突发公共卫生事件管理培训资料

建立健全

协调有效应对突发公共卫生事件的机制卫生部卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）陈贤义2004年9月16日4/28/20231报告的主要方面突发公共事件的界定与卫生应急工作范畴国外应对突发公共卫生事件的主要经验我国公共卫生体系的现状建立与完善突发公共卫生事件应急机制的工作进展我国公共卫生所面临的挑战加强卫生应急办公室的建设加强突发公共卫生事件应急机制建设的主要任务4/28/20232第一部分

突发公共事件的界定与卫生应急工作范畴4/28/20233突发公共事件是指：

突然发生，造成或者可能造成

重大人员伤亡、

重大财产损失、

重大生态环境破坏和对全国或者一个地区的经济社会稳定、政治安宁构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。一、突发公共事件的定义4/28/202341、危害大：突发事件是一种高危害的事件。是既有对生命健康直接危害，又有对人群心理健康产生震荡、对社会产生负面冲击的事件。2、影响广：既有事件地方化的特点，又有传播的全球性。3、突发性：既有事件发生的不可确定性，又有事件先兆的可监测性特点。4、关联性：具有突发性和隐蔽性的相互联系性。5、群体性：针对的不是特定的人，而是不特定的社会人群。二、突发公共事件的特点4/28/20235

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为：自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件。随着形势的发展变化，今后还会出现一些新情况，突发事件的类别可能还会适当调整。突发事件之间相互交织、相互影响。三、突发公共事件的分类4/28/20236（一）自然灾害

自然灾害主要包括：水旱灾害，台风、暴雨、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，以及重大生物灾害、森林草原火灾等。

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（二）事故灾难

事故灾难主要包括：民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染，生态破坏事故等。4/28/20238（三）突发社会安全事件

突发社会安全事件主要包括：重大刑事案件、涉外突发事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。4/28/20239（四）突发公共卫生事件

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件（包括对人类健康构成威胁的重大动物疫情以及外来有害生物入侵等）。4/28/202310四、突发公共卫生事件的特征

1、突发事件具有突发性。它是突然发生的，是突如其来的，一般来讲，是不易预测的事件。2、突发事件具有公共卫生的属性，它针对的不是特定的人，而是不特定的社会群体。3、突发事件对公众健康的损害和影响要达到一定的程度。即：事件已经对社会公众健康造成严重损害，或从发展趋势看，可能对公众健康造成严重影响。4/28/202311五、突发公共卫生事件的分类1、重大急性传染病的暴发和流行。2、群体性不明原因疾病、新发疾病。3、预防接种群体性反应和群体性药物反应。4、食物中毒和污染。5、已造成或即将造成公众健康损伤的重大环境污染。6、急性职业中毒。7、放射污染和辐照事故8、生物、化学、核辐射恐怖袭击。9、自然灾害救治和灾后防病。4/28/202312第二部分国外应对突发公共卫生事件的主要经验4/28/202313国外应对突发公共卫生事件的主要经验

当今世界上一些发达国家的经验，做好充分准备，快速有效应对。1、政府和公众深怀忧患意识。2、立足预防，即使出现危机，力争将其消灭在萌芽状态。3、建立决策指挥机构。4、健全法律法规。5、制定危机处理预案。6、建立信息传递和预警体系。7、形成系统的应急队伍。8、药品器械和物资准备。9、保险公司参与危机的善后处理。10、每经历一次危机，及时总结经验教训。4/28/202314美国公共卫生安全是国家安全问题美国经历几十年的努力，应急经验最为丰富完整善敲警钟，高效应急，善用民间力量美国公共卫生危机应对体系以美国CDC为核心。4/28/202315美国从上到下、有机联系的应急机制一整套的应对系统：全国公共卫生应急信息系统全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统全国大都市医学应急网络系统全国医药器械、应急物品救援快速反应系统抓好3个重要环节：预防为主。突发事件应消灭在萌芽之中，同时要有足够的能力迅速应对由生物、核、化学引发的重大公共卫生事件。强化人才队伍建设，拥有一支人数充足、素质高、专业齐全、装备精良、体制健全的队伍。召之即来，来之能战，战之能胜。应对系统要体现高科技信息化，具有可持续性和自我评价不断完善的功能。4/28/202316英国

十分重视国家的紧急反应能力，力求在自然灾害或人为灾难一旦发生时，即能够有效应对英国政府对灾难（危机）实行分级管理，分部门承担责任及时、准确提供信息，正面引导，安抚人心危机管理包括：风险评估、灾难预防、应对准备、执行应急措施、进行灾后恢复4/28/202317俄罗斯

设有处理危机的高层决策机构，相关法律法规齐全，早立预案，及时准确传递信息，各部门紧密配合，遇紧急情况由保险公司向国民提供保险服务。4/28/202318欧盟

在“疯牛病”危机以后，建立了快速报警系统，增加了对欧委会处理食品安全危机的授权，制定相关法律法规，坚持危机管理机构与危机评估机构分离的原则。作为危机管理部门的欧委会，必须以独立的专家的评估和建议作为依据，综合经济、社会、传统等各种因素作出决策。4/28/202319法国

1、制定完善的法律、法规。加强相关立法是法国不断完善应急机制的基础。2、建立中央政府直接领导、各部门协调行动、地方政府高度负责的应急体系。3、分类制定应急措施。4、强调以预防为主。5、重视公共卫生安全。强制申报和死亡统计。6、积极利用媒体。

4/28/202320第三部分我国公共卫生体系的现状4/28/202321公共卫生是防治疾病、延长生命、改善身体健康和功能的科学和实践。公共卫生通过有组织的社会努力，改善环境卫生，控制地区性疾病，教育人们关于卫生的知识，组织医护力量对疾病做出早期诊断和预防治疗，并建立一套社会体制，保障社会中的每一名成员都享有能够维持身体健康的社会水准。公共卫生有三个方面的内涵：1、公共卫生是国家、地区和社会发展的目标。2、采取针对对群体的保护措施。3、公共卫生是一个学科群。4/28/202322公共卫生基本特点群体性、公平性综合性、多层次性社会、经济效益性体现在：公共性、公益性、公平性三大特性4/28/202323加强公共卫生体系建设公共卫生：是组织社会共同努力，改善环境卫生，预防控制疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗卫生服务，达到防病，促进健康的目的公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的共同努力4/28/202324我国公共卫生体系建设总目标满足城乡居民的基本卫生服务需求，不断提高广大人民群众的健康水平建立健全突发公共卫生事件应急机制疾病预防控制体系卫生执法监督体系完善农村初级卫生保健体系城市基本医疗服务体系环境卫生体系财政经费保障体系4/28/202325公共卫生体系初具规模

2002年全国建立了国家、省、市、县四级疾病预防控制机构，共有疾病预防控制机构3580个，人员20万。妇幼保健院（所、站）3067个，专科疾病防治院（所、站）1839个，卫生监督所571个。

4/28/202326传染病防治机构截止2003年底我国共有128所传染病专科医院,传染病床7.8万张4/28/202327化学中毒控制机构80年代以前全国化学中毒控制，是由设在26个省、自治区、直辖市的职业病防治机构负责（除西藏、宁夏、陕西、新疆、海南外），到2002年，独立存在的职业病防治机构还有12个，平均每个机构的床位数不足100张4/28/202328全国核辐射应急救治机构全国可以承担放射损伤专业救治的只有北京、天津、江苏、吉林等少数几个单位，全国总的放射损伤专科病床数仅有151张

4/28/202329我国紧急医疗救援服务体系的现状九十年代，中国的急救事业从小到大、从单一的急救站到初具网络规模的急救中心迅速发展急救网络的建设已成为急救事业发展的必然趋势和方向，具有中国特色的急救医疗服务体系初步形成179个城市还没有急救中心，急救中心（站）覆盖率为44%

现有急救中心（站）平均服务半径为83公里，而国际现行标准是5～10公里多数急救中心（站）缺乏统一、高效的指挥调度系统县级急救车严重不足，乡镇基本没有转运能力

4/28/202330第四部分建立与完善突发公共卫生事件应急机制的工作进展4/28/202331一、突发公共卫生事件应急机制建设的内涵

二、党中央、国务院高度重视三、加强法制建设，依法应对突发公共卫生事件四、建立突发公共卫生事件应急指挥体系五、全面制定突发公共卫生事件应急预案六、完善突发公共卫生事件监测信息网络七、加强疾病预防控制体系建设八、加强应急医疗救治体系建设九、加强卫生执法监督队伍建设十、部门协调配合的机制初步形成

4/28/202332一、突发公共卫生事件应急机制建设的内涵

应急机制的建设应该体现在有效预防、及时应对、客观评价突发公共卫生事件的各种制度的建立与完善。资源的整合、参与部门的协调配合、应急运行机制规范的建立与完善。主要包括：建立科学的预案体系应急资源配置、储备、征用机制应急决策和协调机制社会力量参与动员和应急公众沟通机制分级响应机制和应急处置程序完善法律制度和奖惩机制国际沟通和协作机制事后评价机制等4/28/202333应急体制突发公共卫生事件应急指挥体系专门应急管理协调机构政治和组织、社会动员体系事发属地政府领导、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制应急处置、医疗救治专业救援队伍体系和专家咨询队伍疾病预防控制体系卫生执法监督体系4/28/202334二、党中央、国务院高度重视2004年政府工作报告再次强调：特别要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府应对公共危机的能力。4/28/202335胡锦涛总书记指示

建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，对保持良好的社会秩序，有效应对各种突发事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局，具有重大意义。建立健全突发事件应急机制，加大社会事业改革的力度，更加主动地推进经济社会协调发展。4/28/202336温家宝总理指示

要进一步转变政府职能，切实提高各级政府的社会管理和公共服务水平。完善社会管理体制，加强社会事务管理。除了健全公共卫生应急机制之外，还要加快其它方面突发公共事件应急机制建设，提高处理危机事件能力。要加快建立完善突发公共事件的预警和应急机制。4/28/202337完成了《传染病防治法》修订草案的起草工作，并经全国人大常委会2004年8月28日审议通过，2004年12月1日开始实行。《突发公共卫生事件应急条例》的制定和实施。卫生部和交通部联合制定了《突发公共卫生事件交通应急规定》。三、加强法制建设，依法应对突发公共卫生事件4/28/202338相关法律法规、制度建设情况

名称

类别

发布时间传染病防治法法律1989年2月21日2004年8月28日修订国境卫生检疫法法律1986年12月2日食品卫生法法律1995年10月30日职业病防治法法律2001年10月27日医师法法律1998年6月26日放射性同位素与射线装置放射防护条例行政法规1989年10月24日突发公共卫生事件应急条例行政法规2003年5月9日传染病防治法实施办法行政法规1991年12月6日国境卫生检疫法实施细则行政法规1989年3月6日国内交通卫生检疫条例行政法规1998年11月28日国内交通卫生检疫条例实施方案部令规章1999年9月16日核事故医学应急管理部令规章1994年10月8日灾害事故医疗救援工作管理办法部令规章1995年4月27日放射事故管理规定部令规章2001年8月26日4/28/202339各级普遍建立应急指挥机制，遇有重大疫情等突发公共卫生事件，立即组织力量奔赴现场，进行调查处理和医疗救治，并及时向地方党委、政府报告，提出应对措施建议。2004年，卫生部成立了卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）；目前，已有13个省卫生行政部门成立了卫生应急办。四、建立突发公共卫生事件应急指挥体系4/28/202340《突发公共卫生事件应急预案》已于2004年8月24日通过国务院会议审议。

依据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》。

原则是“以防为主、防治结合，应急为主、平战结合，以块为主、条块结合，以专为主、群专结合”。预案体系包括为：国家总体预案部门、地方预案（专项预案）各种事件单项预案五、全面制定突发公共卫生事件应急预案

4/28/202341突发公共卫生事件监测信息网络主要包括：国家疾病监测报告系统国家突发公共卫生事件监测报告系统医疗救治信息系统卫生执法监督信息系统和应急指挥信息系统实行统一规划、分步实施、突出重点、信息共享、强化职责、依法管理的原则。

六、完善突发公共卫生事件监测信息网络

4/28/202342卫生部建立国家公共卫生信息系统平台和信息系统：重大传染病疫情监测报告重大食品卫生事件报告重大职业卫生事件报告重大环境污染事件报告放射卫生事件报告4/28/202343

疫情信息报告制度要求：各级卫生部门、疾病预防控制机构和医疗机构，在发现可能造成公共卫生事件的情况后，必须在规定时间内及时报告；有关部门必须立即组织力量调查、核实、确认，并采取必要的控制措施；国家建立突发事件举报制度，公布统一的举报电话；对隐瞒、缓报、谎报的，依照法律、法规规定严肃处理。

4/28/202344国家建立了统一的疾病预防控制体系。各省、市、县疾病预防控制机构，承担疾病预防控制、突发公共卫生事件应急预警处置、疫情信息收集报告、监测检验评价、健康教育促进等公共卫生职能。国家加大对疾病预防控制机构基础设施建设的支持力度：卫生部与国家发改委共同制订了全国疾病预防控制体系建设规划，由中央与地方共同筹资，投资68亿元，加强地方疾病预防控制机构建设。国家发改委安排国家疾病预防控制中心一期工程总投资6.34亿元，建筑面积7.6万平方米，2004年8月31日奠基、开工建设。七、加强疾病预防控制体系建设

4/28/2023452003年国务院批准了《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》：在直辖市、省会和地级市建立紧急医疗救援中心；在直辖市、省会城市和地级市选择一所现有医院进行改建、扩建，建设不同规模的传染病专科医院或承担传染病防治任务的后备医院；在各县选择一所县级医院通过改建、扩建，设置不同规模的传染病科或传染病区。2003年卫生部制定了《关于建立应急卫生救治队伍的意见》；汇集各地应急救治专家信息资料，组建国家应急救援队伍

。八、加强应急医疗救治体系建设

4/28/202346应急医疗救治体系建设资金由中央预算与地方共同筹措解决，共安排建设资金114亿元，其中中央安排57亿元，主要补助中西部地区。去年，地级市的传染病医院（病区）和部分紧急救援中心建设已经启动，全部医疗救治体系建设规划计划用三年左右时间完成。

4/28/202347卫生部会同有关部门制定《关于卫生执法监督体系建设的若干规定》，通过明确职能，落实责任，规范执法监督行为，加强卫生执法监督队伍建设。对卫生监督人员实行资格准入和在岗培训制度，全面提高卫生执法监督的能力和水平。九、加强卫生执法监督队伍建设

4/28/202348国家发改委建立了应急物资生产和储备制度。财政部建立了应急经费保障机制。质检、民航、铁路、交通、农业等部门建立了疫情监测报告制度。地方各级政府和有关部门也建立了突发事件防范和应急处理责任制，如有突发事件，根据政府的要求，按照应急预案启动相应级别的响应措施，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作有序进行。十、部门协调配合的机制初步形成

4/28/202349第五部分我国公共卫生所面临的挑战4/28/202350

突如其来的非典疫情，是一个典型的突发公共卫生事件。这场疫情严重影响了广大人民群众的身体健康和生命安全，对我国的经济发展、社会稳定和对外往来也产生了重大影响。面对严峻的疫情，党中央、国务院审时度势，果断决策，广泛动员，采取有效措施，取得了抗击非典的重大胜利，保持了我国经济社会的稳定快速发展，受到了国际社会和广大人民群众的高度赞誉。4/28/202351美联社报道4/28/202352一、重大传染病近20年来，在世界范围内新发生的多种传染性疾病以其独具的生物学特性再一次对我国传染病防治工作和公共卫生体系提出了严峻的挑战。世界上新发现的32种新传染病中，有半数左右已经在我国出现，新出现的肠道传染病和不明原因疾病对人类健康构成的潜在危险十分严重，处理的难度及复杂程度进一步加大。新的传染性疾病如SARS在短短的时间内就迅速传播到31个国家和地区

4/28/2023531975年以来全球新发现23种主要传染病4/28/202354我国新发传染病的形势1、一些新发传染病已经存在、或者流行SARS、HIV/AIDS、O139霍乱、大肠杆菌O157∶H7感染、军团病、莱姆病、猪链球菌感染、空肠弯曲菌腹泻、单核细胞李司特氏菌引起的食物中毒、小肠结肠炎耶尔森氏菌感染、禽流感(H5N1)、多种病毒性脑炎、肾型出血热、新型肝炎、肠道病毒71型感染、隐孢子虫病、广州管贺线虫病、巴贝西虫病等2、流行病学调查提示，可能还存在着一些新发传染病3、一些国外罕见的传染病出现扩散趋势，有传入我国的危险埃博拉出血热、尼巴病毒脑炎、拉萨热、人类克雅氏病、西尼罗河脑炎、汉坦病毒肺症、人猴痘、裂谷热、委内瑞拉脑炎、埃立克体感染、侵袭性链球菌感染、非典型肠炎沙门氏菌腹泻、猫抓病、异尖线虫病等4/28/202355新发传染病的相关因素（一）1、经济发展阶段造成的大量农村人口拥向城市，由于居住、卫生条件差，易造成呼吸道和消化道病原性微生物的传播。2、性生活紊乱、静脉吸毒容易造成HIV病毒等的传播。3、人类居住环境改变(开荒、建水坝等)，引起传染病的发生和传播。如到林区旅游，可增加接触动物的机会，感染人曽共患病，如莱姆病。4、气候变暖，有利于一些病原性微生物的生长和繁殖，造成传染病发生的地区移动。4/28/202356新发传染病的相关因素（二）5、食品的集中供应，如果某一食品被污染，就可能造成众多人同时感染病原微生物。6、免疫抑制剂的使用(人口老龄化、器官移植等)，免疫受损人群增多，容易造成某些病原性微生物感染。7、一些日用电器，有利于某些病原微生物的繁殖，如空调、冰箱等。8、交通发达，国际交流、地区交流日益广泛，可以很快把一些新发传染病传到其它国家和地区。4/28/202357二、食物中毒和职业中毒严重的有毒有害化学品、生物毒素等引起的集体性中毒事件等频繁发生。食品的多样化，添加剂的复杂化，新化学品的不断合成，近几年来，新的化学品平均以每年1万5千种的速度在增加。食品中毒和职业中毒发生的频率增加，每次事件波及的人群不断扩大。

4/28/202358三、核辐射放射性物质泄露事件造成的危害严重。2002年，我国有民用放射源48000个，其中超过20万居里的超强放射源150多台，已运行的核电站3个，7个机组，随着机组数量、品种的增加，非计划停堆的次数也在不断增加，潜在的危害仍然存在。目前，我国先后有11台核电机组投入运行或开工建设。

4/28/202359四、生物化学恐怖911事件后，各国政府普遍关注对生物、化学、核恐怖的预防和应急准备，目前，联合国已公布的化学、生物武器多达29种之多（其中：生物武器15种，化学武器14种），仅美国已经公布装备的生物战剂有8种。各核大国的核武器的数量有万枚之多，核袭击和恐怖的潜在威胁依然存在。4/28/202360挑战1、统一有力指挥2、共同协调应对3、信息交流畅通4、预警适度到位5、措施预防为主6、人员物资有备7、条件支持重要8、媒体应对寻味9、科研需要加强10、合作交流有为4/28/202361第七部分加强突发公共卫生事件应急机制建设的主要任务4/28/202362一、建立健全突发公共卫生事件应急机制是一项重要而紧迫的任务是一个不断完善的过程

“人类的一半活动是在灾害和危机当中度过的”；经历过种种突如其来的灾害之后，人们很自然地就会想到：如何应对灾害？如何把灾害中的不确定性降到最低？如何使灾害中的痛苦和损失减到最少。4/28/202363建立健全突发公共卫生事件应急机制

是一项重要而紧迫的任务1、突发公共卫生事件不可避免－国情的特点2、突发公共卫生事件引发的多因性和影响的跨领域性－危害大3、非典暴发流行暴露出的问题－痛定思痛4、战胜非典的经验－深刻的启示5、建立健全应急机制，有效预防、及时控制、消除危害－政府社会管理职能6、人类社会发展进程中难以避免的现象－全球重大课题4/28/202364突发公共卫生事件－严峻的考验近年来，各类突发公共卫生事件不断发生，由于我国社会、经济、环境等方面的特点，加之国际形势的影响，各种可以预测和难以预测的突发事件都有可能发生。在这种情况下，对各种突发事件的应急反应能力就成为一个国家经济社会发展水平和一个政府执政能力的重要标志。4/28/2023659114/28/2023664/28/202367如何面对、应对危机事件是政府部门

一个紧迫的现实问题关注危机管理是新世纪我国进一步深化体制改革的需要

理论界认为：根据一般规律，一个国家发展到人均GDP500美元时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失宁、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素。4/28/202368卫生部门的危机意识和忧患意识还不够强，思想观念、工作重点、工作方式还不适应有效应对突发公共卫生事件的需要；应对突发事件的宣传教育不够广泛深入，人民群众缺乏有效防范的知识和手段，容易产生恐慌心理；基层卫生防疫和医疗机构能力较弱，人员素质不高，不能及时准确地鉴别和判断重大疫情；公共卫生经费不足，缺乏有效经费保障机制，基层防疫工作难以正常开展。存在的困难和问题4/28/202369各级卫生部门都要增强危机意识和常备不懈的思想，克服麻痹松劲情绪和侥幸心理，把提高应对危机能力作为履行社会管理职能的重要任务，进一步加强突发事件的预防控制，做到有备无患，从容应对。更新观念，转变职能

4/28/2023702003－2005年加强公共卫生体系建设的任务

全面建立健全突发公共卫生事件应急处理体系疾病预防控制体系卫生执法监督体系逐步完善农村初级卫生保健体系城市基本医疗服务体系卫生科普宣传体系财政经费保障体系4/28/2023712004年卫生系统重点工作之一

加大公共卫生建设力度，健全突发公共卫生事件应急体系。各级卫生部门要设立突发公共卫生事件指挥机构，建立统一的应急指挥系统。实施全国疾病预防控制体系建设规划、突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划、职业中毒和核辐射救治体系建设规划。建立功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件应急机制和覆盖城乡、灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络。在省市两级分别建立应急急救队伍，定期进行培训和演练，提高应急处置能力。4/28/202372二、政府在应对突发公共卫生事件中的主导作用政府功能组成——加强宏观调节、强化市场监管、完善社会管理、提供公共服务。政府核心作用——在危机时，政府发挥核心协调作用，启动社会和专业防治网络。政府权利调动——需要有掌握公众权利的政府出面，动用国家或社会资源。政府传播引导——避免信息屏障、失真和舆论误导；树立危机传播意识，重视公众接受心理，形成完善的信息反馈、调节机制。政府责任追究——突发公共卫生事件得不到有效控制的主要原因是责任不到位。政府国际义务——维护国际公共卫生安全，是世界各国政府的义务，政府在处理突发公共卫生事件中的主导作用将对世界具有政治影响。市场机制失灵——缺乏保护人民免受公共卫生事件危害的能力。个人力量脆弱——个人的力量是难以与突发公共卫生事件抗衡的。4/28/202373政府危机管理

政府危机管理是指：为了应对突然暴发的威胁甚至危及政府行政、社会生活和群体利益的重大事件或灾难，政府在常态管理的基础上，采取的非常态管理措施与程序。

严密的突发公共卫生事件应对管理体系，是整个国家危机反应系统的一个重要的组成部分。一个负责任的高效率运转的政府在危机不可避免地发生后进行快速反应，势必将损失和影响降低到最小程度。4/28/202374三、突发公共卫生事件应急工作的原则突发公共卫生事件应急工作应当遵循：预防为主、常备不懈的方针。贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。加强中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。4/28/202375预防为主、常备不懈有效应急贵在预防科学全面的预案客观适时的预演适度财物的预备灵敏及时的预警4/28/202376四、建立与完善协调有力的指挥系统1、建立严格的突发事件防范和应急处理的责任制2、各部门协同作战的运行机制3、全社会能够迅速支持和参与的动员机制4、科学、及时、有效的处理机制4/28/202377完善突发公共卫生应急处理机构建设

各级卫生行政部门特别是省一级，要设立或指定突发公共卫生应急处理机构，指定专人负责应急管理工作；还没有成立相应机构的省区市要加强与相关部门的沟通和协调，争取尽快落实人员、编制。4/28/202378五、完善应对突发公共卫生事件相关法律法规

突发公共卫生事件属国家重大突发事件，涉及国家安全，通过立法明确各级政府的责任。

1、按照国务院的部署，建立以宪法为依据，以紧急状态法为基础，以应急专门法律和行政法规为主体的一整套法律制度，尽快制定《突发公共卫生事件应急条例》实施细则。2、认真抓好突发事件实行属地管理和分级负责相关文件和措施的落实及演练，并在实践中不断完善。3、制定与完善操作性强的突发公共卫生事件应急手册，指导地方应对突发公共卫生事件。努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。

4/28/202379六、有效应对各种突发公共卫生事件1、控制重大急性传染病的暴发和流行处理好常见病与罕见传染病的关系人群对罕见的或还未传入的传染病没有免疫力，一旦在环境中出现这些病原体，很容易造成大的爆发流行。加强这类传染病的基础研究，保证人员队伍的稳定和工作经费，使这些疾病的研究可持续发展，一旦发生此类疾病，能及时地发现和认识它，有效地应对和处置它4/28/2023802、群体性不明原因疾病、新发疾病的调查处理

新发传染病

（1）疾病或综合征早已在人间存在并被人们所认识，但未被认识为传染病，近20年因发现其病原体才被确认为传染病。（2）疾病在人间也可能早已存在，但未被人们所认识，近20年才被发现和鉴定。（3）过去可能不存在的新出现的传染病。实际上，新发传染病的概念包括了两类：即新发生的传染病和新发现、新确认的传染病。4/28/2023812、群体性不明原因疾病、新发疾病的调查处理

群体性不明原因的疾病是指：在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个共同临床表现患者，又暂时不能明确诊断的疾病。这种疾病可能是传染病，可能是群体性癔病，也可能是某种中毒。

对在短期内突然出现、发病例数迅速增多，且有家庭聚集性或学校、医院等场所聚集性的不明原因疾病、新发疾病，组织对其进行调查和处理，信息核实、汇总分析与上报。4/28/202382新发传染病的特点医生不够认识：对疾病不认识，不知有效治疗方案，病死率高。

病因不能确定：特异性的预防和控制措施难以采取。

建议不够明确：无法提出明确的建议，难以及时做出决策。

宣传不够把握：缺乏有效宣传,大众恐慌心理严重,社会不稳定。

准备不能特异：目前的科技水平，无法预测何时何地会发生何种新发传染病,无法作好准备。

影响不能低估：暴发和流行影响到人民生命安全、社会稳定、经济发展、政府形象等。威胁不是短期：微生物的变异和进化可产生病原体。这个过程可以在短时间发生。只要世界上有人类存在，我们就必须要面对传染病的问题。

流行不限国界：全球贸易、跨国旅游、交通工具便利。4/28/2023833、预防接种群体性反应和群体性药物反应的处置（1）组织协调有关部门和单位对事件进行评估。（2）组织紧急医疗救治。（3）适时组织专家进行群众心理疏导。4/28/2023844、重大食物中毒和污染事件的处置（1）负责全国重大食物中毒事件信息的核实、汇总、分析、上报、通报和对外公布。（2）根据实际需要，负责组织提供食物中毒应急处理技术支持工作。（3）根据实际需要，组织力量对重大食物中毒事故进行医学应急，并及时与执法监督司、医政司、疾控司等相关司局协调，共同做好处置工作。（4）参与应急处置有关预案、规范、标准的制订和修订，组织开展相关技术培训。4/28/2023855、已造成或即将造成公众健康损伤的

重大环境污染的处置（1）负责全国特大环境污染事故中人群健康危害的信息核实、汇总、上报和对外公布。（2）根据实际需要，组织对受特大环境污染事故影响人员的医疗救援。4/28/2023866、急性职业中毒的应急处置

（1）负责全国重、特大职业病危害事故的信息核实、汇总、上报、通报和对外公布，定期进行分析。（2）根据实际需要，组织力量对重、特大职业病危害事故进行医学应急的调查处理，并及时通报有关司局。（3）组织职业中毒医学救治体系建设和规划方案的制定和实施。4/28/2023877、放射污染和辐照事故医疗救援（1）负责全国核事故与放射事故中人员损伤的信息核实、汇总、通报和对外公布。（2）负责制、修订核事故与放射事故医学应急相关法规及预案。（3）负责指导地方核事故与放射事故医学应急准备与响应。（4）根据实际需要，组织力量对地方核和辐射损伤事故的医学应急工作进行支援。

卫生部门负责放射源的职业病危害评价管理工作；负责放射源诊疗技术和医用放射机构的准入管理；参与放射源污染事故应急工作，负责放射源的放射性污染事故的医疗应急。4/28/2023888、生物、化学、核辐射恐怖袭击的医疗救援（1）恐怖袭击医学应急预案的制、修订（2）恐怖袭击医学应急培训与演练（3）作为国家反恐办的国家生物恐怖袭击备用指挥部，承担相应职责。（4）协助地方政府依照有关法律、法规，对反恐工作中涉及公共卫生问题的进行调查、处理。

4/28/2023899、自然灾害医疗救治和灾后防病

（1）负责卫生部救灾防病办公室日常工作。（2）组织分析和预测灾区重大突发公共卫生事件，并指导灾区采取应对措施。（3）负责救灾防病值班信息、简报的起草工作。（4）负责组织有关专家向灾区提供救灾防病技术支持。（5）组派国家卫生医疗队4/28/202390七、加强制度建设

突发公共卫生事件的监测与预警制度；突发公共卫生事件的应急报告制度；突发公共卫生事件的信息公布制度；突发公共卫生事件的举报制度；突发公共卫生事件的应急处理制度；突发公共卫生事件应急工作督导制度；突发公共卫生事件应急处理中医疗卫生人员的补助制度。4/28/202391八、完善突发公共卫生事件预案

紧紧围绕应急工作体制、工作运行机制和法制建设等方面制定、完善应急预案。制定全国突发公共卫生事件应急预案的体系框架，主要包括：1、要建立包括国家-省-地市-区县各级的预案体系。2、要有重点地制定各工作类别和区域的卫生应急预案，在国家层面制定好《全国突发公共卫生事件应急预案》，《突发公共事件医疗救治应急预案》和《突发公共卫生事件社区应急预案》等等。3、各地也应抓紧应急预案的制定，并及时修订，不断充实、完善和提高。4、要逐步完善各类单病、事故、灾害的卫生应急预案体系。5、与其他部门联合制定的突发公共卫生事件应急分预案，如交通、铁道、民航、口岸等等。

4/28/202392建立与完善预案体系国务院突发公共事件应急预案国家突发公共卫生事件应急预案国家自然灾害、事故灾难、社会公共安全事件应急预案国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案各突发公共卫生事件单项预案各级突发公共卫生事件应急预案4/28/202393重大突发事件的专项预案是

总体预案的组成部分省级人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南以人为本、依法规范、职责明确，统一领导、分级负责、条块结合，以块为主、资源整合、信息共享，依靠科学、反应及时、措施果断，平战结合、军民结合、公众参与。4/28/202394

《预案》适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、以及其它严重影响公众健康的突发公共卫生事件的应急处理工作。《预案》明确应急处理组织机构和职责，明确各有关部门的工作职责，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围和应急处理的需要，将突发公共卫生事件划分为四级：特别严重（I级）、严重（II级）、较重（III级）和一般（IV级）。

突发公共卫生事件应急预案（主要内容）4/28/202395

《预案》按照突发公共卫生事件应急工作应坚持“预防为主、常备不懈”的原则，对应急的技术、物资、经费保障做出具体要求。《预案》还依法规范突发公共卫生事件的报告、通报和信息发布，强调突发公共卫生事件应急工作要注重科学研究、国际合作，并做好公众宣传教育，充分动员各方面力量的参与。《预案》对各省（自治区、直辖市）、有关部委和其它相关单位制订和完善相关突发公共卫生事件应急预案、开展卫生应急工作具有指导作用。突发公共卫生事件应急预案（主要内容）4/28/202396

计划制订《突发公共事件医疗卫生应急预案》，主要适用于自然灾害、灾难事故、社会治安等其他重大突发公共事件中的应急医疗救治和卫生学调查处理工作。多年来，卫生部有关司局已经制定了洪灾、地震、旱灾的卫生防病预案，重大传染病的应急预案等单项突发公共事件卫生应急预案。应对突发公共卫生事件其他预案4/28/202397九、突发公共卫生事件应急指挥与决策系统建设

1、卫生部应急指挥决策系统建设项目已通过专家论证，正在抓紧建设。力争在2005年上半年，全国突发公共卫生事件应急与指挥系统投入使用。2、指导各地也要建立突发公共卫生事件应急指挥与决策系统，尤其要注意国家和地方各级应急指挥系统的衔接和一致性。4/28/202398指挥信息系统应该做到：能够全面收集信息能够进行快速统计和分析能够快速进行指挥命令的部署和实施能够综合各种资源实现“指挥网络化、应急信息化、执行程序化、决策智能化”的建设目标。4/28/202399十、建立并完善

全国突发公共卫生事件应急专家信息库

1、建立国家突发公共卫生事件应急专家信息库，为组成国家应急卫生救治队伍建立基础。2、尽快建立平战结合、覆盖相关专业、由医疗和疾病预防控制等专业技术人员组成的应急卫生救治队伍，制定不同类型应急卫生救治队伍组建方案。根据各地突发公共卫生事件发生的区域特点，组建相应的应急卫生救治队伍。3、选择专业相近的专业技术人员组建应急卫生救治后备队伍，通过相关知识和技能的培训，作为应急卫生救治队伍的必要补充。4、制定国家应急卫生救治队伍的管理办法，完善管理制度，对应急卫生救治队伍实行计算机网络化管理。4/28/2023100

1、制定突发公共卫生事件应急培训规划。起草突发公共卫生事件应急培训的指导意见，对各地突发公共卫生事件应急的综合管理、决策指挥、医疗救治、疾病预防控制等的培训工作提出明确要求。2、分级分类开展突发公共卫生事件应急培训，组织演练，提高其危机管理意识、应急协调管理和现场处置能力。3、坚持预防为主、平战结合、常备不懈，切实加强应急医疗卫生救治队伍和培训基地以及公共卫生学科建设，培训应急决策与指挥骨干、救治队伍，建立专家数据库以及不同层级和地区专业人才库。4、通过培训、操练、演习等形式，不断提高应急救治队伍应急救治的整体水平。十一、培训与演练4/28/2023101十二、提高应对突发公共卫生事件

医疗救治能力增强法治意识，坚持依法防治树立危机管理意识，提高应急反应能力预防为主，防治结合尽快建立平战结合的应急救治队伍改善医疗服务流程，加强医院感染控制统一接警、分类处理；统一指挥、反应联动4/28/2023102提高传染病控制能力的关键所在

今年10月底之前，全部县级和县级以上医疗机构必须建立感染科，由经过培训的医生检诊可疑病例，以及早发现传染病人，控制疫情传播。医疗机构网络直报的建立，只是提高了传染病报告的及时性，而感染科的建立，才是真正提高传染病控制能力的关键所在。4/28/2023103促进弥合医防裂痕疾病发现于医院（“四早”的前哨和载体）疫情报告传染源控制医院设立感染科传染病疫情和突发公共卫生事件报告是各级医疗机构的基本工作疾控机构对医院传染病报告的技术指导与检查考核改革卫生教育体制（学历、继续教育）临床学生增学公共卫生公共卫生学生增学临床

公共卫生人员应为临床诊疗活动提供相关依据4/28/2023104十三、强化卫生执法监督

主要协助地方卫生行政主管部门对事件发生地区的食品卫生、环境卫生以及医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治、传染病防治等进行卫生监督和执法稽查。

4/28/2023105十四、提高疾病预防控制能力主要负责突发公共卫生事件报告，现场流行病学调查处理（包括对有关人员采取观察和隔离措施，采集病人和环境标本，环境和物品的卫生学处理等等），开展病因现场快速检测和实验室检测，加强疾病和健康监测。4/28/2023106

建立疫情和突发公共卫生事件预测、预报、预警制度完善突发公共卫生事件监测信息网络按照分级管理、分级响应的原则，结合突发公共事件的严重性、可控性，所需动用的各类资源，影响区域范围等因素，分级设定预警级别十五、建立完善监测预警制度4/28/2023107灵敏监测－突发事件应急反应的基础

通过监测，迅速、准确地发现突发事件，是有效预防和控制的基础。监测和预警的研究，目的在于见微而知著，对突发事件早期发现、早期确定，以便早期处理，防止事态扩大，把事件控制在萌芽之中。4/28/2023108预测根据历史资料、监测信息和国内外、周边地区的公共卫生相关信息，通过一定方法、工具，对未来事件发生的可能性和趋势进行估计。重在对信息、历史动态、经验分析的过程。预测的特点：1、利用的历史资料往往是越长越准确。2、往往是通过建立数学模型进行。3、着重点是对未来的估计。4、强调技术部门的职责。4/28/2023109预报预报：根据预测，将事件发生的可能性逐级上报，并择机告知社会。

4/28/2023110预警根据收集到的信息情报资料、疫情监测，对预测到可能发生事件的发生地域、规模、性质、影响因素、辐射范围、危害程度以及可能引发的后果等因素进行综合评估后，在一定范围内采取适当的方式预先发布事件威胁的警告并采取相应级别的预警行动，最大限度地防范事件的发生和发展。预警的步骤：信息的收集和分析-评估-确定等级-发布形式-响应。特点：1、对存在危害的可能时发出警报。评估没有危害时，不发防警。因此重点在于危害的评估。2、防警后有相应级别的响应。3、预警不仅要考虑到事件严重性本身，而且要考虑社会、经济、资源、公众的心理承受等因素。4、预警所利用的历史资料是短期的。5、强调的是政府的职责。（技术预测-政府预警）4/28/2023111以信息为先导，以监测为基础，以数据库为条件，以综合评估为手段，以发布制度为机制，以快速反应为目的。建立预警制度的内涵4/28/2023112建立预警系统的条件畅通的信息来源渠道覆盖全面的监测网络科学客观的评估机制灵敏科学的预警阈值反应适度的预警分级适时适度的预警发布及时调整的预警反应不断完善的预警制度4/28/2023113预测预警的重要性国家建立统一的突发事件预防控制体系。县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。（条例）减灾功能：未雨绸缪，预警在先，控制在先，防止发生或减少损失。社会稳定功能：适当的方式和时机向社会发布预警信息，减缓突发事件发生时对社会的冲击，有利于社会稳定。建设突发公共卫生事件应急体系，预测预警建设是公共卫生体系的重要内容（设备、技术、能力建设，预警体现在能力建设方面）4/28/2023114县级及以上医院不明原因肺炎县级专家组会诊网络直报乡镇、社区基层医疗机构发现不明原因肺炎地市级专家组会诊预警病例属地CDC流调地级以上CDC检测密切接触者追踪登记排除SARS和禽流感省级专家组会诊国家级确诊属地CDC采样隔离病例报告属地卫生局网上订正排除预警病例不能明确诊断不能明确诊断转院SARS或人禽流感疑似病例首例医院预警病例报告、诊断处理程序4/28/2023115

项目

监测内容

监测方法监测机构和个人法定传染病36种法定管理传染病国务院卫生部门建立传染病疫情网络直报系统，网络直报系统由现有的国家、省、地市、县延伸到乡级，同时，由疾控机构延伸到各级各类医疗机构。各级各类医疗机构；报告机构为卫生行政部门认定的机构和个人。卫生监测职业卫生（如职业病、工作场所）、放射卫生（如放射源）、食品卫生(如食品、食源性疾病)、环境卫生（如水源污染、公共场所环境）、社会因素、行为因素等卫生监测国务院卫生部门根据各专业监测需要，科学合理地在全国建立监测哨点，各监测单位必须按照国家制订的监测方案、监测计划进行监测。卫生行政部门认定的医疗机构、疾病预防控制机构。疾病与症状监测主要开展一些重大传染病、不明原因疾病和可能引起暴发流行的疾病及其相关症状进行监测。在大中城市指定的综合性医院建立监测哨点。卫生行政部门指定的监测哨点的医疗机构。实验室监测重大传染病病原体、传播疾病的媒介生物、菌株耐药性、环境中有毒有害物质等。在地市级以上疾病预防控制机构和指定的医疗机构建立实验室监测网络，开展相关内容监测，并将监测结果及时上报上一级疾病预防控制机构。地市级以上疾病预防控制机构和有关医疗机构。国境卫生检疫监测境外传染病、传播疾病的媒介生物和染疫动物、污染食品等。在出入境口岸建立监测点，将监测信息连接到国家疾病监测信息网。国家质量监督检验检疫总局指定的技术机构。全国报告和举报电话国家设立统一的举报电话，建立与国家公共卫生信息网络衔接的信息收集通路。举报公众突发公共卫生事件的监测4/28/2023116疾病爆发应急反应的常态分布首例医院第一例接到报告采样实验室出结果开始反应控制的机会天数4/28/2023117暴发反应理想模式首例医院病例报告实验室结果采样开始反应Days潜在可预防病例4/28/2023118网络直报系统的及时性评价7天8.5天发病到报告4.9天1.4天诊断到报告3.5天0.4天原报告系统网络直报系统单位：日报告到录入4/28/2023119新旧传染病监测信息网络报告模式比较

项目旧模式新模式信息采集层层上报各地不同的信息化条件直报标准的信息采集方式从基层直接进入国家疾病预防控制中心数据处理中心事件响应逐级上报国家疾病预防控制中心第一时间获得信息系统自动通知相关单位和人员统计逐级汇总国家疾病预防控制中心数据处理中心统一进行统计报表处理各地直接获取统计结果对比响应时间长，错失有利时机信息资源分散，层层稀释多环节处理，真实性差地域条块分割，关联度差，易忽略存在的危害实现快速响应信息资源集中便于宏观决策直接基于个案直报业务之间相互融合，综合处理疾病、公共卫生监测和突发公共卫生事件4/28/2023120对《不明原因肺炎病例和因病死亡病例监测报告》进行分析后，发现：1、不明原因肺炎报告病例中发病至诊断的平均时间为4.7天；诊断到报告的平均时间为1.3天；报告到审核的平均时间为0.1天。2、死亡病例报告中从死亡到报告的时间间隔平均水平（中位数）为8.6天；从报告到审核的时间间隔约30分钟。监测与预警4/28/2023121监测与预警组建与完善全国公共卫生实验室快速诊断应急网络1、快速检测与诊断由于SARS、禽流感等新发传染病早期没有特异性表现，并且受到目前实验室检测手段的限制，所以给早期诊断带来了很大困难。建立全国实验室快速诊断应急网络将促进“早诊断”（“四早”原则之一），提高防治水平。2、病原体研究病原体等基础性研究是科学防治的依据，由于生物变异等原因，新的病原体不断出现。实验室网络将最大限度整合资源，发挥优势，促进基础研究。3、疾病监测实验室检测工作是疾病监测的重要内容，也是重要组成部分。完善的实验室检测网络，可以进一步提高疾病监测工作质量。4/28/2023122十六、规范信息报告

信息交流－突发事件应急反应的关键

没有良好的信息交流，就不可能有良好的各个部门的联手反应。公共卫生突发事件应急反应是与时间赛跑，分清谁应该知道什么，有利于节约时间和财力。成功的信息交流可以减少严重后果的发生，可以减少后果严重的程度。4/28/2023123报告与信息发布

1、国务院《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件信息处理办法》2、国务院《重大突发事件信息报送标准》3、突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法（卫生部令）4、国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范以上规定为准，制定相应的信息报送级别标准规范各类应急上报程序，建立畅通的应急渠道。规范各类非官方突发公共卫生事件信息的核实机制。4/28/2023124疫情信息发布每月10日每季度第一月10日每年2月10日4/28/2023125十七、建立突发公共卫生事件阶段性分析评估制度

2004年突发公共卫生事件相关因素分析及其对策（一）

（一）目前，甲类传染病中霍乱病例发生与往年持平，鼠疫防治工作仍不能放松。

（二）今年在我国局部、多点发生了洪涝灾害。肠道传染病、虫媒传染病、血吸虫病、流行性出血热等其他常见传染病的发病率都有可能上升。旱灾地区容易