我国生育保险制度亟须完善

我国生育保险制度亟须完善

生育保险通常被界定为女性劳动者在因生育子女而暂时丧失劳动能力时，由国家、社会提供必要的经济补偿和医疗保健的一种社会保险制度。早在1919年国际劳工组织就制定有关生育保险的第一个国际标准——《妇女产前产后就业公约》（第3号公约）。它是对人类种族繁衍的关怀和爱护，是维系人口素质的提高，反映社会文明程度进步的标志，是体现生育子女的社会价值并给予资助的国际性通行措施。我国政府始终把维护妇女权益，促进妇女发展作为义不容辞的责任。在我国发布的《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》中提出了完善女性社会保障的总目标。而生育保险作为女性社会保障的主要组成部分，它的改革与完善显得尤为重要。但是，我国现行生育保险制度在运行过程中各地出现一些问题，迫切需要尽快予以完善。完善生育保险制度的可行性与必要性一、可行性虽然生育子女是包括男性在内的整个家庭的事情，但是受女性生理特点、传统观念及习惯的影响，现代社会承担生育主体的仍是女性，因此，大多数国家生育保险的对象主要仍是女性，并且是已婚的女性劳动者。同时根据我国现有的以独生子女为主体的计划生育政策大多数受益女性的费用补偿主要为仅一次的生产过程。因此，无论从保障对象的数量、基金筹集的金额，还是从待遇支付期限和水平来看，生育保险都是一个即“小”又“短”的险种，在整个社会保障体系中应该是规模最小的项目。加之，生育保险基金滚存结余近年来不断增长，2008年底已经达到168亿元，远远超过当年的基金收入与基金支出。可见，我国完全有足够的财力建立并完善生育保险制度。二、必要性生育保险从其承担的社会责任来看，则是“重”、“大”险种。因此，对生育保险制度的建立与完善应给予充分重视。第一，完善生育保险是提高人口素质并保证劳动力再生产的必然要求。生育保证了人类繁衍与世代延续。生育保险则为女职工提供包括产前检查，围产期保健指导等对胎儿进行筛查的医疗服务以保证新生人口质量。此外，生育保险通过提供生育津贴及生育医疗费为女职工解除了因生育而中断工作失去收入来源的后顾之忧，并通过提供产假及从孕、产期保健为女职工提供充分的休息和营养，从而保障女职工的身体健康，保证新生儿得到较好哺育，从而保证劳动力再生产的顺利进行。此外，女性劳动者的健康关系到一个国家半数人力资本和人口素质，是维系社会稳定的重要方面。女性人力资本具有明显的社会效益，尤其是母亲的健康与教育水平对后代的发育成长的影响，对家庭幸福的影响都比较大。第二，完善生育保险是保障女性公平就业权利并实现劳动力资源有效配置的必然要求。目前，我国对女性劳动者的就业歧视问题依然存在并且局部仍比较严重。究其根源，其中一个比较突出的问题就是女性劳动者在生育过程中必然会由于行动不便或者为了哺育新生儿而不能全身心投入工作，并且包括孕期、产期及哺乳期在内的整个产假期比较长，必然会影响到企业正常的生产经营。虽然现行生育保险基金可以为女职工提供生育津贴及生育医疗费等保障，减轻了企业的负担，但企业仍然需要通过招聘实习生或者由其他员工加班来完成因生育而离开原来工作岗位的女职工的工作，这必然增加企业成本，并未真正消除对女性就业歧视的根源，导致生孩子丢位子的现象比较突出。因此，现行生育保险制度亟待完善，从而将劳动力市场中对女性劳动者的歧视减小到最低，充分保障女性公平就业的权利，并实现劳动力资源的有效配置。我国现行生育保险制度存在的问题一、法制建设滞后，立法层次低目前，各地实行生育保险的主要依据是1994年12月劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》以及各地方政府制定的地方性法规。《试行办法》的颁布距今已十余年。相较于养老保险、医疗保险、失业保险及工伤保险均有国务院颁布的决定或条例作为执法的依据，生育保险在我国整个社会保险制度的政策制定与法制建设中最为滞后，并且立法层次低，法律效力低，各地在具体执行过程中，差异性较大。二、生育保险覆盖面窄，加剧对女性就业的影响目前，我国生育保险的覆盖范围不包括占人口80%的农村人口中的农村妇女，不包括乡镇企业的女职工、机关事业单位中工作的女性、非正规就业的女性劳动者和无业或失业的女性（即使其配偶已参保）。据统计，2004年全国参加生育保险的人数达到4300万人。以全国城乡妇女就业人数为基数，覆盖率仅为12.76%。生育保险覆盖面窄导致社会对生育保险的认识不足，后果是有些企业尤其是男职工多的企业不愿意参保，从而存在逃费现象或者在职工生育后便停止缴纳生育保险费。而当前我国女性劳动者就业中遇到的最大障碍就是在孕期、产期和哺乳期的工作中断或者不充分对企业造成的影响，使得女性在就业竞争中处于劣势。据11个省市总工会对660个企业领导的调查表明，有88%的企业领导因女职工生育费用开支大，生育前后不能保证正常工作，影响企业的经济效益为由，不愿招收女工。这些因素直接造成女大学生就业难、女职工下岗人数多，妇女就业率下降等不良影响。三、各地生育保险制度发展不平衡，缺乏全国统一管理第一，生育保险制度地区发展不平衡。目前实行生育保险社会统筹范围较广的地区有山西省，全省市县总数为118个，实行统筹的有117个，占市县总数的99%；福建省全省市县总数为77个，实行生育保险统筹的市县有75个，覆盖率为97%；浙江覆盖率92%；江苏省覆盖率为84%，江西为83%；河北为80%。覆盖率在70%以上是广西和湖北，分别是78%和72%；覆盖率在60%以上的有3个省（兵团），吉林67%、山东65%、新疆兵团60%。可见，经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大，而经济相对落后的西部地区基本上未进行生育保险制度改革。第二，各地待遇标准、保障程度差异大。生育保险在基金征缴、支付水平、享受条件等方面存在很大差异。普遍反映生育保险支付标准差异巨大，有的地方补偿不足千元，有的地方补偿万元。如广州市在2001年采用了新的生育保险医疗费结算办法，全市参保女职工平均每人享受生育保险待遇超过1万元，待遇水平居全国前列。江苏省生育保险实施市级统筹，全省有6个市女职工不能报销产前检查费，另外7个可以报销，其待遇水平也千差万别，高的1668元，低的只有300多元。同样，各地生育保险基金承担的营养费水平也不一样，高的达到千元左右，低的只有100多元，有的地方甚至没有营养费。四、支付方式不规范，补偿水平低，支付范围过窄，个人负担未减轻首先，各地生育医疗费的支付方式不统一。目前大体分为两类：实报实销法和限额支付法（或定额支付法）。实报实销法对保障生育期间的实际需要具有一定的灵活性。然而，受经济利益的驱使医疗机构出现超标收费或者设置不必要的诊疗项目，从而使费用难以控制。而限额支付法，各地生育医疗费按照是否剖宫产以及几级医院就诊等支付标准差距较大。其次，生育医疗费与生育津贴补偿水平低，由于大部分省市实行限额支付法，并且各地由生育保险基金支付的生育费用仅占实际费用的二分之一至三分之一左右，生育医疗费用个人负担未减轻。生育津贴的计算方法是按照女职工本人生育当月的缴费工资基数除以30，再乘以产假天数。而无论根据现有的法定假日计算出来的月工作日20.83天／月，还是月计薪天数21.75天／月来看，生育津贴的计算中除以30都会导致生育津贴低于本人的日工资标准，从而导致生育津贴补偿水平较低。此外，现在很多企业，职工的收入由基本工资、奖金和各种津贴与补助构成。而津贴与补助经常以报销的方式支付，不计入基本工资。这无形中降低了职工的基本工资水平，从而减少了企业应缴纳的生育保险费，也减少了生育津贴。最后，生育保险基金支付范围过窄。目前，我国生育保险主要用于对女职工的生育医疗费用支付。由于各地主要采取限额支付方法，其中生育医疗费按剖宫产、顺产、多胎、人流等实行定额支付，并未考虑生产过程中是否产生并发症及合并症。而目前，由于各种原因，我国妇女生育实行“剖宫产”的越来越多，已达40%～50%（同一数字美国仅为15%）。而剖宫产手术的并发症及后遗症很多。此外，不孕症已经成为与心脑血管病并列的人类的主要杀手之一，而我国目前仍未将“试管婴儿手术”以及“输卵管重建术”列为报销范围，因此在实际生育过程中个人负担并未减轻。同时，从优生优育角度考虑，一般要求孕妇围产期的检查次数不少于8次，农村不少于5次，但是由于费用没有报销途径，大多数企业孕妇围产期检查均未达到规定要求。五、费率偏离，生育保险基金结余率过高，企业负担过重据有关部门数据显示，近年来我国生育保险基金结余率不断走高，滚存结余甚至远超当年基金收入。1997年全国生育保险基金收入7.44亿元，结余2.53亿元，结余率34%。2007年生育保险基金收入84亿元，结余127亿元，结余率151%。2008年生育保险基金收入114亿元，结余168亿元，结余率147%。由于我国生育保险规定个人不缴费，参保企业为男女职工都缴费，因此生育保险基金积累过多说明参保企业负担过重，这不但会降低企业缴费的积极性，还会降低企业的市场竞争力，且过多的积累在通货膨胀下会面临资金贬值的风险。加上我国生育保险基金管理还没有走上规范化、法制化的轨道，多余的基金有被吞噬、挪用的风险。由此可见，我国0.8%～1%的生育保险费率仍然偏高，还有下调空间。六、男性生育权未得到充分保障长期以来我国生育保险制度都强调女性成为生育保险的对象，男性在生育过程中所扮演的角色往往被人们所忽视。根据国际劳工组织的《保护生育公约》和我国《企业职工生育保险试行办法》，男性在生育保险制度中要承担其社会责任。但在我国生育活动中的男性并没有成为生育保险的对象。在一些经济较为发达的国家，男性成为生育保险的受益者，其中重要的表现就是男性在生育活动中享有“父育假”。“父育假”也称带薪护理假，是指母亲产假期间的父亲育儿假。目前全世界约有36个国家规定了父育假，如丹麦规定父亲有2周假期，卢森堡有8周。可以说，男性享受父育假已成为国际趋势。然而，我国在这方面显得比较滞后，在法律上没有任何相关的条例规定男性享有假期权利，缺少男性与女性生育的关联。除了生育假期外，我国绝大多数省份生育保险的生育津贴都是给予母亲的，父亲基本上享受不到。这对于妻子没有工作的家庭来说是不公平的。因为只要丈夫所在单位缴纳了生育保险基金，丈夫也就参加了生育保险，但他却因妻子没有工作而无法享受保险。近年来，在一些地方这种情况的家庭，丈夫可以在妻子生育时享受到一定的待遇，享受的额度从50%到数百元不等。但即使这样，也无法充分保障已缴费男性的生育权益。关于完善生育保险制度的若干建议一、建立全国统一的生育保险法律制度，强化执法与监督目前，生育保险在我国整个社会保险制度的政策制定与法制建设中较为滞后，并且立法层次低，法律效力低。因此，首先应该加强生育保险立法，尽快出台全国统一的生育保险法律。此外，虽然在《劳动法》、《妇女权益保障法》及现行生育保险制度中都对女职工合法权益的保护分别有详细的规定。但现实情况是这些法律规定有时几乎成了一纸空文。例如，我国明文规定享受产假及产后回原单位继续工作是女职工的合法权益，但是女职工因为生育而被单位辞退或被迫辞职，亦或产假结束后回到原单位但已被更换工作职位并失去晋升机会等现象屡见不鲜。多数女职工在自己的合法权益受到侵害时忍气吞声，既怕得罪领导以致无法在单位工作长久，也存在对有关部门的执法力度和办事效率的质疑。因此，生育保险制度的完善不但应加强立法，更应着手加强执法与监督，切实有效保障女职工权益，解除她们的后顾之忧。二、扩大生育保险覆盖面生育保险覆盖面仅限于“城镇企业及其已婚女职工”，远不能满足社会需求。首先，应该矫正的观点是只将女性作为生育保险的享受对象，男性的生育权同样应该得到保障。因此，男性哺育义务人及节育承担者同样也应享受到生育保险的保障。因此，应该逐步建立“父育假”，并对实施节育手术的男性给予一定的节育津贴和节育假期。其次，逐步将非正规就业的女性，各种非公有制经济中就业的女性及已经参保男职工的无业配偶纳入生育保险的覆盖范围。最后，要根据时代和社会的变化与发展，考虑到未婚怀孕、未婚生育现象的增多，本着以人为本的原则从提高人口素质、保障生育权利以及维护权利和义务关系的对等出发，适时将非婚生育妇女也纳人生育保险的覆盖范围，以更好的保障女性权益以提高人口素质。三、坚持以收定支的原则，调低生育保险缴费率，尽量减少基金结余，减轻企业负担既然我国生育保险仍然遵循现收现付制，那么就应该严格按照“以支定收，收支平衡，略有结余”的原则管理基金的收支。因此，可以通过既调低生育保险缴费率，又适当提高生育保险待遇支付标准，以实现有效调节基金结余率和减轻企业负担的双重目的。同时，采取相应的配套措施鼓励企业缴费。例如，将目前已经结余的基金按照企业缴费数额的一定比例以奖励的方式返还给企业，同时给予缴费企业一定的税收优惠。并且在基金征缴方面，推行“五险一金”合并征收，分开管理的方式，尽量减少企业逃缴生育保险费。四、合理确定生育保险待遇支付范围并提高支付标准，切实减轻个人负担并保障人们生育权利的实现目前，由于我国生育保险待遇支付范围不合理，支付标准低，尚未真正解除人们生育的后顾之忧。因