我国失地农民利益受损的制度逻辑

我国失地农民利益受损的制度逻辑

一、引言自20世纪90年代以来，我国进入了城市化和工业化的加速阶段。当然，在城市化和工业化带动经济、社会发展的同时，也引起了一些社会问题，其中，一个突出问题就是快速发展的工业化和城市化产生了大量的失地农民。根据通行的估算方法，我国的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7万公顷[1]，而一般每征用1亩耕地，就会产生1.5个失地农民。据此推算，目前我国失地农民在5000万人左右，若根据我国目前城市化的发展速度及建设用地的需求计算，到2020年我国失地农民将超过1亿人。随着征地范围的不断扩大，失地农民利益也受到不同程度的损害。据测算，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按银行利率3%计算)。而自从我国实行土地征用补偿政策以来，累计向失地农民支付的土地征用费不超过1000亿元[2]；过低的征地补偿费用，以及缺乏对失地农民保障的合理安排，失地农民处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，这样就使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。据对2005年进京上访的农民调查显示，73.2%的案件涉及农村土地问题，而农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面，其中征地纠纷所引发的冲突达60.1%，而非法征地和强制征地又占其中的33.1%。2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起起因于土地征用而发生的警民冲突，占到总数的66.9%[3]。显然，失地农民能否得到妥善安置、失地农民的利益能否得到有效保护直接关系到我国长远经济的发展和社会的安定团结。鉴于此，我国政府出台了相关法律法规，加大对失地农民权益的保障。2005年12月，中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了要“完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”的指示；党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》明确要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制……解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。显然，上述政策的出台都表明，我国失地农民问题具有紧迫性和重要性。究竟是什么原因导致失地农民利益受损？国内外学者们对此问题进行了深入研究。比如，汪晖(2002)认为，法律上的自相矛盾导致土地征用权乱用，进而侵害了农民利益[4]；黄祖辉(2002)指出，在现行征地制度下，非公共利益的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，从而给集体土地所有者带来损失[5]；黄小虎(2002)认为，行政权侵害农民的土地权益[6]；钱忠好等(2004)指出，我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障以及公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难等等，都造成失地农民利益受损[7]；蔡继明(2006)认为，征地制度不合理导致农民利益受损，故征地制度的改革可增加农民收入、节约土地、遏制腐败[8]；Zou(2007)指出农村土地价格的非市场化不仅导致农民补偿低而且造成了整个社会福利的损失和社会不稳定[9]；Li等(2010)的研究发现，城乡分割的土地市场以及补偿不足损害了农民的土地权益[10]；Sarkar(2011)指出，土地方面相关法律政策安排不当造成农民利益损失[11]；Zhang(2011)指出，征地补偿并没有考虑农民的长期发展，缺乏健全的生活保障以及就业支持计划，导致农民利益遭受损失[12]；German(2011)指出企业为了扩大规模大量占用农地以及政府在招商引资政策方面的失误损害了农民利益[13]。显然，上述观点都在某种程度上指出了失地农民利益受损的种种因素，但并没有揭示失地农民利益受损的制度性根源。本文拟从农地制度视角入手，揭示失地农民利益受损的制度性成因，从而为保障失地农民利益做出有益的探索。二、我国农地制度的内在缺陷造成失地农民利益受损我国当前的农地制度在调动农民积极性、维护农村的稳定方面发挥了积极的作用，但随着城市化和工业化的深入发展，工业用地需求增加，该制度的缺陷也越来越明显。而正是这种缺陷导致了我国失地农民的利益受到侵害。1.我国农村集体土地所有制的内在缺陷是我国失地农民利益受损的首要因素。我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山，也属于集体所有。”这表明，农村的土地属于集体所有。但宪法及相关法律中并没有明确说明集体指的是哪一级经济组织，因为集体既可指乡镇农村集体经济组织，也可指村农民集体经济组织或村内农民集体经济组织。于是，我们可以认为，集体就是村委会和村民小组，因为在土地承包中大部分是以村或村民小组作为发包方的[14]；但也可认为，村集体是指各级农民集体经济组织，而不是所谓的村委会[15]。事实上，在中国农村地区，这三级集体经济组织在某种程度上都是农村土地所有权的代表，于是，现存的农村集体土地产权主体不清也就成了必然。而正是上述“一权多主”的模糊产权制度促使我国农民无法从宪法层面保护自己的各种权益。当国家强制或低价征用农民土地时，任何主体无法出面进行干预[16]。于是，在征地过程中，农民的农地权益不仅得不到应有的补偿，还遭受着种种侵害。2.我国当前的农村土地集体产权制度还会通过委托代理形式加重失地农民利益的受损。我们知道，我国农村土地属集体所有，集体拥有土地的所有权，但农村集体并不是一个严格意义上的法律概念，而更多的是一个政治意义上的名词，也就不能成为法律关系的主体，从而会导致农村土体产权主体的虚化，进而产生委托—代理问题[17]。在集体拥有产权的情况下，农民是委托人，村委会就是代理人，他们之间就存在着委托—代理关系。然而，村委会不仅是一个政治主体，还是一个经济主体，是由一群理性的“经济人”构成的，也在追求自身利益最大化，尤其是当不存在一种激励制度使村委会忠于村民的时候，村委会关于土地权益的相关决策就会违背村民的意志。当国家对集体征地时，村委会的相关决策者出于利己的考虑，利用手中职权徇私枉法，以权谋私。例如，有些村干部并不是按国家补偿标准来给村民发放征地补偿费用，而是按照与其关系的好坏、亲疏远近、顺从与否等进行发放；关系好的、血缘近的，以及顺从的就多发放些否则就少发放，对失地农民造成严重的不公平[18]。还有一些村干部为了自己升迁等方面的利益，他们就迎合上级政府的意图，压缩对失地农民的补偿。在调查中发现，一些村干部和其上级政府之间为了追求各自的利益，他们在征地的过程中某种程度上形成了合作的默契，共同推动着征地的进程。这种默契不是基于“任务”的完成和个人情感的“共事”，而是基于利益的“共谋”[19]。因为他们都可以从中获得利益：当地政府有了业绩，村干部则通过此次行动获得升迁的机会。显然，这些都导致失地农民利益受损。进一步分析，有些开发商通过和村委会干部串谋以此达到减少征地费用的目的。据报道，北京某郊区的一块集体土地，该村领导在未征得村民同意的情况下，私下与开发商签订了卖地合同，而且土地被征收以后，村民们并没有得到公平的补偿[20]，从而进一步使农民利益受到损害。3.我国当前不合理的征地制度客观上促使失地农民利益受损。世界上大多数国家的法律都赋予政府为了公共利益能够征收农民土地，我国也不例外。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但我国宪法和相关法律并没有对什么是公共利益做出清晰界定，也没有进行相关的列举。或者说宪法和法律赋予了地方政府进行征地的权利，但并没有给出他们行使权利的界限。进言之，既然土地管理等相关法律并未对“公共利益”做出明确规定，公益性和经营性建设用地就可不分，征地范围也模糊不清，于是，大量商业用地(如修建高级别墅、高尔夫球场等)打着公共利益的名义进行征地。据北京、上海、山东等16个省市国土资源部的调查表明，近十年来地方政府征用土地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施建设，还包括各类经营性项目，其中，工商业、房地产等经营性项目用地占到了总量的22%，学校和企业用地占比13%，而真正用于公共利益仅占10%[21]。既然大多数农地都可以公共用地的名义被征收，失地农民的低补偿收入也就“名正言顺”了！根据九三学社估算，被征地的补偿收益分配格局大致是：地方政府20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%[22]。4.最后，失地农民团体无法通过集体行动保障其农地产权，这也会加重其利益受损的程度。由奥尔森教授集体行动的理论可知，在一个由众多利益相同者组成的大集团中，即使所有的人都是理性和寻求自我利益的，并且他们采取行动也能从集团的共同利益中获利，但他们仍然不会自愿采取行动来增进集团的利益，其原因是“搭便车现象”的普遍存在。除非集团中的人数很少，或者提供了某种有选择的激励机制或强制性措施使的单个成员采取行动从集体中所获得的收益大于他采取行动所付出的成本时，个人才会为集团利益而采取行动[23]。显然，该理论为我们分析农民及地方政府的行为提供了有力的工具。基于此，就能从“农民集体”的行为逻辑来解释征地中致使农民利益受损的原因。农民是一个庞大的集体，他们有着相同的利益和共同的利益诉求，对于每一个个体来说，征地补偿费用的提高、安置方式的完善以及社会保障体系的健全等都是有利的，因此广大农民都会积极参与征地政策制定的各个环节，并通过集体行动来使政策有利于维护自己的利益。当利益遭受损失时，他们还会联合起来共同抵制政策的实施。但事实并非如此，究其原因是存在着所谓“集体行动的困境”。任何理性的农民都清楚，通过采取行动以期影响政策，需要付出巨大的成本，这些成本包括谈判成本、搜寻信息的成本以及误工成本等。若征地政策因某个农民集体的努力而更趋于公平合理，则所有农民都会从政策的改进中获益，而不需要付出任何成本，即可以“搭别人的便车”。于是，成本的不可共担及利益的共享使得理性的农民不会为维护集体的利益所采取行动，农民的权益受损在所难免。进言之，我国农村的集体土地所有制本身存在着产权主体缺失、产权不清晰以及缺乏排他性等缺陷，使得单个农民并不清楚自己在土地收益中所占份额的大小。这样在缺乏某种选择性激励机制时，面对政府不公正的征地行为，他们就会缺乏维权的动力，加重了利益受损的程度。事实上，正是由于各级地方政府预期到失地农民集体行动乏力，才敢肆无忌惮地侵吞农民土地权益。三、究竟应如何通过制度变革来保障失地农民利益既然失地农民利益受损的制度性根源是中国农村土地制度的内在缺陷，因此，要切实保障失地农民的利益，就必须从农村土地制度的变革着手，比如，完善我国农村集体土地产权制度、变革征地制度体系，并进行其他相关配套制度的创新。1.明晰农村集体土地产权，完善家庭联产承包责任制，赋予农民长期承包经营权。产权经济学告诉我们，产权是协调各方面利益关系的边界，它的经济功能表现在能够对经济主体进行激励和约束，合理的产权关系能够有效地降低交易成本，提高资源的配置效率，并协调各种产权主体之间的利益关系[24]。我国农村土地集体所有权主体是模糊的，而集体土地所有权的模糊导致失地农民的利益受损。因此，只有明晰农村土地集体所有权，才能从根本上保护失地农民的利益。比如，2008年成都市委、市人民政府下达了要求“进一步改革完善农村土地制度和房屋产权制度”的文件，在全市内开展了确定农村土地产权的行动，这不仅推动了农村土地承包经营权、集体建设用地使用权和房屋产权的规范流转，还促进了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”的构建。实践表明，延长农村土地承包经营权有助于增加农民对土地的投入，也有利于加快农村土地流转进而形成规模经济。农村土地承包经营权的长久不变也会使得农民出于利己考虑更加理性地对待政府征地行为，努力维护自己的利益，保障自己的利益不受损失。2.建立和完善征地程序，赋予失地农民充分参与权。实践表明，政策程序的健全对防止政府官员的权力滥用和暗箱操作起到重要抑制作用，进而有利于保护农民的利益。我国目前征地程序的不完善，使得农民在土地征用过程中缺乏充分的参与，征地政策的制定往往不能有效保护失地农民的利益。研究表明征地程序的公平公正、监督机制的完善以及农民谈判权利的赋予，可以有效保护农民的土地权益，使其免遭侵害。从上述分析可知，应建立和完善我国的征地程序，并从以下几个方面着手：一是建立科学合理的土地发展规划，并采取严格的土地审批制度，对不符合征地规划的征地申请坚决不予审批。二是强化征地公告，提高失地农民的参与权和知情权，政府在征地前要将征地的时间、征地的范围、征地的规模以及征地补偿费用、安置方式等具体情况告知村民，并充分听取他们的意见。三是完善土地听证制度和仲裁制度。政府要对农民有疑问的地方进行合理解答，并对某些有异议的地方进行有效协商，如果有些方面经过协商还未达成协议可以通过仲裁机构来解决双方的争议，从而有效保证土地征用的合法和公平，减少征地中的冲突。3.严格区分公益性和经营性建设用地的界限。前文分析表明，政府会出于自身利益的考虑，加大对土地的征收力度，囤积土地，低价征地，高价卖地，使农民的利益受到损害。因此，对地方政府的征地范围进行管制是防止政府征地权力滥用的有效举措。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要将政府征地的范围限制在公共利益范围内，区分公益性用地和经营性建设用地。但是，在实践中公益性用地很难确定，对于同一事物，可能部分属于公益性的，而部分又属于经营性的。这样地方政府就会利用政策漏洞对国家的征地政策做出各种各样对自己有利的解释。为此，国家可采用列举法对公益性用地进行限制，如国防、教育、交通、水利设施、养老院、福利院等都应属于公益性建设用地。对于这一部分土地的征收，国家可以运用行政权力，但必须给予失地农民合理的补偿；至于经营性建设用地，可以在符合国家规划的前提下，允许农民集体和个人与用地企业进行协商、谈判，以此来决定土地的价格。这样既限制了地方政府征地权利的滥用，也使失地农民的利益得到有效维护。4.改革补偿方法，加大对失地农民的补偿力度。我国政府目前对失地农民的补偿采用倍值法，按着被征土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费是该耕地征收前的三年平均产值的6-10倍。显然，按着这样的补偿标准计算，是不能满足失地农民的生活需求的。据估计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。在当今社会，土地作为生产资料不仅仅是具有经济功能，更多的是它所具有的社会保障功能，尤其是在中国这样一个社会保障不健全的国家里，农村土地对于农民的社会保障功能则显得尤为重要。为此，国家应充分考虑土地的社会保障功能，按土地的实际价值加大对失地农民的补偿，不是仅限于“农民保持原有生活水平”，而是要使失地农民的生活水平有所提高，使他们也能分享工业化和城市化发展所带来的成果。也许有人会担心，如果提高失地农民的补偿标准，这样就会加大政府的财政负担，使政府用于城市建设的资金就会减少，从而阻碍了城市化的进程。其实，这种担心是没有必要的，因为提高了对失地农民的补偿，就意味征地成本的上升，政府会更加集约、有效地利用土地。5.通过制度创新来构建多层次的失地农民社会保障体系。当前，土地对于我国农民是具有双重功能的，它既是农民生活最重要的生产资料，同时也是农民最基本的生活保障，而且现在土地所具有的生活保障功能要远远超过它所具有的生产资料功能。随着我国城市化的加快，大量的土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，同时也意味着失去了最基本的生活保障。虽然政府对失去土地的农民给予一定的补偿，但远不够维