈审批，至对建筑工程要作州质量检查灭和验收。饮这就是为许了保证消厕费者的利惹益。消费者作治为建筑物洒建成后的闲最终购买塌者和使用被者，在购接买时无法驶进行这种勿规划上或鉴建筑工程储上的检查巧。即使消费收者是内行府，能够自皇己进行检疾查，或出降资请专家讯来检查，费但这种自是行的检查瓶不可能是移充分和适驴当的。唯橡有政府方券面的规定弹和行为，绵消费者的奥利益才能借受到保护。（消费者增强自我始保护意识阻？）干预的葬第二大乌类理由除，是干炭预能提诵高效益搞。从土劣地利用末规划的苹观点来盘看，市膛场失败眼的最重筹要原因缩慧是各种床外部条白件的存辜在，即卵外部经伍济效果副或外部乒的经济侍负效果粉。在城市辟开发中责，外部遮的影响誉是明显夜的特征瘦，不可烧能通过伏“私人蛋”间以沟市场交呀易的方卵式来解惭决。任何开斩发，无典论是建却设阶段昂，还是笔建成后甲的建筑奖外观以储及用途佳，都影理响着他款人。在建设过帅程中，邻助居们会受皆到噪音、盟尘埃以及烈不方便的缴影响。建筑物晕竣工后乎，在美杆感上将泄影响邻径居和行缘瑞人，因挡为它的揭外观可垃能令人因赏心悦孕目，也吗可能使驰人望而裳生厌。滑建筑物扭的使用救，又将张在许多顷方面影宜响人们祝。例如册：一家新的臭商店开业光，会由于纹增加了竞蛇争而对邻撤近的其他猎商店产生椒消极影响傲；一座工居厂投产有了，将念可能产性生噪音沈、尘埃蝇或空气震污染；一座新的椒办公楼将深产生新的祥交通，从刮而增加这押个地区的良拥挤程度虹。所以，在陪现实中，爸城市开发加要受到各汉种各样的神控制，任妙何建设活计动都要有谢规划的许展可，从而离来克服或节防止外部影负效益，泉提高经济升活动的外抱部正效益佛。——规划用地题许可——规划工程按许可——开工许畅可——排污许姓可——卫生许可——治安许可——除了外部纷性问题，强与规划控敞制最有关乔的市场失丹败是由于葡缺乏信息馋。完全的市逐场竞争条缩慧件之一是脆消费者和准企业应具沈备关于目据前和未来渠选择的完过整信息。贫实际上，娘即使目前煎的信息十歼分完整和秘精确，也因不一定能庸准确预测廉未来。如果开铁发者关次于未来山的推测青不准确矮，就会悟导致资辰源的浪核费。例判如开发蛾量过大涨，或市罪场定位膨不准，止都会造罩成物业源的空置猪。（房绣地产市巨场的现混状）城市规划所编制过程惭中的信息僵内容，被需一些经济呜学家强调顿为具有相启当重要的具经济功能铺，它将引阁导开发活推动的方向荐。（所以纤城市要准有法定设的控制他规划，分确定性侍！）___性___帖___糕___聚___失___贺___衣___靠___规划控巾制还是岸经济控娇制对城市开父发中各个锦具体项目赛的调节干路预，从理片论上讲，哀可以运用惊城市规划捕的直接控测制，也可摊以运用经扩济的手段极，例如通叮过设计予一套税混收办法山来控制档开发的币外部负挂效益，验使过高码密度的爬开发变颜得在经如济上不饶可行，录从而实谈现控制畏的目标欲；另一方约面，也夹可以设例想有一泊套优惠遵的办法剩，来鼓茎励社会支所需要示的某些东开发活硬动。尽管这样劝的经济手贞段看上去门有明显的辆作用和好朗处，但各饲国政府对董城市开发削的干预主错要通过规傻划控制而沃非税收或搏补贴。有旱这样一些晓原因：（1）事运用控荒制，而成不是税欺收，是抖规划历诵史上的否一种传脖统，是阶规划系义统最初缴作为一少种建筑愧法定管烧理措施杰的结果拦。（2）一偶种税制在爬促进有秩饮序的发展惰方面，可项能不及控递制系统有滤效(ef步fect穿iven悲ess)艇。规划以妻预测为基阔础，而当农最初的预蜻测被证明贪是错误的布时候，规说划可从预拳测转向控暂制，控制喷仍可以是脚有效的，甩而要在原叙来的控制涝中增加税羽收系统就虾会很困难浆。eff歼ect膏ive陡no璃te挺ffi旅cie葱nt余?（3）在散外部条件防及社会成肉本不稳定跟和变化多惧端的条件想下，规划转控制会比立税收更加皮有效。在项目成肤本和收益减不很确定鲜，而处于侮变动的条纤件下，规羽划控制肯厕定能防止钢开发导致术社会成本红过高等情短况的发生取，而税收滔杠杆是不玻可能做到皂这一点的救。经济手段洽的后果往拼往难以预诸料。因为登随着市场介需求的上座升，开发土商可能发挡现，在偿踢付所规定瓜的高额税傲收后，在大一个已经绿十分拥挤顽的地区建完造一幢大觉楼仍然是饰有利可图振的。而这茶种情况却吓能为规划叹控制制度击所制止。因此，榴规划控晶制系统订更可能配保证规赖划政策逗制定者硬想得到简的东西句；而经济层手段或抬税收则哲仅仅可惊保证开情发的实骂际密度合将比可疗能发生遥的密度去低一些截。在实践塔中，往岂往在实门施规划宗控制的打过程中情，辅以迹经济手血段，特帝别是优飘惠政策屈，包括颠减免税计费、补贡助、优密惠贷款客条件等留，从而荐促进预煮想的城挽市开发么目标的神实现。规划控制扒的成本任何控制句系统都是显有成本的璃，城市规超划控制也毅不例外。疯这种成本慢是多方面筋的。（1）抗要发展杆一套规颤划制度灯，包括丘规划的懒制定、突实施的妻全部过驶程，这剖将涉及各大量的纷财力和危人力资勾源。（深圳届的法定洋图则）既想要通射过规划控摸制来干预芦城市开发们的种种活悠动，而又改缺乏合理菌的规划和华规划实施档的行政能狼力，这种子情况往往帅是对规划榜的经济投雕入不足造志成的，其很后果必定筋是城市开扇发的低效挖率，社会扇成本会很耽大。（要经营特城市，首润先要科学薪、全面地悬规划城市刚）（2）丧规划控偷制即使院很有效置率，但威一旦控皮制不当循，社会渡成本也个会是巨钳大的。坟例如当术城市规粥模发展艰了，功颗能需要念调整了雅，而规刺划没有究相应的留调整，估仍然实忠施既定棋的严格不控制，鲁则将妨缴碍经济脱和社会怎的发展些。（3）在承严格的规咳划控制条嫩件下，当窝拟开发的间项目获得骗规划批准蔽意味着是狸一笔数目东巨大的收肢益时，开购发商就会袄认为从这送笔收益中望拿出相当袭部分来寻歼求获得规廉划批准是扭合算的。这种支秋出，在盒经济学鹊研究中恨称为“寻租”（re肯nt-s轮eeki启ng）支出。“寻租婚”并不龙能提高臂经济福盖利，它半不是直续接用于速发展经出济生产僚，也不址能使消牲费者获业益，用习经济学职的语言党，这是读一种沉技淀损失（de宴ad-惜wei翁ght止-lo遥ss）绒。为了使萌开发得考到规划稻批准，钟或求得堂规划控阔制的松拨动，如兔提高许流可的开啄发面积讨，开发进商会作卷出种种优努力。怖用伊文覆思的话知：为了说服郑地方规划辱当局，这俱种支出包龄括对律