“十一五”期间健全广东省社会保障体系的重点与难点问题研究

“十一五”期间健全广东省社会保障体系的重点与难点问题研究

社会保险覆盖面的扩大和参保率的提高

（一）必要性和紧迫性

建立社会保险制度的目的就是保障广大人民的基本生活。“广大

人民”不仅包括城镇职工，也包括城镇其他劳动者；不仅包括城镇居

民，也包括乡村居民；不仅包括有能力缴纳社会保险费的居民，也应

包括目前暂无能力缴纳社会保险费的居民。因此，这种“广大人民”

的具体化实际上就是社会保险覆盖面的最大化。从这个意义上讲，社

会保险面的覆盖程度也就反映了我们党对人民根本利益的代表程度。

同时，社会保险覆盖面的大小，集中反映了一个国家或地区社会保障

的总体状况，是社会保障的核心问题。现阶段，扩大社会保险覆盖面

显得尤其必要，并具有时间上的紧迫性。

扩大社会保险覆盖面是发展社会主义市场经济的客观要求。党的

十四届三中全会提出要建立社会主义市场经济，为多种经济成分的共

同发展提供了更为广阔的空间。党的十六大强调了充分发挥个体、私

营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重

要作用以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2004

年第四次修宪明确将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保

障制度”写入宪法。社会保障制度在我国被提到前所未有的高度。与

此同时，随着市场经济的发展，城镇各类型的企业中都融进了大量的

农村劳动力，他们已基本不再靠土地生活，而成为靠薪金生活的劳动

者，但他们中的绝大多数都没有参加社会保险。这至少带来三个方面

的问题：一是直接影响了非公有制经济的发展。因为没有社会保险，

非公有制企业难以吸引和留住人才，不利于企业的长远健康发展。二

是给社会稳定带来隐患。这么多靠薪金生活的劳动者缺乏社会保险，

发展下去将产生严重后果。三是没有广覆盖的社会保险作保障，劳动

力的自由流动受到制约。

扩大社会保险覆盖面、提高参保率是解决当前社会保险基金不足

的当务之急。这一点对养老保险尤其重要。目前，由于养老保险统筹

账户收不抵支，引发的个人账户“空账”运行将危及养老保险制度改

革“统账结合”的基础。且随着人口老龄化程度的加重，养老保险基

金的收支形势将越来越严峻。非公有制企业职工队伍年轻，退休人员

少，将其尽可能多地纳入社会统筹范围，既可解决目前养老保险基金

的不足，又可解决这些企业从业人员将来的后顾之忧。

（二）广东省社会保险覆盖面和参保率的现状与问题

目前，广东省社会保险覆盖面已经基本包括了城镇所有用人单

位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、

机关和事业单位、社会团体及其职工。截止到2003年底，全省参加

养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为

1145.75万人、877万人、954.09万人、1120万人、330.76万人（详

细情况见表9。五大险种的参保人数均居全国首位。虽然，从绝对

数上看，广东省的社会保险工作处于全国领先的地位，但是，如果以

第二产业和第三产业的所有从业人数为应参保人数，所计算得到的参

保率偏低（详细情况见表10o而且，随着城市化进程的加快和国有

企业改革的深入，出现了大量农民工和灵活就业人员，这部分人的社

会保险工作应当引起政府部门的重视。因此，“十一五”期间广东省

扩大社会保险覆盖面依然任重而道远。

广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率所面临的障碍主要包

括：一是制度本身设计不尽合理。以现行养老保险制度为例，缴费门

槛过高，使低收入人群难以承受，从而采取“躲避”的态度。这在客

观上加大了扩面的难度。我省目前进

表9广东省历年年末参加各险种的人数（单位：万人）

医疗保险生育保险

年份养老保险失业保险工伤保险

1998599.980.3420.9767.27217.11

1999766.4124.1440.7798.32210.32

20001172350.3748.5960.66231.57

20011370.3544.8819.5990.09250.07

20021405.4717.7890.21049.91258.67

20031145.7877954.11120330.76

说明：参保人数包括参保的从业人数和离退休人数；1998-2002年数据来源于《中国劳动统计年鉴》；

2003年数据来源于广东省政府工作报告。

表10广东省历年各险种从业人员参保率（％）

年份养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险

199820.53.518.934.49.7

199927.24.919.835.99.5

200041.712.931.240.19.7

200147.918.633.240.110.1

200247.323.434.841.010.1

200334.026.234.340.311.9

说明：参保率计算公式为：参保从'业人数/应参保从业人数。由于03年没有详细数据的参保离退休人

数，养老保险和医疗保险参保离退休人数根据历史资料估计，参保从业人数用参保总人数减去估计的参保

离退休人数代替。

城务工的农民流动性很大，他们有的会在多个城市间流动，有的

可能在城市工作几年后继续回乡务农或做其他工作，如果对他们采用

与其他职工相同的政策，显然不合适。一方面影响了他们的投保积极

性，另一方面为雇主不为其投保提供了口实。二是一些地方领导对于

社会保险的认识不到位，扩面工作执行力度不强。有的地方领导片面

认为社会保险会加重企业的负担，影响个体私营经济的发展，对个体

私营经济组织少报漏报人数来减少缴费的行为睁一只眼闭一只眼，或

者迟迟不肯将个体私营经济组织纳入社会保险范围。有的地方领导认

为要求外资企业参加社会保险会影响投资环境，为了尽可能吸引外

资，对保护中方职工的合法权益重视不够。

（三）扩大社会保险覆盖面、提高参保率的对策

在附件1中,我们对广东省“十一五”末期各社会保险项目的参

保率进行了预测。

按照这种预测结果，正常情况下，“十一五”末期，广东省各社

会保险项目的参保率应达到如表11的水平，是一个比较艰巨的任务。

表11预计各项目参保率变化情况

养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险

200334%26.2%34.3%40.3%11.9%

201055%65%45%53%35%

增幅21%38.8%10.7%12.7%23.1%

“十一五”期间广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率的重

点是非公有制企业从业人员、农民工和灵活就业人员。具体对策如下:

1、从实际出发，调整和完善有关政策，用多元化制度安排减少

扩面阻力。由于广东省城乡及地区之间差距大，社会阶层处于急剧变

化之中，不同地区和不同收入阶层的人群在社会保障方面还未能享有

法定的平等权利O在这种大背景下，想通过一元化的制度来进行扩面,

无疑会遇到多重阻力。因此，在“十一五”期间，广东省可以调整和

完善现有政策，通过多元化制度安排来达到扩面目的。当然，就单个

社会保险险种而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条

件能够实现制度的一元化，毫无疑问应当选择一元化。就广东省目前

条件来看，失业保险、工伤和生育保险可以选择一元化制度安排。养

老保险则需要考虑多元化制度安排。例如，对于灵活就业人员，可以

考虑让其在其户籍所在地参加基本养老保险，以个人为参保主体履行

缴纳基本养老保险费义务，缴费基数可以参照所在城市最低工资标

准，缴费比例为20%其中溺己入个人账户，满足规定条件后（比如

缴费年限超过15年）,可以享受与城镇职工一样的基础养老金待遇。

这样可以激发他们的参保积极性，减少扩面的阻力，也真正体现了社

会保险的再分配作用。

医疗保险的扩面难度比养老保险要小。目前主要问题是困难企业

和弱势群体缴不起费。这部分人的医疗费用不能从医疗保险基金中支

付,要通过其他渠道解决。肇庆市在这方面的做法值得其他地方借鉴:

市政府拿出一部分钱建立医疗保险风险金，交由社保部门保管，专项

开支。

Z发展农民工养老保险。进入城镇企业务工的农村户籍人员，

即农民工，应当参加城镇企业职工基本养老保险，享受城镇企业职工

基本养老保险待遇。农民工离开城镇返回原籍务农的，可以选择在原

单位所在地保留基本养老保险关系，待达到领取基本养老保险待遇条

件时，办理领取基本养老保险待遇手续。或者，经本人申请，也可以

将其养老保险个人账户中的个人缴费部分本金和利息一次支付给本

人，并终结养老保险关系。同样，农民工也要有平等权利参加其他社

会保险。

入各级领导应该提高对社会保险覆盖面的认识，加强对这项工

作的领导和支持。要把扩大社会保险覆盖面列入本地经济与社会发展

的总体规划，列入经济体制改革的目标，采取有效措施，有步骤地抓

好落实。特别要注意发挥税务、工商管理等部门对非公有制企业、灵

活就业人员的管理优势，配合社会保障部门做好扩大覆盖面的工作。

4加强社会保险宣传工作的力度，利用各种舆论工具和渠道做

好宣传。通过宣传，使经营者明白，参加社会保险有利于分散企业的

风险，促进企业长远发展；通过宣传，提高广大劳动者对社会保险的

认识和投保积极性，从维护自身的合法权益出发，督促企业或业主参

加社会保险。

专题三：社会保险统筹层次的提高

（一）必要性

提高社会保险统筹层次，对发挥社会保险的保障功能，强化基金

管理以及推进社会保险改革都具有不可替代的作用。随着统筹层次的

提高，企业缴费基数和费率走向统一，特别是基金在全省范围内予以

调剂，可缓解地区之间、行业之间以及企业之间费用负担不均衡的矛

盾，使基金抵御大范围风险和突发事件的能力明显增强，保障功能进

一步发挥。

社会保险统筹层次太低，导致劳动力在不同统筹区域内流动困

难。提高社会保险的统筹层次，将会有力地促进劳动力的自由流动，

从而有利于统一的劳动力市场的形成，优化劳动力资源配置。

另外，提高社会保险统筹层次，可以充分发挥政府职能，弥补市

场缺陷，缩小贫富差距。市场的竞争性、效率性必然造成一部分社会

群体在资源配置上的弱势和不利地位，扩大贫富差距，造成一部分人

基本生活的无保障。社会保障制度弥补市场的缺陷，通过社会财富进

行二次分配，实现相对公平，缓解社会矛盾，维护社会安定。较高的

统筹层次有利于解决地区之间、企业之间和个人之间的负担不均和余

缺调剂问题，而且，社会保险统筹层次越高，可进行余缺调剂的转移

支付的空间愈大，弥补市场缺陷的功能就越强。

（二）广东省社会保险统筹层次的现状与问题

目前，广东省社会保险的统筹层次多在县市级，还未实现省级统

筹。由于历史原因，这种低水平的统筹方式导致某些项目的费率在各

地差别很大，加剧了地区之间的发展不平衡。另外，由于统筹层次低,

基金实力不强，遇到较大风险时很难抵御。而且，这种低层次的统筹

方式使得基金不能在更高一级范围内调剂使用，不能平衡各地区间的

基金余缺。

以养老保险为例，由于历史原因，各地区的缴费负担很不平衡，

社平工资差别很大，这不仅加大了地区间的经济发展水平差距，也不

利于劳动力在地区间流动。深圳作为新兴工业城市，人口以年轻人居

多，企业承担的基本养老保险缴费率在2001年仅为6%而韶关等地

的企业承担的基本养老保险缴费率甚至超过国家规定的上限。显然，

深圳等养老保险费率低的地方更能吸引企业、资金，加速自身发展，

从而拉大与落后地区的差距。另外，基础养老金的计发标准与各地社

平工资挂钩。由于利益驱动和利益防范的冲突促使养老保险关系转移

受阻：一方面在职人员想往退休高待遇地方流动；另一方面，待遇高

的地方又“筑堤建坝”，防止自身变成“养老城市”，极力阻止年纪大

的人员的养老保险关系转入。这种做法已经严重影响了劳动力在地区

间流动，不利于劳动力市场的发展。以上是低水平统筹层次带来的后

果。这种后果又直接阻碍着养老保险统筹层次的提高，因为低费率地

区不愿意分担高费率地区的负担，高待遇水平地区也不愿意降低待遇

水平，要强行推进并真正实现更高层次的统筹便面临着巨大的阻力。

但是，这不意味着我们不要搞省级统筹。正因为这样，才更凸显了养

老保险省级统筹的必要性和紧迫性。从养老基金的收支情况看，据有

关研究，到2003年末全省社会统筹账户累积亏空已达42亿，而全省

加权平均的缴费率还不到1%离国家规定的上限还有一段距离。如

果能提高统筹层次，将费率统一在1万的水平上，将在很大程度上缓

解财政压力（详细测算见本节后面的第（四）部分）。

失业保险目前的市级统筹层次也不能解决问题。全省失业保险基

金现滚存结存50多亿，但有七个市出现了亏空，大部分结存集中在

少数几个市，比如广州市约占余额的一半。省调节金制度调节不起来,

基金有结余的地区不愿意上缴。如果能够实现失业保险省级统筹，则

不但能保证失业保险金的发放，而且可以降低费率（详细测算见本节

后面的第（五）部分）。

（三）提高社会保险统筹层次的对策

通过以上分析，广东省提高社会保险统筹层次不仅必要而且紧

迫。在分析提高社会保险统筹层次的对策之前，我们有必要确定“统

筹”的含义。广义来说，统筹是指统一制度、政策、标准；狭义来说,

统筹是指统一费率和待遇水平。我们在以下的对策分析中，根据险种

的不同，统筹的含义有时指广义的，有时指狭义的。“十一五”期间,

广东省要提高社会统筹层次，一方面取决于制度方面的调整和各地区

之间利益的权衡，另一方面取决于领导层决策和有关部门的决心。具

体来说：

1、实行养老保险省级统筹，关键是政府要下决心，列入政府工

作议程。现在政府部门提出要在2005年前后将实现市级统筹，这为

我们在“十一五”期间实行省级统筹奠定了基础。省级统筹要尽早开

始，不要等到市级统筹形成稳定的利益格局后再来搞省级统筹，那样

改革的成本会加大。一定要顺势而上，尽快实现省级统筹。为此，重

点要做好以下两方面的配套工作：

第一，理顺社会保险的管理体制。现行的社会保险管理体制比较

分散。要实行养老保险的省级统筹，所有涉及到的人、事、机构、基

金等方面都需要由省里统一管理，这需要实行社会保险经办机构的省

级垂直管理。

第二，为全面提高我省社会保险管理水平和社会保险统筹层次，

适应劳动力转移流动中社会保险关系接续的需要，我省需要按照社会

保障信息化全国性的标准与规范，加大资金投入，加快建设社会保障

信息服务网络。建立全省集中式的社会保障信息系统，及时将养老保

险费的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等全部纳入计算机管理

系统，尽快实现全省联网。

同时，养老保险制度的调整要遵循保证原有养老金权益，同时体

现地方差别，有利于劳动力合理流动的原则，我们提出以下思路：

总的来说，设立省级养老金，统一缴费基数、比例和待遇水平；

设立地方性养老金，体现地区差异。具体来说：（D调整计算全省及

各地社平工资的统计口径，计算出新的社平工资。（2）根据收支平衡

确定省级养老金缴费比例和待遇水平。（$原基础养老金（按新社平

工资计算）大于省级养老金的统筹区域，差额部分改为地方性养老金,

根据不同地区的待遇水平，采取不同的处理办法，主要由地方负责。

差额太大的地区，由省财政协助解决。原基础养老金低于省级养老金

的统筹区域，不设立地方性养老金。（@劳动力在不同统筹区域流动

时，若在不同统筹区域累计缴费年限满15年的，按照“就高不就低”

的原则领取地方性养老金。未满十五年的，不领取地方性养老金。（5）

“中人”的过渡性养老金仍然由统筹区域负责发放。

需要说明的是，养老保险的省级统筹只针对基础养老金部分。个

人账户基金由省里统一负责营运，收益按资金份额分配到每个人的个

人账户，具体的管理工作还是在市县一级，省里的任务是保证基金的

安全。

2对于失业保险，要果断地实行全省统一费率、统一待遇标准

（适当考虑地区差别）的统筹制度。关键要做好失业人员的统计工作,

缩短领取失业保险金的期限，待遇水平要与当地经济发展水平相适

应。工伤保险目前全省已有多个市出现基金缺口，提高统筹层次，实

现省级统筹，不但可以解决这一问题，而且可以降低全省的工伤保险

费率（详细测算见本节后面的第五部分）

3,工伤保险要实行全省统一的工伤认定标准和缴费标准。省里

要组织人员，结合国家的相关标准，制定好工伤保险定点协议，确立

和健全适用全省的工伤认定和伤残及劳动能力鉴定标准、工伤保险诊

疗项目目录、工伤保险药品目录、住院服务标准及辅助器具配置标准;

尤其是对因公负伤、司机违章肇事受伤等的工伤认定的难点问题亟需

从法律和规章上予以明确界定，应尽快出台相关的补充规定或条例。

另外，要抓紧制定全省的多档次行业差别费率和企业浮动费率标准

（企业浮动费率应与其工伤事故发生率和职业病发病率相挂钩来制

定标准），以供各统筹地区参考，其基本原则是在不同行业之间实行

差别费率和不同企业之间实行企业的浮动费率即按照企业发生伤亡

事故和职业病风险的不同，规定不同的缴费标准），高风险的、工伤事

故发生较多的企业费率相应提高，低风险的、事故少的企业费率要降

低。这样可以更好的体现公平,也有利于促使企业改善员工工作条件。

4对于医疗保险，在“十一五”期间，要把完善市级统筹当作

重点来抓，注重医疗保险基金的收支平衡，建立省级医疗保险风险储

备金。虽然不搞省级统筹，但需要搞好跨市范围的医保协作，比如异

地求医时信息共享等。生育保险因为费率低，可以考虑附加到医疗保

险中去。省里要组织人员，结合我省的具体情况，制定明确的生育保

险孕产期诊疗项目、生育职工应该享受的具体待遇标准；制定符合实

际的更加人性化的生育津贴支付标准和产假标准。

（四）养老保险实行省级统筹的效果预测

根据我们与广东省社会保险基金管理局的合作课题一一《广东省

养老保险隐性负债情况研究》的研究报告，以我们对广东省6个市的

养老保险调研数据为基础，在现行制度条件下，不考虑退休年龄的变

化，根据世界银行对工资增长率、参保人数增长率、利率的预测，利

用精算模型对未来50年养老保险社会统筹账户的收支情况进行测算

（考虑结余再投资）。我们分两种情况进行分析，一种是按照现行的

市级统筹层次，全省加权平均的缴费率为11.则另一种情况是假设

实行了全省统筹，缴费率为1%两种情况的预测结果见下图。我们

发现，如果不实行养老保险的省级统筹，社会统筹账户的收支缺口在

未来几十年将会越来越大，到时候会给财政带来巨大的压力；相反，

尽快实行省级统筹，将显著地提高养老保险基金的偿付能力。因此，

在“十一五”期间，养老保险省级统筹势在必行。

60000

40000

20000

(

H0

0

)-20000

条——省级统筹

胡市级统筹

思-40000

藤

-60000

-80000

-100000

-120000

图4不同统筹层次对养老保险社会统筹账户收支情况的影响

（五）失业保险实行省级统筹的效果预测

1、领取人数预测

2001年全省新增领取失业保险金人数17.71万人，比上年增加

22.42%2002年新增21.84万人，同比增加23.2%2003年新增21.50

万人，同比减少1.55%预计2004年新增20万人，同比减少6.9%

预计2005年新增领取人数也保持在20万人左右。

2001年全省全年领取失业保险金人数31.27万人，比上年增加

35.3瘠2002年全年领取人数41.56万人，同比增加32.9皖2003

年全年领取人数45.64万人，同比增加9.81%预计2004年全年领

取人数43万人，同比减少5.7%预计2005年全年领取人数44万

人左右，同比增加2.33%

2平均领取期限测算

1998-2003年，全省失业人员每次失业平均领取失业保险金期限

分别为6.14.&9.Q7.Z6.9和6.9个月。简单算术加权平均为

6.9个月。

区收入预测

2001年全省失业保险基金总收入16.32亿元，比上年增长28.4%

2002年总收入18.71亿元，同比增长14.6%2003年总收入23.27亿

元，同比增长244%预计2004年总收入26.06亿元，同比增长

11.9球预计2005年总收入28.6亿元，同比增长1哧右。

4支出预测

2001年全省失业保险基金总支出10.21亿元，比上年增长

47.02%2002年总支出11.85亿元，同比增长16.12%2003年总支

出1274亿元，同比增长7.4%预计2004年总支出12亿元，同比减

少5.81%省政府决定从2004年12月1日起，对全省企业最低工资

标准进行调整，平均调整幅度提高26游右。企业最低工资标准调整

提高后，失业保险金标准相应提高，预计全省失业保险金人均支出，

由目前人均每月的327元增加到409元。预计2005年全省失业保险

基金总支出15亿元，比上年增加25流右。

%结余预测

2001年末全省失业保险基金滚存结余22.62亿元，比上年增长

37.2^42002年末滚存结余2947亿元，同比增长30.31%2003年

末滚存结余40.16亿元，同比增长36.2瘠预计2004年末滚存结余

54.44亿元，同比增长35.56%由于企业最低工资标准调整后失业保

险金支出相应增加,预计滚存结余增幅减缓，但结余额继续增加，2005

年失业保险基年末滚存结余预计达到67亿元左右，同比增长23.0%

如现行费率保持不变，以及失业保险用于促进就业的资金没有较大幅

度增加，预计今后每年失业保险基金当期结余的增长幅度仍将保持在

2%上。

6失业保险基金负担率预测

据测算，如果全省失业保险基金平均负担率达到5姒上，我省

将有58以上地级市基金当期赤字，平均负担率达到7〜眺A上，全

省基金将出现当期赤字。2001年末全省失业保险基金平均负担率

2.55%比上年末增加0.6个百分点；2002年末平均负担率2.94%

同比增加0.39个百分点；2003年末平均负担率2.71%同比减少0.23

个百分点；预计2004年末平均负担率2.3%同比减少0.34个百分

点；预计2005年末平均负担率保持在25流右。

1、结论

根据近年来我省失业保险的发展状况以及对今后发展趋势的预

测，我们认为，全省领取失业保险金人数已在2003年达到峰值，从

2004年开始呈缓慢下降趋势，预计未来几年全省全年平均领取失业

保险金人数将保持在4X5万人之间。

按我省失业保险待遇标准（调整后）以及平均领取期限计算，目

前全省失业保险基金一年的总收入可以支付约74万失业人员的失业

保险待遇；全省滚存结余基金也已相当两年的基金收入，可以支付约

150万人的失业保险待遇。因此，即使出现突发事件，领取失业保险

金人数大幅增加一倍以上，我省失业保险基金仍有较强的支付能力。

综上所述，我们认为，我省失业保险实行省级统筹，基金的承受能力

是完全具备的。

专题四：社会保障管理体系的改进与完善

改革社会保障管理体制是建立科学、高效的社会保障体系的关

键。

（一）“十五”期间广东省社会保障管理水平不断得到提高

“十五”期间，广东省社会保障管理水平的提高将重点放在经办

部门管理水平的提高上。各级社会保障经办部门按照依法运作、廉洁

高效的要求，坚持提高保障工作制度化、业务规范化、管理服务信息

化和组织机构网络化水平，管理水平不断得到提高。其中最重要的是

两个方面：

推进了社会保障管理工作的社会化。一方面，加强了基层社会保

障机构建设。目前全省地级以上市99.加勺街道和961%勺乡镇都建

立了保障工作机构，县（县级市）也有89.1%勺街道和82.悦勺乡镇

建立了机构，进一步拓展了社会保障服务网络。二是大力推进了企业

退休人员的社会化管理服务。目前，全省企业退休人员实行社会化管

理服务的人数已达到17Q6万人，社会化管理服务率达85.现其中

深圳市企业退休人员已10唾行社会化管理。

加强了社会保障管理的信息化建设。“十五”后期，广东省社会

保障信息系统建设已进入全面实施阶段，全省社会保障业务软件开发

工作稳步推进，全省养老保险信息联网工作也在抓紧实施当中。珠海、

佛山南海区、顺德区已启动社会保障卡试点工作，共发卡23万张。

包括互联网网站和呼叫中心在内的公共信息服务系统已经开通，社会

保障服务效率进一步提高。

（二）“十一五”期间广东省改革与完善社会保障管理体系的目

标和原则

社会保障具有强制性、社会性的特点，“十一五”期间，广东

省社会保障管理体系改革与完善的目标是建立统一、集中的管理体

制，更好地发挥各相关部门的优势，相互协调、相互制约，提高管理

的整体效益；同时更好地发挥社会成员及各方面的监督职能，对社会

保障管理部门的管理行为进行约束。同时也要建立一个社会化、科学

化的管理体系，“十一五”期间争取在全省地级以上市所有的街道和

乡镇都建立社会保障工作机构，县（县级市）95姒上的街道和乡镇

建立机构，在全省范围内建设统一规范的管理信息系统。

在建设广东省社会保障管理体系的过程中，应当明确需要遵循的

原则：

坚持统一、集中原则，避免多头管理，减少管理费用开支，降低

管理成本。

坚持政、事分离。行政管理与业务管理应当独立，各相关部门和

机构的职责和分工要明确，要处理好各部门间的协调关系，减少、消

除相互扯皮现象。

坚持效益原则。在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机

构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络。

坚持法治原则，使社会保障管理体制运行有相应的法律保证。应

以法律形式对社会保障机构的设置，各部门的职责权限，公民享受社

会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等做出具体规定。

（三）“十一五”期间广东省改革与完善社会保障管理体系的创

新对策和措施

为了建设高效、统一的社会化社会保障管理体系，本着集中、统

一、行政管理与业务管理相独立以及效益和法制等原则，广东省社会

保障管理体系在“十一五”期间应从以下几个方面进行创新建设：

1、在省人大设立“社会保障委员会”

社会保障从其本质上来说，是以国家为主体，对全体国民的基本

生活权利进行保障的制度和体系。社会保障的一个基本特点就是社会

性。社会保障的社会性既体现在所保障的对象上，即任何社会成员都

有权力享受社会保障待遇；同时也体现在社会保障的管理机构上，要

求社会保障管理机构应当能够对全体社会成员负责，并且受到全体社

会成员的监督。

正是基于社会保障事业的社会性及其日益凸显的重要性，社会保

障事业应当得到强有力的领导与支持，也应当获得与其重要性相符合

的地位。在全国、全省人民共同为奔向小康而奋斗的关键性五年里，

社会保障事业无疑将发挥巨大的推动作用、保障作用。因此，为了进

一步完善广东省社会保障的管理和监督体系，将社会保障作为关系国

计民生的重要事业来抓，“十一五”期间，广东省要尽快在省人大设

立“社会保障委员会”，以加强对整个广东省社会保障事业的领导、

立法和监督。中央高层领导最近提出要进一步发挥人大代表的作用，

使人大工作更好地反映广大人民群众的意愿，集中广大人民群众的智

慧。在人大设立“社会保障委员会”，正是体现了这样一种思路，它

符合社会保障的社会性要求，体现了“社会保障为人民，人民监督社

会保障”这样一种发展社会保障的理念和运作模式，也是符合社会保

障的发展规律的。

“社会保障委员会”作为权力机构，领导社会保障事业的发展方

向，进行相关的立法；作为反映民意、代表民众的机构，对社会保障

进行监督。其基本职能包括：提出社会保障的有关法律、方案和议案,

并提请同级人民代表大会审议批准；讨论并通过有关社会保障管理的

主要制度规定；建立投保单位和受保人参与监督的制度；建立社会保

障争议解决机制;反映社会保障管理中的主要问题以及社会各方面对

社会保障的要求；讨论社会保障管理中的重要问题；对社会保障预算

的编制和执行进行监督；对整个社会保障基金的运行情况进行检查；

督促政府审计部门加强对社会保险基金的审计工作并向社会及时公

布社会审计报告等。

附件2具体分析了在广东省人大设立“社会保障委员会”的必要

性、可行性，并提出了方案设想。

2实行社会保险经办机构的垂直管理

随着社会保障事业的改革和发展，改革现有的社会保险管理体

制，实行省级以下社会保险经办机构的垂直管理是必然趋势。实行社

会保险经办机构垂直管理是统一社会保险资金管理的基本要求，是处

理社会保险省级部门与地方关系，加强省级部门宏观调控能力和防范

社会保险基金风险的必然选择。

“十一五”期间，广东省社会保障的目标之一是要实现养老保险

的省级统筹和其他社会保险的升级（指统筹层次的提高）扩面，以及

社会保险待遇的社会化发放。而这也正是实现垂直管理的最大好处。

垂直管理意味着，全省社会保险机构的人、财、物均由省社会保险经

办部门统筹安排、统一管理。其中，在实现省级统筹的基础上，全省

养老保险经办机构业务实行统一归口管理，全省养老保险基金实行统

收统支，全省实行统一、规范化的养老保险经办程序；其他社会保险

项目则根据统筹层次的不断提高和覆盖面的不断扩大，逐步向养老保

险靠拢，最终实现全部险种（养老、医疗、工伤、失业和生育保险）

的统一和规范化管理。

社会保险管理体制改革，涉及全省范围内的整个社会保障系统，

涉及省级及地方有关部门。因此，从长远和全局出发统筹兼顾处理好

一系列关系，吸收其他实施省级以下垂直管理的部门（如海关、税务

等）的经验，实现平稳过渡尤为重要：

一是正确处理社会保障管理部门与地方政府的关系。按照垂直管

理体制的安排，市（县）社会保障部门是省级社会保障管理部门的派

出机构，其基本职能是执行省级社会保障管理决策，负责本行政区域

内社会保障的宏观调控和实际管理运作，必须处理好与地方政府关

系。

二是重视社会保障部门自身的权力监督与约束制度建设。实施省

级以下社会保险经办机构的垂直管理，社会保障部门的权力不但得到

加强而且相对扩大，由原来的业务管理扩大为政治、思想工作和全方

位的人、财、物综合管理，其权力制约监督需要同步强化。由于垂直

管理部门上下自成体系，地方政府很难对垂直部门实施有效监督，容

易发生各种腐败与违法现象。社会保障部门应当借鉴其他垂直管理部

门的经验教训，加强约束制度建设，从制度源头上控制腐败。

三是避免转制过程中的矛盾冲突，在推行垂直管理体制的过程

中，既要注重解决好与企业、基层、群众之间的关系问题，也要协调

好与财政、税务、经济管理等相关部门的关系，为顺利实施社会保障

垂直管理提供和谐的社会环境。

附件3具体提出了实行社会保障经办机构的垂直管理的建议。

3,设立社会保险（包括医疗、工伤、生育和失业）的省级风险

储备金

随着社会保险制度不断发展，社会保险基金的数额越来越庞

大，社会保险基金的收支平衡问题成为影响社会保险健康、稳定发展

的最重要因素。

特别是随着“统帐结合”的医疗保险制度在多数地区的实施，稳

步扩大医疗保险覆盖面仍是目前医疗保险改革的工作重点，但是医疗

保险基金的安全必将成为“扩面”之后医改工作的重点和难点，基本

医疗保险基金是职工的“救命钱”，有效地防范收不抵支的风险，是

关系到基本医疗保险制度成败的重要环节。尽管迄今为止多数地区尚

能实现统筹基金收支平衡。但是，医疗保险收支不平衡的潜在风险正

在加大：一方面，由于存在严重的信息不对称，参保人、医疗服务机

构等对统筹基金侵蚀问题越来越突出，照此下去，统筹基金的长期收

支平衡将化为泡影；另一方面，由于各地情况不一，地区间差异也比

较大，有出现盈余的地区，也有出现亏损的地区；此外，人口老龄化

的趋势对医疗保险基金平衡造成的潜在风险也不容忽视。

为了有效防范地方社会保险基金收支不平衡的风险，根据保险互

补共济的本质和原理，“十一五”期间，广东省应当尽快设立省级社

会保险风险储备金,包括医疗保险风险储备金、生育保险风险储备金、

工伤保险风险储备金和失业保险风险储备金。由省级社会保障部门根

据不同项目分别设置储备金账户，将各统筹地区按规定计提的风险储

备金统一划入相应账户，进行统一管理。其目的是进行基金的地区调

剂和年度调剂，以避免某一地区某一年度因基金收不抵支而影响社会

保险的稳定。

应当说明的是，风险筹备基金的所有权不属于管理机构，而属于

其来源地市。各地市每年提取一部分风险筹备金，上拨到省里（中央

有关文件对此有明文规定和要求），当其在某年度发生亏损时，可下

拨供其使用；若其在风险储备金账户为赤字，则是由风险储备金“借”

钱给其使用（而不是像“调节金”那样由其无偿使用），必须在以后

的年度逐步偿还。

附件4具体提出了设立这样一种风险储备金的建议。

专题五：加强社会保障基金的征缴和运用

基金问题是社会保障制度改革和建设的核心问题。基金的征缴、

运用与发放相互依存，要确保各类保险金的按时足额发放，首先就要

确保企业和职工个人缴纳的基本保险费及时足额征缴到位，确保基金

有效地保值增值。因此，如何解决基金征缴和运用过程中出现的各种

问题，强化基金的征缴和运用工作，按时足额征缴各项保险费，合理

有效地进行基金投资，直接关系到社会保障体系的稳定和健康发展。

（一）“十五”期间基金征缴情况及存在的问题

作为全国社保体系中涉及人数最多、基金数额最大的省份，“十

五”期间，广东省政府于2002年和2003年两次调整完善扩面征收综

合指标考核体系,采取分类指导的办法，以实现基金收支平衡为目标，

将重点考核扩面情况转为重点考核基金征缴。与此同时，调整完善了

地税部门征收社会保险费的办法，各级地税部门认真履行职责，与社

会保障部门密切配合，加大了征收力度。全省养老保险基金收支状况

明显好转，当期赤字（统筹加个人账户）的地级以上统筹地区从2002

年底的9个减少到2003年底的4个。截止2004年9月底，全省社会

保险基金累计节存815.9亿元，占全国的2赍此外，惠州、东莞、

中山等三市的养老保险统筹基金部分当期收支平衡，开始做实个人账

户。

虽然在社保基金征收困难这个全国性的问题上,广东省积极探索

各种措施，并且取得了一定的成绩，但目前仍存在诸多的问题，有待

我们在下一个五年甚至是未来更长的时间内寻找解决的办法：法律依

据不够健全；基金收缴范围小，收缴率低；社会保障工作的对象底数

不清，稽核检查力度弱；地区性差异严重，出现两极分化现象。在基

金的运用上，问题则主要集中在养老保险基金上。目前个人账户养老

金的管理和运作都不理想，保值增值能力弱。根据规定，养老基金只

能存入银行取得城乡居民储蓄存款利息，或购买国家债券。单一的投

资手段使养老基金缺乏规避利率风险和通货膨胀风险的能力。

（二）“十一五”期间加强基金征缴和运用工作的思路和目标

随着人口老龄化等等问题的出现,社会保险基金支付的压力日益

增大。一方面是不断增长的社会保险基金需求，另一方面是基金“征

缴难”问题越来越严重，从而使社会保险基金的缺口不断增大。“十

五”期间，广东省全省的基金欠费已达544亿元，而社会保险基金

结余也主要集中在珠三角地区（占75.2^,目前仍然有四个地级市

的养老保险基金和七个市的失业保险基金收不抵支。

针对这一情况，在“十一五”期间广东省应当从基金的征收和运

用两个方面出发，从扩大征缴范围、加大征缴力度、改进征缴办法、

深化征缴监督等几个方面解决基金征收的困难问题；从突破现有投资

方式、放开投资渠道来有效运营社会保障基金，以实现社会保障基金

的保值增值，缓解基金的压力。

根据这一思路，“十一五”期间基金征缴和运用工作的目标应当

是：建立一个多层次、多渠道的社会保险基金征收体系，进一步解决

征缴难的问题，填补社会保险基金的巨大缺口，为社会保险隐性债务

的偿付打下良好基础；逐步建立和实现“费改税”，从体制上根本解

决征缴难的问题；以社会性、安全性、收益性为原则，突破现有狭窄

的投资方式，寻找既有利于社会发展进步和国民经济增长，又有利于

资金的有效保值增值。

（三）“十一五”期间加强基金征缴的对策

1、扩大社会保障基金的征收范围

社会保障基金的筹集能力、保障能力和调剂能力直接受制于保障

对象的范围和数量。因此，完善广东省社会保障基金筹集制度的首要

措施是扩大社会保障覆盖面。“十一五”期间，广东省扩大覆盖面的

首要任务是将城镇各种性质的企业劳动者,包括各种所有制性质的企

业、事业单位、社会团体和机关的工勤人员，民办非企业单位,城镇个

体户及其职工全部纳入全部社会保险范围；省内有条件的地区应及早

将农民纳入养老和医疗保险范围，为社会保险基金开辟新的筹资渠

道。

Z加强基金征缴方面的法律法规建设，有针对性地制定各项征

缴政策，将基金征缴任务和措施落到实处

目前我国各项社会保险基金的收缴依据只有1999年国务院的第

259号令《社会保险费征缴条例》，并且规定的内容也不够详细和完

整。由于在收缴、处罚方面法律不健全，往往只能采用行政手段，执

法力度不够，造成了大量的拖欠和低缴费率。“十一五”期间，广

东省应加大基金征缴方面的法制建设力度，提高基金征缴的法律层

次，让基金征缴工作有法可依。

此外，针对以往困难大、负担重的国有集体企业参保率高，而效

益好、负担小的三资企业和其他经济成份企业参保率低，企业同等条

件下负担极不平衡的情况，“十一五”期间，广东省应相应调整征收

政策，对于灵活就业人员，建议降低缴费门槛，以激发他们的参保积

极性，减少扩面的阻力；而对于进入城镇企业务工的农村户籍人员，

即农民工，也应当制定相应的政策和措施。

・强化社会保障基金监管

基金监管的进一步深化包括两方面的内容，一是要加大监管力

度；二是要改进监管方法。“十一五”期间，广东省应当强化基金征

缴的立法监督，一方面是提高监管的层次和地位，尽快在省人大设立

“社会保障委员会”。与此同时，也要重视发挥“社会保险基金监督

委员会”的作用，加大监督力度。在基金监管方法的改进上，要求尽

早建立社会保障预算机制，从而较好地规范基金的征收，切实推进现

代社会保障制度的迅速建立。

4进一步改革筹集方式，争取在“十一五”末进行费改税改革

试点

从国外社会保障的经验以及社会保障的发展规律来看，以社会保

险税来收取社会保险资金的筹集方式是一种必然趋势。社会保险费改

税有利于加强社会保障基金的征收力度；有助于减轻企业负担，促进

企业保险向社会保险的转变；有助于打破地区、部门、行业间的条块

分割，实现人力资源的合理流动和有效配置；有助于降低制度运行成

本；有利于社会保障资金安全和有效的运行。作为国内最早进行社会

保障改革的广东省，有理由成为费改税改革的开路者。争取尽快进行

费改税的试点改革，探索一条适合我国国情的基金征收道路，为全国

积累经验，广东省具有这样的条件和能力。

广东省的社保基金多年由地税系统负责征收，使得征管网络日趋

完善，税源分布状况基本清楚，征税实行起来难度与阻力不大。因此,

在未来5年之内，广东省应当逐步推进“费改税”改革，争取早日获

得试点资格和机会，从而从根本上强化征收管理，解决欠费缺口的问

题，从而解决目前存在的统筹层次低、抵御风险能力差、标准各异、

企业负担轻重不一等突出问题。

具体的推进过程中，要完成以下几项任务：

第一，分项立税，专款专用。社会保障税分别设置养老、医疗、

失业、工伤、生育等不同税目，由地方税务机关按属地原则征收后，

划入地方财政社保基金专户管理，专款专用，每年政府在做预算时，

安排好资金，由财政划出。

第二，统帐结合，税费并行。考虑只对社会统筹部分（即单位缴

费部分）进行费改税，个人账户保留交费的形式，有计划地分步骤实

施，避免人们在接受时的心理障碍。

第三，降低税率，逐步推广。当前，广东大部分地区国有企业缴

纳各项社保费的综合缴费比率在4叫右，企业负担偏重，总体税率

应适当降低。考虑到农村和城市的地区差异，应先在经济发达地区试

点，再逐步推广。

第四，配套工程项目的建设实施。由“费改税”取代原来传统的

社保账户管理运筹与征收模式的同时，需要系统工程的配套，比如提

高社保基金的运作能力、增加透明度、明确劳动法中的保障内容等问

题，另外还必须让老百姓在心理上能够接受和适应，完善有关的法律

法规。

（四）“十一五”期间加强基金运用的对策措施

从“十五”期间的情况看，广东省乃至全国范围内的社会保障都

面临着巨大的资金压力。在这种情况下，社会保险基金在控制风险的

前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，实现保值增值是

非常必要的。为此，国家劳动和社会保障部于2002年12月13日颁

布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，允许全国社会保障基

金进入资本市场。但是，仅仅允许全国社会保障基金进入资本市场显

然是很不够的。广东省社会保障机构掌握的社会保险基金规模巨大。

“十一五”期间，广东省应当采取有效措施，大力推动国家尽快放开

地方社会保险基金的投资渠道，允许地方社会保险基金分阶段进入资

本市场。具体可先从省一级开始，然后逐步向社会保险基金结余较多,

资金管理、监督比较严格、规范的市放开。各级统筹地区在实行社会

保险统筹之后结余的资金，除按规定留足周转金之外，在确保资金安

全增值的前提下，经上级部门批准，允许进行社会保险基金投资营运

试点，从而达到资金保值增值的目的。

与此同时，其他一些地方社会保险基金运用的做法也可作为广东

省社会保险基金的参照，例如金融街的第三大股东就是“北京市农村

社会养老保险办公室”；而天津港的第二大股东也是“社保局”，第五

大股东是“蛇口社保”；金丰投资的第七大股东为“社保基金”；东方

热电第六大股东为上海市社会保险事业基金结算中心。这些均为地方

社会保险基金。广东省社会保险基金可以适当投资于广东省一些风险

较小的基础建设项目，从而在其自身保值增值的同时也能很好的推动

和支援广东省的经济建设。（详见附件⑥

专题六最低生活保障制度的发展

（一）最低生活保障制度建设的现状

最低生活保障线指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍

实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它的通

常做法是，根据维持最起码的生活需求的标准，设立一条保障线。每

一个公民当其收入水平低于保障线而生活发生困难时，有权利得到国

家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。

广东省自“十五”规划以来，经过了多年的努力，已经初步建立

起了具有一定保障能力的城乡居民最低生活保障制度，为今后的完善

和发展奠定了基础：

1、全省最低生活保障制度覆盖面和发放的低保救助金金额不断

扩大

2001年全省纳入最低生活保障救济的有42.7万人，比2000年

增加近8万人；2002年底，广东省城乡低保人数达86.8万人；至2003

年，全省城乡低保对象已达41.68万户103.17万人。

同时，2001年全省安排落实低保资金近3亿元，比上年增加5000

万元；2002年全年发放低保资金46348亿元，救济1041万人次；

至2003年，全省发放低保补助金5.9亿元。由图5可见，广东省最

低生活保障制度覆盖面和向社会发放的低保救助金金额正在不断的加速

扩大。

低保资金

6

5

4

亿元3

2

1

0

2000200120022003

图52000至2003年全省纳入最低生活保障救济人数（万）与低保救助金金额（亿元）

2全省基本建立农村最低生活保障制度

广东省在1997年就已建立并实施了这项制度，从而在全国率先

将最低生活保障面从城镇拓展到农村。如今在广东农村,只要经确认,

生活达不到当地最低生活标准的，就可以向所在的村委会提出救济申

请，并且在一个月内得到明确答复，如获得批准，村民即可在一年内

每月领到100-150元的生活补助。

卡全省基本实现低保金发放的银行网点社会化

自广东省实行低保金通过银行网点进行社会化发放以来，随着银

行网点的进一步扩展，低保金发放的银行网点社会化也进一步提高。

2001年，全省78以上的县（市、区）基本实现了低保资金通过银行

发放，而到了2003年，全省除少数没有银行网点的乡镇外，基本实

现了低保金通过银行网点社会化发放。

（一）最低生活保障制度中存在的问题和不足

广东省城乡居民最低生活保障制度与经济发展目标的要求还有

一定的距离，从总体上看仍是滞后于经济体制和社会机制的改革，工

作的基础比较薄弱，问题既具有共性又显示出个性：

1、最低生活保障线设置不合理

与新型社会救助体系中对最低生活保障城乡统筹的要求相比，我

省低保线仍存在以下问题：

第一,线划分没有统一的规范标准。由于地区经济发展差距较大，

我省各地区人均月收入存在着较大的差别。2001年，深圳最高为

1889.38元，而收入低的县市中电白621.45元、兴宁499.10元、廉

江46477元；从占人数5%的低收入户的收入来看，深圳最高为

750.93元,电白256.00元、兴宁212.48元、廉江141.00元;从2001

年各市县自定的最低生活保障线标准看，最低的是电白县定为156

元，廉江、兴宁均定为169元，而从其人均收入水平比较，电白县比

兴宁、廉江还高，但低保线却偏低，这表明我省各市县低保线划分没

有统一的规范标准，人均收入水平较高的地方也会定得较低。

第二，保线低于贫困线，低保覆盖率过低。低收入群体的主要构

成部分是贫困人口，但范围比贫困人口要大。随着社会的进步和经济

的发展，人们生活的基本需求标准也必定随之而提高，现在增收越是

缓慢的那些人口，将来落入贫困或贫穷的可能性就越大；另一方面，

不管总体收入如何增长，总会有一部分成员的收入低于其余大多数成

员，他们的生活水平也处在社会的最底层。因此，低收入普遍存在于

任何地方、任何时期。

利用现有的城市住户调查资料，把占全部城镇居民5%勺最低收

入户定义为贫困户，这是我国多年来的划分方法，据抽样调查测算，

2001年广东省城镇居民人均月收入在200元以下的贫困户只占全省

城镇居民的0.5%即12万人左右，而按第五次人口普查全省城镇户

籍人口数推算，2001年我省贫困户有17.5万人左右。从近几年全省

城镇最低生活保障线的实施人数及被保人数的比率（表我们发

现，纳入低保的人数覆盖面远远低于5%尚有相当部份贫困地区人

均收入200元以下的贫困户没能纳入保障范围，这是由于低保线的标

准偏低。

表12广东省城镇居民低保线的实施人数（单位：万人）

年份19971998199920002001

2173.52219.072276.422338.292391.31

非农业人口

低保线的实施人数10.48

14.5312.6514.9217.39

低保人数的比率%0.480.650.560.640.73

第三，低保线划分过于分散，不利于城乡统筹的实现。城乡统筹

中一项重要的工作就是居民最低生活保障的统筹问题，表13和表14

中的数据显示了2003年广州市各区市低保线的现状，从表中我们可

以看出，只在广州一个城市内，就存在着这么多的划分线，而且广州

市内的很多农村居民已经非原本意义上的农民，对他们的低保线的划

分不应继续采取农民低保线的方法,否则,容易产生应保未保的现象，

不利于社会公平目标的实现。

表132003年广州市城镇居民保障标准（单位：元）

市属老八区番禺区花都区增城市从化市

300300275275260

表142003年广州市农村居民保障标准（单位：元）

海珠区天河区芳村区黄埔区番禺区花都区从化市

白云区增城市

200200200200130-180200156130-170130

2保障范围未惠及城镇“新贫困人口”

2002年以来，省政府纠正了前几年曾通行的以“应得收入”或

“虚拟收入”计算家庭收入的做法，而改为以“实际收入”作为确定

城镇最低生活保障对象的依据，这使近两年城镇最低生活保障的人数

大幅度上升，保障范围有所扩大。但同时所造成的一个问题是，那些

因城市化和城乡一体化发展而形成的大量城镇“新贫困人口”，如城

郊“失土农民”，城镇“农转非”人员和城镇常住外来人口中的贫困

问题也应纳入城镇社会救助体系。

«户籍制度改革给低保建设带来的问题

现在广东省在进行的户籍制度改革：“取消城乡户籍分开管理的

制度，放宽中小城市农民进城的户籍限制”，对于完善社会主义市场

经济体制，维护社会公平是非常必要的。但对于建立在农户、非农户

“二元制”户籍管理基础上的我国城市居民最低生活保障制度来讲，

这是一个巨大的冲击。

带来的问题之一是：按照国务院《城市居民最低生活保障条例》

规定的户籍依据不复存在了，作为城市低保管理审批机关，用什么作

为区分城市和农村的依据？

带来的问题之二是：随着作为区分城市农村依据的户口被打破，

一些居住在城镇的无地农民必然应当进入城市居民的范畴，城市低保

的保障范围必然扩大，低保资金的需求量将大大增加，而中央、地方

各级财政的低保资金预算能否保证低保的实际需求？

带来的问题之三是：随着实际情况的变化，国务院《城市居民最

低生活保障条例》一些规定已无法执行，而户籍改革是局部的，如果

进行局部性地修改，没有法律依据；如果全国性修改，户籍还没有改

革的地区没有低保的依据。

4核实“低保”对象工作力量薄弱，工作人员素质有待提高

实施城市“低保”政策，需要全面，细致的核实工作。但是在实

际工作中发现，基层低保工作任务日益繁重，现有工作人员的素质、

管理手段、工作经费等难以适应工作发展的需要，特别是街道和居委

会的工作人员感到力不从心，工作量大。目前广东省享受低保的对象

广大，但有的基层没有专门的低保工作机构和与工作量相适应的专职

工作人员，不同程度影响了工作质量。另外在“低保”资格审查中存

在照顾关系问题。

（三）201昨广东省最低生活保障线预测

1、概念界定

确定最低生活保障线的关键在于计算出科学合理的最低生活水

平标准，这一标准就是人们常说的“贫困线”。因此，对最低生活保障

线的测算必须从贫困标准和贫困线的概念出发。其中，贫困分为两类:

绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指缺乏维持生存的基本物质条件,

相对贫困是指相对一定社会的中等生活水平而言的贫困。一般说来,

绝对贫困是一种客观定义，强