公管理学徐双敏黎明

公共管理的内涵公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。公共管理与企业管理比较的不同特点（1）管理目标不同（2）管理手段不同（3）管理结果的衡量标准不同公共管理与行政管理比较的不同特点（1）管理的理念不同（2）管理主体不同（3）与外部的环境关系不同（4）管理方法不同（5）管理的目的不同公共管理学与管理学1.公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。.2.公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。棚（才3者）公共管理掀重视与外部属环境的关系柜，强调以最拖高管理者的堆战略设计、制政策设计为寺核心。誓（隐4王）公共管理赢不等于碰“卡政府管理贷”运，而意味着佩一种新治理愤。她（冰5鲜）公共管理锐强调价值调茧和与责任，是重视羽4E故，即经济（辟Econo牺my非）、效率（认Effic跃iency谅）、效能（宅Effec伙tiven像ess存），公平（护Equal险ity虚）。半（针6魂）公共管理削关注和重视场政府改革与系再造。绒（顿7勒）公共管理屿是一个不同勿学科共同参灾与的研究领垮域。当前特点：退（早1盏）鲜明的实宣践导向性尸（润2杂）理论上的驶包容性芽（贯3趣）学科的年秧轻性补公共管理的谜理论与实践临的发展仙第一节决宗公共管理学唉的理论渊源惨重点分析管妹理学和当代孤经济学理论崭对公共管理恶学的影响。桨一、管理理忘论悼（一）古典允学派理论舰弗里德里克内·交泰勒（宰Frede污rick亲W.Ta蛋ylor货）为代表。滨古典学派关披注的焦点是桨“摘效率轰”尸和家“嫁经济悔”货。景管理主义对余公共管理学饰的一个重要毕启示是，管孕理作为一种嫂纯手段性的义活动具有共晒通性，它所遵包含的一系饿列原则，既基可用于私营吐企业，也适轰用于公共部棍门。殿（二）行为出学派理论劝通过梅奥（演J.E.艺Mayo探）的著名霍罢桑实验，证银实了人不是编单纯追求经涌济利益的，笼生产效率主困要取决于士绵气的高低。姜霍桑实验用允“范社会人铸”急的概念取代言了家“裕经济人老”技的概念，同揉时将非正式气组织的概念题引入管理学疾。促（三）决策干学派理论返决策学派以仿赫伯特扛·泽西蒙（哪Herbe很rtA.窄怖Simon佣）为开端。至西蒙指出，略决策在行政诱中处于中心笔地位，管理料就是决策。挨决策在管理高的各个层面竭存在，但在科领导高层尤践为重要。鸟决策学派的膊另一位代表槽人物查尔斯迟·废林德布洛姆撞（缺Charl桑esE.腿Lind虏blom抵）提出渐进震决策理论。抚（四）系统铲学派理论垫系统学派以色切斯特公·最巴纳德（欺Chest福erI.饭Barn吉ard戒）将组织视忙为一个社会呆系统而得名故。礼20为世纪邀60指－掠70花年代，系统遣学派又发展枣出两大理论行，一是生态反理论，二是息权变理论，兵（五）新管蚊理主义理论观新管理主义诵是仆20敬世纪致80环年代以后在串信息革命背脏景下产生的支理论。时还处于发展本变化中的新拔管理主义主要要包括如下气几个方面。只1.耗企业再造理党论。按仰所谓企业再遭造是指为了抵取得业绩的云革命性进步能，从根本上衣重新思考，宅彻底改造业颈务流程。其贩中衡量绩效壳的关键指标棉包括产品和译服务质量、态顾客满意度胜、成本、员获工工作效率歉。中2.牌虚拟企业。吃粪虚拟企业是恨指把不同地扯区的现存资割源迅速组合宰成为一种没约有围墙、超帽越时空约束梁的企业模式吗，它是依靠化电子网络手殿段的联系，巧实现统一管饭理的经营实金体并能以最再快的速度推玻出高质量、致低成本的新肆产品。的3.政学习型组织造。拘抹所谓学习型偿组织是指通无过培养弥漫僻于整个组织迫的学习气氛当而建立起来或的一种符合鱼人性的、有霞机的、扁平窑的组织。这禁种组织由多夏个创造型团仁队构成，由胳于组织成员做具有共同的谎愿景，所以愿具有持续的而学习精神，孔是一种可持输续发展的组宴织。呢二、当代经削济学理论晨（一）公共咳选择理论外公共选择理地论（碍Publi仰ccho节icet俭heory犹抢）产生于欠20简世纪怠40亏年代末，到饮60转年代末形成疤一种学术思咸潮。詹姆斯耀·质布坎南（领James安.M.氏Bucha婆nan带）是这一理借论的代表人射物。顶所谓公共选仆择，就是通委过集体行动侵和政治过程俊来决定资源舍在公共领域搭的分配，是秩人们选择通妇过民主政治熔过程，将个上人的私人选沸择转化为集嘴体选择的一诚种过程或机算制。公共选杨择理论可以饱定义为非市甚场决策的经弹济研究，或倚者简单地定何义为把经济构学应用于政做治科学。星公共选择理桐论认为，人株类社会由两到个市场组成皮，一个是经芒济市场，另夕一个是政治歼市场。公共颈选择理论试轻图把人的行摸为的这两个苹方面纳入一烧个统一的分拌析框架，用惊经济学的方树法和基本假饿设来统一分戴析人的经济付与政治行为岗，从而拆除坡了经济学与怒政治学的传六统壁垒。脸公共选择具射有罗3棋个规定性：阿第一，集体签性。第二，厉规则性。第序三，非市场斤性。陈政治市场和孙经济市场在艰交易上存在双着驰3己个重要差别难。畅公共选择理兄论对公共管壳理学的踩3究个理论启示听。轰（二）政府贼失败论伶“愤政府失败浮”裳（匙Gover肥nment验fail苦ure处）是以布坎卫南为代表的薪公共选择学闷派在分析市甲场经济条件临下政府干预族行为局限性菜或非市场缺秀陷时所涉及侨的一个主题牲，也是公共贞选择理论的小一个核心论团题。饰所谓除“难政府失败英”纯，是指个人筹对公共物品勉的需求在现樱代代议制民春主政治中得金不到很好满滑足，公共部库门在提供公箭共物品时趋岂向于浪费和泛滥用资源，把公共支出成曲本规模过大燃或者效率降章低，政府的亩活动达不到擦预期的目的省这样一些情邮况。为什么鉴政府干预会离产生诊“着负效应欲”娘以及如何从接制度上弥补鱼这些缺陷？咏对这些问题爹的回答就构心成了公共选楼择理论的禽“筋政府失败论智”副。必1.尼公共决策失桨效。染相对于市场辱决策而言，宰政治决策是笛一个更加复美杂的过程，绒具有相当程谈度的不确定巷性，存在着枯诸多困难、哀障碍或制约手因素，使得切政府难以制忠定并实施好宋的或合理的诉公共政策，桌导致公共决黄策失效。呜在布坎南等亿人看来，导送致公共决策转失误的原因用是多方面的铲：帅（梢1迅）社会实际驱上并不存在繁作为政府决塌策目标的所坝谓公共利益船。辛（鞠2锻）即使现实拔社会中存在坚着某种意义膊上的公共利悲益，但现有壤的公共决策魄机制却因其退自身的内在宋缺陷而难以颂达到实现这舟种利益的目非的。另（谅3套）决策信息鸣的不完全性横。垄（域4框）选民的维“恼短见效应理”卫。绪（者5猎）选民的爪“叙理性而无知东”捆。煎2.备政府工作机押构的低效率供。恼（窄1皮）缺乏竞争承性压力。只（形2礼）没有降低似成本的激励裳机制。香（近3赵）缺乏监督彻信息。讯3.疼政府的内部庙性与扩张。伪政府的内部耀性（狮inter筹nalit汪ies愿）是指公共果机构尤其是观政府部门及特其官员追求从自身利益或炎组织自身的稍目标而非公盲共利益或社验会福利。刷政府部门的娇扩张包括政会府部门组成砍人员的增加柔和政府部门稼支出水平的积增长。答以美国为例缘，繁1929胖年美国政府醒的总开支占田国民生产总拒值（仪GNP烤）的么10%稍，而在协1949甲年占桌23%侧，流1987侦年占蛋34%贵。倘4.忍政府的寻租嘉活动。捐寻租（械Rent-杯seeki胜ng萝）活动是指卖人类社会中度非生产性的卖追求经济利栽益活动，或项者说是指那照种维护既得宝的经济利益死或是对既得犬利益进行再亡分配的非生愧产性活动。姑寻租是政府庆干预的副产仍品。当政府岸干预市场时脉，就会带来由以雁“喘租金次”歼形式出现的厉经济利益。范寻租是指用锣较低的贿赂前成本获取较千高的收益或诞超额利润。避现代社会中汁的寻租活动涛，是利用行姑政法律的手绢段来阻碍生仿产要素在不丑同产业之间丛自由流动、执自由竞争，鹊以维护和攫矛取既得利益畜。寻租活动肾导致秧“振政府失败荒”效，因为它导叮致经济资源椒配置扭曲，话或说它是资辰源无效配置条的一个根源记；作为一种块非生产性活托动，它并不广增加任何新恳产品或新财惜富，只不过珍改变生产要唐素的产权关她系，把更大掏部分的国民史收入装进私芳人腰包；它尤也导致不同啄政府部门间品官员的争权消夺利，影响磁政府的声誉技和增加廉政桌成本，导致冷社会资源浪衰费。驼“若政府失败论径”忍对于公共管如理学具有十秀分重要的启波迪作用，具集体表现为忧3上点。止（三）代理携理论和交易费费用理论客委托匪—熟代理理论和射交易费用理怪论是新制度愉经济学的重庸要组成部分罩，它们对于乌公共管理学绪的影响是十轮分巨大的。诵1.猪代理理论（筒Agent恢Theo嘱ry捞）挂在现实经济尺生活中，委语托刷—缴代理关系几抛乎无处不在核，典型的例优子有雇主与器雇员，律师略与当事人，如选民与政治耕家之间的关皮系。代理理馋论的一个基著本假定是处属于委托代理差关系的双方颈都是效用最央大化者，加维上信息分布棋的不对称，递委托人与代适理人的利益宵偏离和冲突词便成为一种裤普遍的现象条。委托假—仁代理关系的横核心，是委应托方如何将俩代理人的行搁为限制在符剩合委托人利宏益的范围内屠。它所关注攀的主要有三洽个问题，一桥是代理人的抱选择和对代燃理人的激励锅；二是减少兼“野代理成本疼”肌或由代理所搭引起的资源把耗费；三是丙签订最优合盾同，防止双勉方尤其是代用理方寻机违殃约为自己谋展利。蝇2.槽交易费用理到论（厚Trans绑actio筋ncos额tthe满ory族）夸交易费用理锡论，是用制默度比较分析盐方法研究经诉济组织制度远的理论。在梳新制度经济耐学看来，所功谓交易费用吗是指所有与及制度或组织腔的建立、变步迁和使用有均关的费用。艺交易费用理嚼论关注的焦批点，是如何衡降低交易费愚用。凝交易费用的知概念，首先存是由科斯（衡Ronal复H.C坊oase萌）于讲1937暗年提出的。丧科斯将交易命费用定义为膝运用市场机慧制的费用，边包括在市场楼上搜寻有关反价格的信息坏，为了达成贯交易进行谈台判签约，以盟及监督合约墓执行所花的为费用。低科斯用交易颂费用的概念制来解释为什序么会出现企搏业。科斯认夕为，企业从朱一个专业化农的交易经济笛中出现的主呼要原因，在萝于利用价格共机制是有成膨本的。当企场业出现以后跑，依靠价格斧纽带形成的雪交易关系，政就被企业内名的契约关系才所代替，外还部问题被挑“售内部化歪”爽了。原有的灭市场交易以提及由此导致深的交易费用嚷被企业内协东调和组织费灭用所代替。庭从这个角度须出发，企业翅被看成是价脱格机制的替趁代物。由此从可见，在科嗓斯的理论中场，经济资源味的配置机制辩既可以是市棚场又可以是葡企业，在市献场上，经济霸资源可以通示过价格机制塑引导配置，扯在企业中，框经济资源也档可以通过组里织活动进行陵计划配置。著企业的起源仆就是由于组醒织协调比价糠格协调更为夜有效，即节治约了交易费延用。潜当企业规模请扩张达到某亦一边际点，掀即企业再多决“篮内化神”茅一项市场交至易所引起的津管理费用等贩于别的企业舒组织这项交指易的费用，湾静态均衡就格实现了。这合时，企业与监市场之间的创规模边界也济就确定下来受。移第二节就征公共管理学乘科的发展历哨程粉公共管理作斧为一门独立均学科，它的朱历史并不长骑。伟1887堵年以前，公僻共管理仅处遇于前学科时浊期，公共管谢理特别是行寸政学长期附鸦属在政治学携之中，并没问有独立出来斥。用1887衫年后共管理坑研究进入学弹科前期烈——铺行政学阶段咐。害比较而言，害学术界倾向常于用历史分兰期的方法来众归纳公共管粪理的学科史冲。瓶根据历史分富期的方法，庆我们倾向于勉先用欧文萝·刚休斯的标准仓做一级分期挺，而后再用撑其他标准对晃公共行政时掘期作二级分盯期。也就是落说，公共管锐理总体上可锯以分为公共矿行政和公共乒管理两大时煮期。责对于公共行凤政时期，依箩据学科研究房的焦点和方优法不同，还衡可以把它大竿致分为两个陪具体的阶段借：一是传统药公共行政阶嗽段，二是新大公共行政阶碎段。得公共行政学卫科关注的焦盒点贯穿始终稻的核心是政宽府机构的运驳行问题，争史议的焦点主阀要是政治与驻行政的关系狗。滋公共管理关栋注的核心应抬该是公共管消理职能在政袍府与其它组暴织、其它方苏面（包括市肌场、社会）唯之间的分配答，以及公共怒管理品质的覆提升。腔一、公共行俯政时期尊（朋1887冤－举20规世纪族70流年代末）钻（一）传统翁的公共行政透（匀1887脑－退1960续）。深这一时期在抱总体上是处僻于西方国家喘从传统资本源主义向现代膀资本主义转冶型的阶段，编行政或管理裳在整个国家罪或社会的管亮理中的地位如日渐上升。怒1.鹊就政治与行衔政的关系来条看，这一时惕期前后有变纤化。口2.苏在管理组织煤体制运行方府式方面，在痰这个时期产捆生了官僚制翼理论，同时揭先后流行科塔学管理思想棚和行为主义葛管理思想。夸（二）新公轻共行政时期轰（蚊1960贺－悦1980并）。裤1.溉在政治与行竿政的关系方裁面，装20钢世纪布60宜年代以后，史伴随着西方幻发达国家激眼烈的社会运旋动和美国人房对越战的强锈烈不满，行版政活动中的霞价值倾向受济到越来越多甚的关注。荣2.犬韦伯的官僚努制理论也开类始受到越来参越多的批评窜。拥3.删从具体的理夹论与方法的闷运用来看，塘这一阶段的吓公共行政开超始越来越多附地受到经济倾学和管理学解等多学科理爽论与方法的贪影响。鹅4.狮这一时期公汪共政策研究比得到空前的软发展，甚至衡大有形成独沫立学科的趋捕势。沸二、公共管衣理时期添（腔1980辨年至今）荐公共管理作院为一个新的软时期，与公雄共行政时期结的主要区别漂在于：不仅启关注政府运闸行，也关注动其他公共管养理主体的活必动及其与外辫部环境的关洞系；不仅关胜注政治与行尘政的关系，铅也注重当代午经济学、管剑理学的理论隐以及工商管偶理经验的引伙进。步在实践上，废公共管理主选要是力图解酬决驶3箩个问题：炸第一，重新吨调整政府与肯社会，政府肢与市场的关氏系，减少政此府职能，以麦求政府只管铲那些应该由踢自己来管的绕事情，力争哑管得少一些抓，但要管得晶好一些；询第二，尽可睛能实现社会贡自治，鼓励签公共管理社截会化，即利猾用市场和社雾会的力量来宗提供公共服水务，以弥补答政府自身财再力的不足；何第三，改革誓政府部门内程部的管理体肉制，包括尽始可能地在一孔些部门引进快竞争机制，垄以提高政府乖部门的工作疲效率和为社之会服务的质酱量，从而使沃政府从根本医上走出财政稿危机、管理拿危机和信任变危机的困境少。远第三节孩围新公共管理肠“妻新公共管理拌”级损（看NewP坛ublic抽Mana慰gemen拿t霸，义第NPM蹈）一般是指篮20养世纪棍80任年代以来在钱美国等国家析出现的关于秒行政改革的骑理论和实践誉模式，主要吨是来自公共另选择理论、骆新制度经济送学和政治学火理论的一些态关于行政改莫革的理论设具想，以及对贴近袍20爆年来经济与子合作组织（遥OECD浆）国家行政隶改革具体做街法的理论概客括。悉新公共管理翅主要体现了粱企业管理途万径（又称缩“塔B之途径朱”顷）的公共管慈理理念。荣新公共管理繁的核心思想较是：把私人怎部门的管理勇手段和市场愿激励结构引锣入公共部门繁和公共服务贝之中，其目裕标不只是在木公共行政内氧部作技术上脱的专业化努骨力，也不只消是对公共部库门进行改革友，而主要是境让公共部门尼从转换机制病入手，从根悦本上改变政熄府与社会的睬关系，最终孔以新的公共咳管理模式取果代传统的官袖僚制模式。薪一、主要工莫业化国家的女新公共管理团实践沈（一）英国亚新右派的政央府改革主要特点：倒（旱1驼）视民众为坝顾客，并强蚕调顾客的选慕择权。民众娃可以市场机述制下，选择伶公共部门或骨私人部门来免提供公共服茄务。砌（镰2景）创造市场淘或准市场的谢竞争机制。晕以众多的公碎共服务供给仰者取代单一酿的垄断供给乒者，通过纳沙入私部门来被形成竞争机梢制。镜（吩3巩）扩大个人眯及私部门的青活动范围，石使个人更能咱够自力更生盾，自愿性团斑体可以扮演巩更积极的角枯色；增加私朱部门提供公岭共服务的机刚会，政府机慧构则将注意察力放在原先洁被视为不必候要，但却是怨民众真正需哈要的服务上辞。喊（种4哑）将公共物索品购买者的指角色与供给叛者的角色分折离开来，防智止政府机构宵利用自己的蒙裁判员地位蓬，为自己谋逼得额外的好良处。急（茂5轻）对于公共社服务供给者秒与购买者的授关系，强调趣用契约或半券契约的方式本来加以控制南。厌（输6婶）由市场来浩检测绩效目梳标。在部门唇内，管理者钟对资源的支添配运用必须陪与管理目标仆相结合，即总管理者的目总标在于实现贫目标，而对悔部门绩效的舌评判，则取止决于顾客的粪满意度。展（波7氏）弹性薪酬毅。即由实际胸的市场和绩激效水平来决班定薪酬，使酿薪酬待遇成航为一项激励脱工具。乡（二）美国刮的新治理特征：遗（神1榴）强调与非嚼营利组织建港立联盟关系岁，采取与公剑、私部门合蛮作生产的方友式来提供公删共服务，以箭取代过去那胖种僵化的公霉共服务体系胶。嫂（撞2泽）鼓励民间窝部门参与公捞共物品的生鸣产，吸引并筒授权公民团江体直接参与情者公共方案侦的设计，并楼强调决策过纲程的分权化惕。工（脆3意）强调公共澡行动的重点岭在于任务而豪非方案，在息于实际的绩届效而非预算颂的盲目投入膨，在于投资雁而非花费，斤在于认知顾王客的需要而伐非政府机构塘自身，同时醒强调公共服特务的品质而汤不仅仅是服炎务的效率。课（肤4肝）在手段上纪运用企业管闭理、授权、蜡建立工作团牛队、运用市米场机制、信烫息技术等嗓新和管理方闯法马_充（三）其它拦西方国家的昼实践举1.担澳大利亚和届新西兰谜新西兰的新姜公共管理遵弹循下列至9墓项原则：泻（扰1陵）政府只能征在那些非政带府机构（如钉私人企业和扬志愿者团体槽）无效率和两无效能时才苗能涉入其活稼动。篮（腐2精）一切隶属孟于政府部门烂的事业单位姜，必须被改读制为私部门鼻公司。父（脉3赴）必须尽可犯能明确和清业楚地界定政驳府各部门、炕皇家机构及搅每个官员的筝目标。拦（榨4妹）必须尽可重能地把存在旷潜在冲突的钥职责安置在内不同的机构赴中。确（煌5奖）内阁部长郊和各部执行至长（标Chief铜Exec腾utive谎）职责要明魄确，部长对喊选择方案负叨责，执行长增则在最少落干预下，对弄该方案的投蝇入及产出负发责。座（歉6法）公共基金混的使用包括堆购买政策须搏经辩论及市优场竞争；公井共基金服务柔的品质、数澡量和成本均唱须由终购买者而不血由生产者决斜定。氏（灰7缓）制度设计胃必须使公共级服务提供者钻的获利最小励化。舞（袭8熄）治理结构摆应趋向于降萝低代理成本锤和交易成本予。忠（垫9棚）行政效率耐、顾客反应辛及决策权力奴的利益必须招尽可能与执秀行紧密结合乘。皮（四）各国村新公共管理殖实践的共同陈特点德综合各国行默政改革所采馆取的各种措轧施，可以总暴结出以下具轮有共性的几闯点。烤1.聋为了解决本挡国的财政问养题，各国行缺政改革的内吗容中大都包存括了私有化蛋或带有私有先化倾向的改护革措施。从舟实际效果来碎看，这种做务法不仅使政烘府的财政压馅力大减轻，术而且探索出布了一条使社病会逐渐摆脱桐对政府过分快依赖的可行床之路。管2.圈为改革政府感的传统官僚夫行政理念，借政府部门引探入了市场理滥念和私营部吵门的管理技紫能。仇3.骨为满足社会规的动态需求言而对行政架沉构作出调整陡，主要做法态是界定决策妇机构和执行勿机构的职能国，加强执行且机构并赋予顽两者相应的死支配权。这适样，一方面欧可以使决策达机构和执行痕机构依据社抚会需求的优气先次序实行基资源配置，弱另一方面可拖以使执行机益构将主要精庸力放在提供黎必要的优质执社会服务上笔。罚4.需实现政府在畏公共服务方等面的民“衫角色佣”斤转变，由公吧共服务的直危接提供者变歉为公共服务酬的月“栋监督人槽”推。妇5.雷通过政府改份革和由此而恶取得的成果族，使各国执赢政者产生了库一个认同：件要想真正做视到精简政府授，使之摆脱湿财政赤字的末困扰和琐事晋的干扰，政狠府就应该将傲自己的职能袜定位于津“扛掌舵维”逮而不是挤“狡划桨膛”杜上。丛（五）当前坚西方政府改旨革的新动向础1.弦在政府与市氏场之间作公采共选择。虽酸然在实践上尊依然更多地弊偏向于政府汪，但更多的什市场，更小链而有效的政纵府已经成为心西方各国乃巧至转轨国家孟和发展中国斜家的共识，丽并继续成为旷世界各国政家府改革的指妙导思想。联2.籍政府与市场伟关系的改革确在美国等国莲家转化为一该场重塑政府路的运动。虽答然在削减社调会福利支出饼方面没有取角得实质性的纷进展，在有匆的国家甚至古有些回潮，慎但是在放松问管制，公共钞领域引进市活场机制，建横立公共领域露的内部市场恐等方面取得运了实质性的池进展。华3.吴强化信息技丽术运用的实雀践变成了一评场重塑政府宵运动。脱20辞世纪火80真年代强调采欺用信息技术奥，敬90容年代开始强嫌调利用信息去技术来改革镰原有的工作扛程序、组织秧等结构方面侄的问题。饭4.视各国政府都宣开始重视政粪策制定能力肿的提高和政红策执行效率驻的改善，在宇新公共管理奏思潮的影响席下，许多国临家开始了强箭化政府政策仇执行部门自已主权的改革别，从而重新插塑造了政治趁（政策）与重行政（执行扯）之间的关螺系。状二、对新公快共管理的评坚析威（一）新公萌共管理的时洽代特征延1.雁新公共管理游既是解决西摘方社会现实眉问题的产物路，也是对公场共管理的时攻代要求积极叹回应的产物棉。贪与传统的公哨共行政学相担比，界“谷新公共管理爪“畜范式具有一肾系列的创新帝，这主要表央现在如下原4滋个方面：第猴一，新公共膜管理为公共轻部门管理尤纱其是政府管北理研究，奠镇定了更广泛歉、坚实的理桶论基础；第颗二，新公共毅管理开阔了焦公共行政学价的理论视野面，具有一系岛列主题创新养；第三，新巷公共管理建赖立起一个更同加全面、综迈合的知识框非架；第四，牌新公共管理俯提供了一种腹当代公共部傲门管理尤其护是政府管理虏的新实践模丝式。林2.柴新公共管理客体现了国家店与社会，政僚府与市场关显系的新格局倡。号20总世纪兄80酿年代开始，丧首先在西方众国家开始逐秒渐显现出对鲁市场的回归隶，财90浅年代则在世戏界范围内出议现了政府权惩力、职能和除责任的全面封退却。政府捡从社会制高齿点上后撤，跪是从争20矮世纪走向制21在世纪的公共铜行政领域中洞的一个重要艳现象。有人川认为，近代扭以来，一直改存在着政府桂与市场关系坝的争论，人裤们也在政府瞧取向和市场小取向之间左品右摇摆，而销新公共管理狱只不过表明舰这次钟摆又订一次摆向市随场而已。但糖更多的人认量为，基于科箱技革命、新软产业革命以摘及全球化的系深刻变化，优正在从根本扭上改变国家仔与社会，政聚府与市场的趣关系，新公麻共管理体现笼了这种新的宴关系格局，谱并推动其向绝纵深发展。租3.帜新公共管理亮反映了政府鄙职能定位发陪生根本转变旗的趋势。胃政府与市场任关系新格局箭的形成，关毒键是由政府棚职能定位的煤根本性转变宽引起的。这针种转变就是右政府由所有勿者和经济活睁动的直接管锡理人向监管链人和规则制截定人转变。顿在公共管理攻中，这种转她变具体表现淋为政府的公顾共政策化和走公共管理的雷社会化。唉（二）新公颂共管理的秩“报解题慨”猛特色夕新公共管理雹在化解西方衰政府运行面没临的问题或探困境所表现境出来的特色蛮，集中体现见在级“柳谁来管理饺”圆以及掀“馋如何管理扰”湿（目前关注寸的焦点是政信府如何管理撞）这两个方灶面。取在笋“淹谁来管理翅”费的问题上，仅新公共管理耗认为，与市茄场相比，政舞府在服务质杏量和服务效幸率方面存在采着许多先天为不足，因而载，以往由政足府垄断社会愤管理和公共龄服务的一切遣基本方面的阻做法是不妥僻当的，政府纵应该全面后秤撤，只做那捉些只能由自权己做、同时刮又有能力做侨好的事情，成而把那些社夸会有能力承欢担的社会管娇理和公共服奏务活动尽可微能地交给社手会，让社会隶实现自我管迎理。抬如何实现传吓统的政府职克能向社会的祖转移？新公萌共管理的一亿个重要思路况是，将政策匪职能（掌舵乘）与管理职璃能（划桨）楚分开。令在政府盐“雾如何进行管胸理观”绝的方面，新浮公共管理的牧基本思路是眯：引进市场斑竞争机制和切私部门成功琴的管理经验泥和手段，全采面降低管理聪成本提高管奖理效益。具承体表现在如狸下方面。挪1.冶广泛采用私踏营部门成功肺的管理手段敬和竞争机制腔。套2.纲政府服务以萍顾客为导向火。辰3.脾由重视工作专过程和投入架转向注重结痛果和产出。笔4.堡通过多种形信式的授权改晌善公共部门嚷的工作。舰5.魂放松严格的崭行政规制，猴实施严明的毕绩效目标控家制。动6.划文官与政务烦官之间密切购互动，政策氏制定和行政我管理相互渗科透。熊7.钓重视公共人法力资源管理茧。韵（三）新公功共管理的理尘论困难与受娘到的批评晌1.泰新公共管理房在理论上的客主要困难是域“戒公共性级”朵与管理主义主的两难选择勒。缩2.畜新公共管理跌面临的主要瞒批评是其沉涌溺于市场基宁本教陪（震Marke掀t绍funda影menta勾lism机）。珍（四）新公掘共管理的借骡鉴意义鉴4衫方面的启示埋：惰1.横必须加大政熊府体制创新部的力度，切逃实转变政府涂职能，尽快长改变政府垄劈断公共物品售的供给（或悼公共物品基昂本上由政府算提供）的局斗面；召2.炭充分认识市载场机制是改含善政府绩效治的一个有效假手段，引入也竞争机制，伙用市场的力生量改造政府疫，提高政府琴的工作效率咳；讯3.煮必须增强政奖府公务员的芬管理和服务传意识，重塑父政府与社会乐的关系；下4.犁注意研究借研鉴当代工商会管理（企业层管理）领域畜发展起来的砌管理经验、束原则、方法张和技术，实插现由传统行娘政管理模式狮向当代新公袄共管理模式场的转变。衣从行政管理任学到公共管黎理学的发展降锯1．行政舞管理学的恢徐复与发展准2愚．公共管理昌学研究范围棕3柱．公共管理梳研究队伍的姻扩大删鸭公共物品的弦涵义与类型龄一、公共物燥品的涵义加公共物品（业Publi娃cgoo魄ds棕）是相对那惜些可以划分付为企业或个醒人消费单元究的基本生活鲁或生产资料温等私人产赌品（镜Priva愁tego夸ods记）而言的共喜享性物质产礼品和服务项主目。拣以消费模式鸽为标准，公叹共物品和私驾人物品的区姥别如表促10-1蔑所示：庄表鄙10-1续恒公共物品与乘私人物品的袜消费模式比塑较娘公共物品仪池谁齐罩私人夏物品串相对难以衡教量产品的质欧和量倘相亏对容易衡量奇产品的质和答量平同时由许多躬人共同消费障片卸一般只能迷由单个人消半费肆难以排除不插付费的人串驰夜可以应排除不付费使的消费者奖不存在个人蝇选择消费与连不消费现存弓在个人选择抹消费与不消动费主一般没有个朽性化消费内筹容救轻消费内容大疑量存在个性遥化特征掌付费与消费世关系不密切仁粗剩付费除与消费关系先密切鸭可以用行政孝程序调节半听鼓顺消费一般不托能用行政程邪序调节消费醒萨缪尔森的复定义：纯粹开的公共物品矿指的是这样开的物品或劳毙动，即每个找人消费这种减物品或劳务续不会导致别它人对该种物际品或劳务消霞费的减少。犬他还用数学梢公式对纯粹禽的私人产品拐和纯粹的公漫共物品加以砖严格的区别椅：远（耐1格）脸抢私人产品婚即某一商品大的总量（吊X怀）等于每一词个消费者所惩拥有或消费糠的该商品数歪量亮()迅iX糖的总和，这引也就是说私辆人法产品是能够附在消费者之泰间分割的。床（桨2盆）素场公共物品包X穿=获X板i蜘即对于任何贯一个消费者赛来说，他个圣人消费所支窝配的公共物战品数量渣(犁X款)倒i猪实际上是该嚼公共物品的阶总量（鄙X三），这也就过是说公共物谎品在消费者湖之间是不能舌分割的。也二、公共物挪品的特性字（一）效用栋的不可分割桐性。脂效用的不可罗分割（令Non-d型ivisi贵bilit败y鲜），是指公尊共物品是向旧整个社会共伤同提供的，斥具有共同受匪益或联合消费的特点。诊（二）消费萌的非竞争性束。泰消费的非竞佩争性（盐Non-r田ivaln令ess涨），是指某滚一个人或厂枪商对公共物疮品的享用，袖不排斥、妨册碍其他人或究厂商对其的菌同时享用，恨也不会因此趣而减少其他匹人或厂商享巾用该种公共聪物品的数量宜或质量。崇（三）受益嫁的非排他性骆。侮受益的非排盆他性（死Non-e吹xclud罩abili坏ty它），是指在率技术上没有冻办法将拒绝沟为之付款的钉个人或厂商跑排除在公共舟物品的受益寺范围之外。狮三、判别公娃共物品的步久骤跳四、公共物烟品的类型慕根据以上步酬骤的识别，也我们大致可厉以区分出以较下四种不同帆类型的物品琴：（四1疾）同时具有胡非排他性与鞭非竞争性的娃纯公共物品怪；（吼2萄）同时具有杆排他性与竞富争性的纯私阔人物品；（眯3昏）具有非排朴他性与竞争谊性的公共资财源；（紫4夕）具有排他矿性与非竞争惩性的准公共厘物品。这四套种物品的具纸体例子可见波图刊10-3蛛：携图累10-3烤礼不同类型的掠公共物品扶依据上述特嘱征，并考虑奉到我国实际脖情况，下面腐列出常见公鸦共物品，并雅作初步分类巡：爷图剥10-4喉梁公共物品及考其分类惑纯公共物品害诞准公共物品陆国防、外交悟、公共安全艘、罪犯改造苏、法律法规某、宏观经济时政策与宏观爆经济信息、霉货币发行、挎环境保护与损生态平衡、改传染病防治羊、消防服务算、基础科学渡研究、意识些形态传播揭基本农产品嫂、能源、交填通、通讯、穷城市公共服仓务、教育、涉广播、电视浆、社会保障乔、产品质量抽认证、企业涨信誉评价、叨地质勘探剥爽叙陵踩丙吨歪净傍拥姐此外，现实竿生活中的公验共物品也可馋以大体分为咽三类：第一棍类是实物性溪的公共物品扎，比如国防鞠、防洪工程刑、交通设施认；第二类是忘精神（规范挺）性的公共祸物品，如制肥度、理想和斯文化；第三滴类是信息产梁品。轰五、私人部已门供给的无膝效率原因：淘1耍、公共物品继的非竞争性南消费，意味起着增加一个恢人消费所引确起的边际成汗本为零，按遇照价格等于仔边际成本的雪资源有效利妄用原则，对寇这一产品消挽费不应该收蒙费。但是，块新增加消费哀者的边际成凶本为零，并械不说明提供粱这一产品不锹需要成本。掉2举、在消费是园竞争性的而威排他不可行饲的情况下，该市场提供公糖共物品将引秩起另一种效榨率损失，即君它可能导致米公共物品的眉供给不足。庙上述两方面袋的效率损失例，意味着公晕共物品领域费资源配置的汽市场失灵。醒然而公共物锻品供给上的划市场失灵，手并不是说社补会不需要公蹈共物品，在智公共物品的势供给出现市赌场失灵的情知况下，政府品这一公共机肃关来负责社孝会还公共物品的刺供给，便成甲为市场经济水条件下政府腊的基本职能抵。问第二节城县公共物品的粱供给及供给权方式件一、公共物熔品供给的特宋点岩（一）政府显是公共物品注的供给主体严（二）公共查物品的供给惯具有规模性斤（三）公共栏物品的供给攻往往无差异嘴（四）公共舍物品的供给米具有非均衡彻性掏二、官僚主拿义与公共物必品的供给拔首先要指出巷的是，这里假所论的压“财官僚主义免”洋是政府机构针和官员行为斧的同义语。检西方学者们掩用追求公共汪机构权力的膏最大化来解急释政府机构育和政府官员伙的行为。在碑他们看来，东政府官僚机词构提供公共糕物品同私人赠部门提供私柜人物品是有扰着很大差别教的：丑第一，在政柔府官僚机构系中，并不存王在提供同种肃公共物品的松竞争，缺乏兴竞争意味着柜缺乏刺激，盆从而会降低蛮公共部门的弹服务效率。饺第二，政府议机构的官僚糊们并不以利幻润最大化作哪为其工作目罩标。由于追卫求利润必然搁要降低成本驼，不以营利截为目的的政惯府机构所提状供的公共物障品，往往要扇与相对较高谎的成本相伴貌随。肺第三，公共舰物品通常不降以价格形式蚀出售。因此富，社会成员埋在对公共部乐门的工作进寄行评价时，加其敏感程度略肯定低于市剩场价格。私实证分析表她明，官僚们拍对政府预算刮极大化的追蜻求，必然导诚致公共物品办或服务的供军给量过剩，位而高于其最糕佳的产量水低平。王三、公共物骑品有效供给老的条件链通过上面的仰论述我们得驴出结论，公造共物品必须番由公共部门目来提供，那物么政府如何拾有效率地来矿提供公共物跪品呢？下面球我们将集中缠地讨论这一肆问题。案如前所述，里任一种物品馆的市场均衡些产量、价格核由其供给曲娃线和需求曲玩线的交点决厨定，需求曲紧线应与该物迈品消费方的正边际效用曲御线相一致，猴供给曲线应勉与该物品生茫产方的边际烟成本曲线相图一致，这样消，社会边际品收益对于社刚会边际成本蔽，帕累托最昌优得以实现箭。秤在我们循此慈思路来推导蛾公共物品有涉效供给的实伏现条件之前闭，有必要首也先回顾一下衣私人物品的史帕累托最优脊供给量的决伤定。勿（一）沾么帕累托最优稻供给量夜1.临私人物品的联有效供给。盲2.放公共物品的佳有效供给。胡消费者的出蜡价是与其消播费公共物品蒜所获得的边证际效用相一鸦致的，所以轮所有消费者眨出价的总和剂就是其边际饶效用的总和宿，即社会边萍际收益。这袋样，在布E稍的社会边际脚成本等于社心会边际收益胞，实现了帕究累托最优。喜。因此，公阻共物品帕累言托最优的实户现条件可具搏体地写成：较公共物品的递价格事实上愈就是税收，邮关于公共物跨品有效供给锅的分析基本晋上是假定以鸡个人交纳的佛税收来负担属公共物品的呼生产成本，踢税收应由个台人的收益程惹度决定，实皂行差别的税所收，这被称校为税收的收次益原则。济（二）林达涂尔均衡（押Linda呈hlEq恒uilib叨rium刚）截瑞典经济学关家林达尔（地Erik舒Linda有hl辟）从另一角宣度进行了公宁共物品有效慎供给的研究分，提出了较躁有启发性的爬理论模型。垫公共物品有姐效供给的关愚键在于消费银者按自己从摆公共物品消牺费中获得的冷边际效用水里平真实地模表示自己对溉公共物品的喷需求，从而你相应地承担旅公共物品的挨成本。然而市，这也正是桌公共物品有翅效供给的困膏难之所在。返四、混合物漆品郊（一）混合象物品的概念领及分类惕从考察混合鞠物品的性质挥出发，可以郑将混合物品船分为拥挤性盖的公共物品柄和价格排他碧性的公共物动品两类。泄1邀、拥挤性的玉公共物品。峡拥挤性的公爪共物品（眯conge百stibl秀epub慧licg矩oods锦）是混合物将品的一种。州所谓拥挤性歌的公共物品汤，是指那些殿随着消费者识人数的增加司而产生拥挤库，从而会减威少每个消费拦者可以从中撕获得的效益育的公共物品殖或服务。这恩种物品或服进务的效用虽腹为整个社会乖成员所共享猾，但在消费杜上具有一定宣程度的竞争青性。鸭2手、价格排他粥性的公共物罢品床价格排他性协的公共物品僻（偷price铃-excl扬udabl迹epub凭licg栽oods仪）是另一种罢混合物品。告所谓价格排撑他性的公共励物风品，是指那终些效益可以腰定价，从而悲可以在技术吓上实现排他统性的公共物旦品或服务。刚这类物品或完服务的特点挑是欲一方面，它嫌的效用名义娃上向社会提米供，即谁都丝可以享用；自另一方面，江它在受益上更却可以排他捞，即谁花钱汽谁受益。苗（二）混合扭物品的供给俘私人物品或扫服务由私人哨部门通过市缩场提供，公佛共物品或服栏务由政府部贯门以非市场奴方式提供，忆这只是理论浅上的一种理认想化的说法后，现实生活刷中的情况并巾非如此简单旺。实践上，兴很难将市场茄的供给和政闻府的供给截拔然分开。在纤许多物品或蚀服务上，市轰场的供给和锐政府的供给解都是交织在忘一起的，这叛突出表现在茄混合物品或宿服务的供给伸上。就两类携混合物品或场服务来看，糕它们的一个揪共同特点，卵就是既可以鱼由私人部门祥通过市场提穿供，也可以倒由政府部门答给予补助的菌办法通过市摇场提供。赵1妖、拥挤性公疗共物品的供优给。棉2沸、价格排他箩性公共物品彼的供给。之五、公共物肠品供给的变悔化趋势集（一）公共跳物品供给主榨体的多元化牢（二）公共侄物品供给结涝构趋向丰富奉（三）公共具物品供给质灿量日趋提高售第三节赚峰公共物品管骗理中的政府采行为拔一、政府提吊供公共物品蛛的方式完（一）政府杰提供不等于伶政府直接生愚产果（二）政府隔供给的两种掀方式韵从世界各国斑的情况看，抖政府提供公翠共物品有两低种基本方式霉，一是政府叶直接生产，丸一是政府间锻接生产。补政府间接生刘产公共物品钥主要有以下币几种方式：悦1颠、政府与私叨人签定生产椒合同。纠2稍、授权经营男。命3陪、出让经营纱权。葱4恭、政府经济假资助。废5摧、政府参股斥。尤二、改革政杏府在公共物斜品管理中的膏行为骗1、首先，咱应有进有退侧，以进为主典，合理调整脏政府的经济呜活动领域。今政府应从绝猎大多数私人鄙物品直接生仍产领域退出继，通过拍卖没和股份制改逼造等方式，派将国有资产肆转移到教育倦、科学、安材全秩序和社锤会保障等公患共物品领域叫，增加这些任领域的政府季投入，以改斥变公共物品苹领域政府进技入不足、公呢共物品供给脚短缺的现状砖。续2、其次，鸽应完善公共认物品的提供湖方式，将政帆府直接生产我和间接生产担结合起来，箭提高公共物制品的供给效纵率。僚3、第三，蝶公共物品生拜产的主体（俗投资主体）僻应多元化，志尤其是允许踏和鼓励私营城企业生产和舌经营公共物拨品。馅4、第四，昨将市场机制定引入公共物灵品的供给领呼域，使公共描物品领域成钉为行政方式记和竞争方式扫共同调节的柔领域。禽5、最后，搂应明确中央驶政府与地方像政府的分工肯，完善公共前物品的提供书机制。应根界据公共物品叉的公共性程是度和规模经篮济的大小，绞明确各类公梁共物品应由悠哪一级政府编负责提供，疤明确中央政牺府和地方政踩府的事权和填财权划分。零再公共管理职汽能概述私一、污牢公共管理职姻能的内涵及宜其形成原因韵（一）公共症管理职能的略一般内涵熄所谓职能，攻指特定组织律基于某种规写定所承担的愿基本职责和客基于自身特委定结构形式缝所能发挥的警功能作用的晋统称，它是定职责与功能缘的统一。守公共管理职烈能则是指特叛定环境下，鼻公共管理部辉门在社会公慎共产品与服框务的管理过书程中所承担甲的基本职责叠与所具有的贱功能作用的贸统一体。具体理解：号1.舞公共管理职升能的实施者歪是整个公共请管理系统，芳包括以政府计行政机构为觉核心的各类缴公共管理组鸭织。挥2.蝇公共管理职躺能得以实施攀的依据，是并国家或社会妙通过某种途赖径赋予给公艰共管理组织夕以某种特定冰权力或者权仍威。其中，挡对于各种类菜型的政府机钥构而言，国普家往往要通赚过宪法和法饱律的形式赋备予它们一定禽的公共管理拉权力，就当颜代政府而言屡主要是行政铸权力。一些陪社会性公共扩管理组织往技往并不具有料实施公共管疑理的正式权国力，而是依访赖由于某种本特定因素而拣自发地形成被的权威来运狠行的。例如奔，各种社会辨慈善机构与倒志愿者组织去，它们行动煎的权威恰恰哭来自于它们倍自身扶沾贫助弱的种丝种慈善行为饭自身及社会蓝对它们的认宗同与信任。摇3.帆公共管理职梦能的内容涉娘及公共管理律系统对一国落公共产品与社公共服务进孕行管理的全目部事务，诸求如国防、公厨安与内政、恨环境保护、也文化、教育泡、医疗卫生特和福利保障爱等。打4.算公共管理职闭能也是公共酱管理组织特饭定功能作用块的一种反映惩。锣5唯、公共管理过职能是一个太独立、完整刺的体系。毙由上可见，原公共管理职搅能与通常所邻说的政府职担能是既有联球系，又有区叛别的两个不栽同的概念。青政府职能是敲公共管理职嫩能体系的一乱个核心构成滩部分，随着娱社会自治能旦力的不断加投强和政府职识能社会化改霞革在各国的条展开，公共说管理职能越残来越超出政陡府职能的范剂围。声（二）公共报管理部门及露其职能的存浆在原因排首先，公共肾管理部门及北其职能体系泻的存在是社糟会分工发展功到一定程度冠的必然要求辆。散其次，公共膀管理部门及废其职能体系职的存在也是杆当代各国社材会与市场经普济发展的基耕本要求。斩第三，公共傲管理部门及贷其职能体系造的存在，尤吹其是其存在横状况还与特马定社会的自拍治能力密切吓相关。瞎二铺训、公共管理政的程序性功程能（一）决策（二）组织（三）领导（四）控制仓三、公共部说门的任务性曾职能轿（一）经济绳职能跟1.旷宏观调控职衰能。所谓宏党观调控，主资要指对整个吧国民经济进乏行的总量管仙理，包括制餐定国民经济岛计划和各种辨重大的国民奉经济政策、巷保持社会总筝需求和总供谣给的平衡、龄适当调整社脏会产业与区挪域结构、保良持国民经济率的适度增长惊和良好的经员济投资环境配，加强水利刘、电力交通香、邮电等对掏国民经济发丸展有重要影能响的公用帽事业和基础算设施的建设问，促进国内掀外市场体系籍的形成和发铃展，等等。匪2.度微观管理职须能。在这里赢，公共组织身微观经济管起理主要指作产为市场主体滥存在的各类闻公共组织，蛋如公共企业蓬、公司等单亏个经济主体呢所从事的与窝公共产品与痛服务的生产树和经营有关斑的管理活动针。硬（二）政治搅职能翁1.律民主建设。爪2.绩社会治安。窃3.新国家安全。侍（三）社会厕职能缺1.粗提供社会保尖障。功2.晨促进公正的彻收入分配。匀3.辱环境保护。罚（四）文化燥职能敏文化职能是胸在公共管理也职能中比重词日益增加的腐重要组成部宗分，它涉及大到科技、教般育、文化、灵卫生、体育夹、广播电视泡与出版等各对个方面。经品济和文化是汁人类文明发傻展的两大支燃柱，前者主未要涉及物质衬文明的进步粒和发展，后够者则主要涉怀及精神文明苏的进步和发颠展。两者相摘辅相成、互轨相促进。胃四、市场经桨济中公共管摘理职能的内也容漫（一）限制陶垄断和促进追竞争蒙（二）界定驾和维护财产互权，克服外饺部性条（三）提供筋公共产品陆（四）保障屯收入分配的枕公正化蚁（五）调控趴宏观经济香第二节作升公共管理职咳能的历史演帖变提一、传统社班会的公共管搞理职能绣所谓传统社虫会，有时也浮称为前资本储主义时期，相一般包括原奶始社会、奴融隶社会与封汽建社会三个艺发展阶段。拥原始社会的诵公共管理职控能极其简单挥：首先，其逗公共管理职鞋能大多数都鸡是与谋取生络活资料的生察产劳动直接讨相关，主要筝是进行劳动狂分工。其次怨，不存在专矿门的公共管粮理组织或职窝能。最后，孩其职能的运哲行方式是习凶惯化、非强德制性的。腾前资本主义累国家时期的痕公共职能体嘉系存在董3该个基本特征弹：研（布1绣）公共管理淋职能体系的吴重心相当清驱晰，即是以销政治统治职税能为中心。带奴隶主或封活建主贵族通斗过强化政治榜镇压职能和染国家安全职阵能，对内镇贡压广大被统扑治阶级的反绪抗，对外抵是御或实施侵艘略，以维持速本阶级的政品权与经济统慢治地位。烘（尺2党）包括经济就、文化职能车在内的社会拨事务管理职夜能十分薄弱饼。这也是由湾其落后的社收会经济基础旱，即自然经夫济基础所决令定的。览（称3慧）公共管理芹职能体系的乘运行以国家晓暴力手段的滚镇压为主要颗特征，这是蔑与其公共职弹能体系的基抛本结构相一皂致的，也是缘由其社会矛档盾的对抗程冬度所决定的糊。焦二、西方国牙家公共管理燥职能及其变谁迁惩根据其内在眉特点，西方稳国家公共管岛理职能的发斜展可划分为班3肺个不同阶段虹。很（一）自由零放任主义谦具体地，这喉一时期的公趴共管理职能标体系呈现以付下特点：测（恶1伞）政治职能来仍然占据中盏心地位。这愤主要是运用岸国家机器保勤卫国家安全葵和必要的社载会法律秩序钻。但与此同核时，一些有资关公民政治扛与社会权利危的法律，尤神其是宪法得表到制定与实柏施，使得民思主政治职能狗也得到前所鸽未有的发展晚。系（混2嫌）在经济与饥社会职能方孟面，奉行自匠由放任主义早政策，公共等部门基本上房起着维护社凶会与市场秩熄序的课“述守夜人挽”幕角色。住（狸3医）出于对整像体利益的考别虑，公共部劣门应该向社凡会提供某些升类型的澡“拔公共商品职”田。早期资本垫主义公共管批理职能体系裹中已经包含鬼了一些积极捉的社会管理狡职能。赖（二）国家负干预主义失从物19还世纪末一直商到蹲20拦世纪叫70加年代末，资盟本主义进入临垄断主义时问期。在这一带历史阶段，俩西方各国政劲府对其公共谜部门的职能俭体系进行了彼全面的改革暂与调整，具毕有以下一般筝特点：透（扰1题）政府权能舱体系迅猛扩杏张，毕“狸行政国家胁”院取代坚“淡守夜警察哗”砌成为各国政哗府职能体系头发展的主流动趋势。主要魄由于自由市失场自身发展另所导致的垄新断问题与社饰会财富的俭“痰马太效应箩”尺的产生，这煤一方面使得向自由放任的狠资本主义再夸也无法仅仅辰凭借市场的核自动调节来夹促成社会资查源的有效配细置并推动生老产力与国民植财富的不断委增长，另一要方面也使得罪社会矛盾，痒主要是劳资慌矛盾迅速激赏化。其结果煤是以经济危利机为核心的绘政权与社会条秩序危机的内持续加深，煤其集中表现培是全球性经王济危机与两催次世界大战惹的爆发。负（筹2烟）各国公共军部门政治职鞋能总体上进撇一步得到加锅强。薪由于经济与驶社会矛盾的读普遍激化，扎为了维持必罩要的政治与液法律秩序，授西方各国的奋政治统治职狗能普遍得到默加强，其中遵，以德国与唐日本为首的绣国家甚至一吧度走上了法浊西斯恐怖统紫治的极端道烤路。至于政熊治民主职能闸，除了美国废等极少数国岩家可能例外桨之外，在西攻方各国总体夹上有所削弱毫。杨（况3塑）在经济与灰社会职能方缴面，各国普校遍采取了积愁极干预的职域能模式。钉面对自由市韵场竞争所无狡法避免的种墨种经济与社筒会危机，西急方各国日益描意识到放任容主义的局限棵性。凯恩斯显主义的兴起跃更是要求各良国政府采取轨积极的干预膝主义政策以强解决经济发怠展、就业与竭社会福利等愉前所未有的嘴公共价值目活标问题。尤匙其是在二战斥之后，大多城数西方国家秒都实施了全职面的福利政繁策，为公民竹提供蜂“辽从摇篮到坟彻墓拦”惜式的福利保鲜障。婆（三）新古卫典主义膏干预主义公璃共管理职能功模式发挥了恩积极的正面洗效用，成为变促成战后西挑方各国社会员经济持续二冲三十年立“舍繁荣春”爬的一个重要况因素。然而声，它也存在孙系列问题：田首先，它试逼图将政治置接于经济之上愧，将国家集袄体置于社会燃个人之上，猪这与西方社负会的个人主凉义价值取向收是相违背的革。因此，一骂旦条件允许摄就很难获得片广泛的政治座支持。其次甩，公共部门驴的干预能否乌持续有效一耻直是个有争氏议的论题。深事实上，自墙由主义公共吊职能模式主妥张直试图重丧新取代干预块主义，再次洒取得主导地论位；而自由蛋主义既更符炮合西方各国殃文化传统，应也更符合市唯场经济的内竞在发展要求腾。末最后，或许朵更为重要的狼是，经济与叫社会发展事亮实日益表明期，市场不能旨解决的问题筐，公共部门凳也未必解决起得好，甚至航可能给社会疲带来更大的遇损害。尤其诱是从司20挥世纪瓣70泄年代末开始材，西方各国难普遍出现了款以低经济增塑长、高通货虚膨胀、高财月政赤字与高奥失业率，即讨所谓毛“朗三高一低订”见为特征的社哭会与经济发概展染“犁滞胀路”屑现象。所谓尾新古典主义鲁，又称为新昼自由主义，就其基本理论呼要点是在重恶申个人理性信假设的基础验上主张在社昼会经济生活砖中市场力量株的角色最大傻化和政府角含色的最小化粪。结合新古严典主义理论雄基本主张，缘当今西方各尼国公共管理裳职能体系呈察现出以下特谢点：赞（泉1部）政治职能界的对内的统编治职能尤其罢是暴力镇压揉职能相对有农所弱化，而汤民主建设职霞能则得到进逝出一步加强弄。数（榨2其）经济社会络管理职能在摸各国公共管善理职能体系当中所占地位顿越来越重要掀，甚至成为傅核心政府职唤能。定（痕3栗）公共管理住职能主体的矩多元化与政助府相关职能斥的不断强化比趋势相并存否。主三、建国后柔我国公共管湖理职能的嬗烂变须（一）传统陵计划经济体帽制时期的公孝共管理职能呀体系洒我国传统的务公共管理职迁能体系是参梁照前苏联的继高度中央集忧权模式建立庸起来的，这氧种模式的主葱要特点是在秃政治、经济版、社会、文衣化各方面都卸实行高度集爆中统一管理画。在这种职顾能模式下，扫传统公共管壤理职能体系押具有以下几救方面特征：次（支1舞）以阶级斗到争作为整个档公共管理部估门的工作重揪心。相应地挤，政治统治叫职能占居绝静对主导性地躲位，而民主索建设职能则皮受到忽视。此（常2玉）经济管理修职能方面，录由于实行高妥度中央集权册的计划经济愿体制，我国座政府包揽一界切经济管理贡职能。事实号上，在很长士一段时间内男，我国并不寇存在现代意型义的市场，皮也不存在现滥代意义的企监业，或者说狸微观经济主认体。萄（汁3院）社会、文眠化等管理职劳能也基本是按由政府统包尊统揽，服务殿职能相当薄商弱。除了党捕与政府及其因有关附属组气织之外，其叹他类型的社线会组织实际司上几乎被禁狐止存在。禁（魂4伤）在公共管糠理职能的运陶行方面，传送统公共管理挪体系只注重组思想政治教陵育与行政强很制手段的运奶用，尤其是判一味依靠用轰行政强制手做段来推行各恋项公共管理葡职能。全（二）我国音公共管理职扇能体系的转毛变及其基本抵方向怀1.灭职能重心的筑转移美党的十一届真三中全会终傻于使党与国给家的工作重辟心转移到经校济建设方面磨，使国家生渐活步入正常深的发展轨道粮。相应地，健公共管理职辱能体系也由流以阶级斗争弹为纲，以专峰政职能为重床心，转向以摊经济建设为国中心，以经态济与社会发楼展职能为重旁心。这就实挽现了我国公攀共管理职能知重心的根本午转移，从而困也使得我国超政治、经济吼与社会生活印进入了一个狭新的发展阶羊段。伪2.姐公共管理职绑能体系的转膝变泽所谓公共管蚁理职能体系昨，在这里主刺要是指特定问环境下，一角国公共管理齿职能的基本绵构成及各种泛职能相对课_炭重要程度或休者说相对地泻位的状态。模由于职能重肿心发生转移充，同时也由毅于国内外政哀治经济环境螺的转变，尤度其是受加入性WTO球及经济全球优化的影响，波我国公共管羊理职能体系福的具体构成帐正呈现出以子下发展趋势搅：由（农1榨）国内统治附职能日益次绣要化，地位凤相对弱化；茎（攻2厘）宏观经济齐调控与市场是培育职能地摄位日益突出虎，且占有主低导性地位；跳（绩3龙）教、科、锈文等发展职发能将不断得袜到重视与加泉强，以建立径起健全、高演效的教育体甘系与科学文翼化发展体制芽；晒（排4寒）对外交往岸职能急剧扩希张，不仅外捧交部，其他旗政府职能部窗门甚至其他得公共管理主辩体都将强化扇其外交功能及；勇（耕5扫）国家防卫外职能也将适揉当加强。约3.妖职能方式的培转变召具体地，我辛国公共管理扫职能方式呈驾现出以下特可征：助（脏1过）在社会资供源配置方式柴上，由传统左体系下重计现划反市场机乒制转而要求杆实现计划与督市场有机结熄合，以市场液为主、以计邀划为辅的社印会资源配置卷机制。勇（立2的）在社会经弃济职能的运自行方式上，览由传统的微纯观、直接管肿理方式向宏薪观、间接管聪理方式转移森。项（铅3爽）在管理手觉段方面，由恶以运用行政铺手段为主转怒向以运用经提济、法律手扣段为主。姿4.堂职能关系的割转变论（逆1支）中央与地柱方、上级与赵下级政府间茧及各职能部额门间职能关承系的转变。录（书2计）政企关系姑的转变。辰（旅3颠）党政关系旋及各国家权相力机关间关托系的转变。砖（惜4彼）政府与其阅他公共管理晃主体间关系筛的转变。亲第一节弱计公共管理的看主体（独1晌）：组织炊一、公共组讲织的概念（一）组织抗所谓组织，父就是人们按跳照一定的目闪的、任务和五形式编制起戏来的社会集艘团，是处于领一定社会环幅境中的各种扫组织要素的堆有机结合体百，是为了实野现某种目的打而有意识建过立起来的人碧类群体。简缎单地说，组利织是两个以悬上的人、目太标和特定的摊人际关系这宜三种要素构误成的一种特姓殊的人群体目系。窜（二）公共赢组织衡公共组织是质以实现公共辫利益为目标架的组织，它趟一般拥有公帐共权力或者图经过公共权痛力的授权，皆负有公共责敢任，以提供堆公共服务、听管理公共事康务、供给公惯共产品为基垒本职能。政浇府是典型的笋公共组织。圣此外，以特拍定的公共利墙益为目标，菠为社会提供雨公共服务的悦非营利性的赖非政府组织辟，也构成了疮现代社会公是共组织的重济要组成部分撤。异（三）公共泉组织的基本除要素扭与其它社会兔组织一样，的构成公共组偷织的要素有随物质要素和江精神要素两碗大类。分1好．物质要素喷（贞1叔）人员鸦谈（轮2牺）经费哗址（糟3辈）物资设备村2浓．精神要素地（沿1此）目标凯辛（跳2非）责权结构捉均（众3寺）人际关系例。参二、公共组困织的性质奔（一）公共凭组织与非公愧共组织的区揉别乓1屋．活动的目座的不同。非策公共组织追浆求的是组织悔成员的私人野利益，其目沸的是为社会爱中的相关利墙益者服务。坦公共组织则麦以实现公共析利益为目标揪，它追求的则是全面的社惰会效益和经预济效益，是唱全国社会成哈员的整体利支益。冶2梳．为社会所阀提供的服务斗不同。非公博共组织以从遇事商品、劳赠务生产为活脆动内容，向韵社会提供的酸是各种不同帖的私人产品昌，消费者必链须支付货币嫂，才能购买限和享用其产款品。公共组抱织则为社会愚提供公共产焦品。听3缩．管理对象伍不同。非公网共组织只能类以本组织成抓员为管理对没象，对于本死组织之外的笑其他社会成秧员的活动则残无权干涉。堂而公共组织猫的管辖范围章则可以是整佳个社会，对盈其职权范围尖内的管理措两施，全体社挥会成员都必飞须遵从。陆4惭．活动的依腰据不同。非半公共组织主母要服从商品黄买卖的价值变规律，以组趁织成员自愿猛组合、共同恶订立的规章唱制度为活动浇依据，其权果力建立在组纠织成员平等辽的契约关系啊之上。公共歉组织则以国秩家强制权力涉为活动依据辛，以国家法屈律作为活动沟的依据和准餐绳。依法管怜理是公共组垄织的重要特糠点。卧（二）公共弹组织的性质央1代．社会性。在摆2住．权威性。止剧3究．法制性。拼耻4煎．系统性。债肠5随．主动性。搭三、公共组矛织的结构保（一）公共皇组织的纵向楚结构慧公共组织纵胜向结构分工逮的职责分配森关系是：押最高层次的卖公共组织为新决策层，负赛责制定本部被门行政的总擦目标、总方声针、总政策差和总的实施助方案，最高睡层次的公共绒组织，是一昼个开放的、兔面向社会的录公共组织。区中层公共组叙织为协调指迅挥层，负责拌执行本部门听最高公共组桥织制定的总嘴决策、目标铸、方针和政困策，以此为区依据结合本板单位具体工干作对象的实贼际，制定本陈单位的具体浆工作目标、跨工作方案，担并负责组织能、协调、指蓄挥等实施工书作。中层公剥共组织为半测封闭半开放距系统。航基层公共组焰织为技术操意作层，其任您务是执行中痛层公共组织遵的实施方案舌，在中层公拼共组织的协握调、指挥之宅下，负责具吗体的带技术牵操作性的工输作。其组织毛基本为封闭勉型，采用什姓么技术方法询执行任务，鼠纯属公共组逮织内部问题神。次公共组织纵镜向结构形成段的公共组织辟层级制，在鉴公共组织运震行中有其优呀缺点。优点：竞（椒1须）分层负责羽，使各级政地府在各自管子辖地域范围阅内，能做到国事权集中，菊统一指挥；愚（遥2芽）行动迅速定，能及时地迁根据本地情兆况做出决策上，就地组织冷实施，并有行利于就地监驶督、控制；帝（垦3腐）能发挥各棋个层级公共惭组织的积极烘性、创造性袭，根据本地衬实际情况主基动开展工作钉；（篮4应）各层级行扁政首长负责敞全面管理工搂作，有利于萌培养全面型双的管理人才门。缺点：袜（厚1旧）各层级行爪政首长管辖砖事务过多，醋责重事繁，者难于事事精随通；臭（子2阅）容易形成浑地方的块块们分割，不利根于各地经济觉和文化的交欧流与发展；趴（表3花）容易形成祥地方主义，封不利于中央观对地方的宏梳观控制。编（二）公共船组织的横向荒结构网1.璃按业务性质乎分工惯按业务性质报分工，是指壮按公共管理遮的业务性质堡异同来组成弊公共组织单栽位。例如：点财政、外交鉴等均为不同岩的业务，就夜以此为基础责，设置不同扮的单位。优点：场（枝1钢）符合分工购专业化的原忽则。每个部叙门只负责某誉一项业务工底作，有利于萝工作人员熟仰悉本专业工训作，以提高旺管理效率。辅（按2色）有利于统袜一管理业务象的方针、政军策和法规。报同一性质的芝业务由同一怨单位管理，院使公共组织缴易于统一同寻一性质业务着的方针、政俘策、法规，属避免政出多挠门的混乱状拔态。箭（星3赴）体现事权住一致的原则邻，便于协调嗓。缺点：允（就1摄）业务事权绪过于集中，炉容易形成条字条分割，利荡于不同业务互性质工作之怀间的合作、物协调。详（船2犬）分工过细娃，易造成部丽门林立。薯（键3芽）有些业务还性质混淆不剧清，不易作论出明确的划率分，易产生旧组织冲突。象2.猛按管理程序箭分工奶按管理程序选分工，是指再按公共管理郊工作过程的饮程序不同来寇分别设置公吗共组织部门晴。公共管理粒过程有咨询啄、决策、执抚行、信息反趴馈和监督等蚁环节，根据裤这些程序划掀分咨询部门左、领导决策孝部门、执行骨部门、信息黄部门和监督引部门等，。优点：盗（两1揭）注重公共本管理工作的剃技术方法，喂有利于提高这管理人员的盒专业技术知吃识；繁（铅2图）由于从事本该项工作采妻用同样的技歪术设备、工衔作程序，有古利于节省人拣力、物力、贱财力；骨（阀3郊）使公共管籍理中的重要季程序有专门运机构去完成足，有利于提退高公共管理崖的整体效能险。缺点：泻（茄1荷）工作人员倒易产生重技省术、轻政策窜，重过程、峡轻目的的倾横向；喉（英2刃）在使用上脊有一定的局触限性，只能臂对那些有较添大独立性的贿程序才可以聚设置部门，士而多数工作掘程序则无法教独立出来。雁3.碧按管理对象掩分工亡按管理对象锡分工是指按汇公共组织服党务的人群、界财物为对象于进行的部门棚设置。这一惭分工方式最吨常见的是政陵府经济行业浇主管部门的练设置。如农本业部、铁道界部、交通部党，均是按不券同对象类别滴实行分部管师理。优点：拢（利1销）根据服务头对象分工，疾可使公共组瞧织统筹考虑需，满足其管域理对象的需宵要。检（仆2铺）群众对公售共组织的职击责一目了然辨，易于沟通毫和监督缺点：择（乔1针）随着管理枕的对象日益摇增多，势必澡导致公共组折织部门林立浇，不利于精戚简节约。丰（雁2带）容易忽视蔽甚至割裂管毛理对象之间学的相互联系糠，可能产生蝶综合性的工摊作无人管理祥的现象。副（宿3坊）容易造成辉本位主义，诊考虑问题从尿本部门利益迁出发，有碍雷于整体的利芳益。斑（妹4顶）按服务对乓象划分部门源往往与按业舅务性质划分扑部门发生重葡复、交叉关阻系，可能出渠现互相推诿骡责任、踢皮叛球的情况，钻降低了工作除效率。足（三）公共薯组织的主要悟结构形式彻1.嫂直线制。梦2.粱职能制。敲3.秘直线职能制击。筐4.棉矩阵制。磁第二节杜窃公共组织的就类型与作用一、政府恋（一）政府宅的概念熄在国际法意伤义上，政府鉴是主权国家盗的要件之一阀，它指的是患某一国家或颜地区的合法湾代表者，它束是主权国家胃的代理者。裹国家必须具伐备四个条件殊：一是必须翻有人民；二钞是必须有定寸居的土地，缘流浪的民族影不是国家；骡三是必须有风一个政府，抬有一个或更贷多的人来代汇表人民，并喂且按照本国戚的法律进行狸统治。一个眉无政府状态犬的社会不是薪一个国家。席四是必须有掠一个主权的扯政府。主权境是最高权威贞，即一个独停立于世界上唤任何其他权怒威之外的权校威。闸政治学中的戒政府，是统冶治集团借以宿实现其统治说意志的政治脱统治机关。台政府是国家孩实体的一部庸分，是政治绣组织的核心旷组成部分。雾在行政学意滩义上，政府今则专指根据船官僚制原则及组织起来的另国家行政机尿关。社会学幻一般将政府牛视为社会组盘织的一种，余它与一般的莫社会组织如桨家庭相比，茅具有较强的羡政治性。端综上所述，朱政府是指国炊家进行阶级贴统治和社会辜管理的机关申，是国家表圾达意志、发许布命令和处坑理事务的机赞关政府的概样念有广义和碍狭义之分。侍广义的政府虎是指行使国晋家权力的所弃有机关，包远括国家的立反法、司法与坦行政机关。于其中立法机屡关负责制定耐法律，行政册机关负责执豪行法律，司守法机关负责窑运用法律审需判案件。狭布义的政府仅证仅是指国家鲜的行政机关革，即根据宪这法和法律组株建的、行使货行政权力、纲执行行政职笛能、推行政俭务、管理国绕家公共事务翠的机关体系膀，是国家权箭力的执行机必关。这里所窝研究的对象允主要就是狭灰义的政府。刚（二）政府张的主要类型景现代国家的被政府有三种免主要形式：理1.针总统制政府炼总统制是以常总统为政府颠首脑的一种慨政权组织形蕉式，国家的闪行政权力集蛇于总统一身眨，总统既是械国家元首，做又是国家行大政机关首脑踪。实行总统页制的国家，扮其政府机关齿较彻底地采满用了三权分牺立原则。其箱中，总统是位国家机构中依的主要部分僵，由选举产纤生，拥有实坛权。美国是药这种体制的岸典型代表。窃2炮．内阁制政骡府锦这是一种在省形式上由国份家元首负责貌，实质上由谦政府总理负门责的政府体斧制。在内阁浮制国家中，榴国家元首不燥负实际责任溜，没有行政犬实权。总理波担负实际行质政责任，并公握有行政实缓权。刃3州．委员会制页政府猪委员会制，则或称合议制丘政府的职权寻不是由一个恐行政首长行驻使，而是由词一个委员会邀集体行使。响二、非营利施组织叉（一）非营通利组织的概胆念勿与非营利性远组织的有关嚷定义很多，蹲如晚“吊非政府组织绍”皆、杂“跳第三部门拆”并、竖“宗独立部门围”孩、舞“矿慈善组织捞”仙、乖“硬志愿者组织负”楼、柿“纹公民社会组幻织失”毅、极“字民间组织慢”姿、绝“奶免税组织偷”隔等等。率沃尔夫（艘Wolf碑）则认为，耐非营利组织峰具有五个特蔑征：一是有涂服务大众的侮宗旨；二是予有不以营利玩为目的的组值织结构；三松是有一个不仔致令任何个梯人利己营私哑的管理制度补；四是本身乎具有合法免范税地位；五演是具有可提狗供捐赠人减朱免税的合法察地位。凡符衡合这五个特声征的组织一康般被认为是彻非营利组织委。我们认为违，非营利组久织是指不以棚营利为目的瓣，而是服务迅社会公众的呢非官方性公叠共组织。侄（二）非营猜利组织的主咸要类型父从国际上通水行的标准来宫看，非营利毕组织的具体顷分类如下：武宗教性组织苏。包括教会煌、教会的联外合组织、协某会，福音传约道运动。滔社会性组织侧。包括奉献形俱乐部、友币爱团体。掩文化性组织壶。包括美术扎馆、博物馆筝、交响乐团肾、歌剧团、康美术联盟、堂动物园。宽学术性组织南。包括私立怒学校、私立独大学、研究斜机构。羽保护性组织亡。包括同行昂业者联合会肝、工会。擦政治性组织班。包括政党宰、政治后援菊集团。疯慈善性组织傻。包括私立舅福利团体、涝私立财团、型慈善医院、宿老人院、看震护中心。喷社会运动组睁织。包括和瓶平运动集团肢、家族计划劳推进组织、伪环境保护组耗织、人权运杆动组织、消跃费者运动组敌织、女权运米动组织，犯粪罪扑灭运动宗组织。历根据中国的愁具体国情，盖参照国际惯齐例，可以从扁管理体制和辱功能两个角品度对我国的巨非营利组织定进行具体分袖析。诊一方面，按鞋照管理体制播，可划分为周公办的非营站利组织与民爬办的非营利臭组织。衔公办的非营浑利组织是指拣由政府主办喜的、不以营蝴利为目的、乏而是以推进傲社会公益事椒业为宗旨的寻社会组织。悬从层次角度始而言，还可淡分为中央、凳地方以及基幸层政府主办痰的非营利组彻织。在某种丑意义上，政达府也属于广貌义的非营利辆组织。借民办的非营窝利组织是指正由民间主办材的、不以营绝利为目的、喘旨在推进社洁会公益事业葱的组织机构蛇。民办的非枣营利组织主予要可分为以踩下类型：匪慈善机构。符如中华慈善教总会、各种豪慈善会、慈走善基金会。样社会福