国际法人本化趋向下海外中国公民保护的性质演进及进路选择

国际法人本化趋向下海外中国公民保护的性质演进及进路选择

D997：A1672-769X(2010)02-0083-09随着我国对外开放的程度不断提高以及我国经济、政治、军事、文化等实力的不断增强，我国公民走出国门的人数越来越多。他们中，有的是临时出国人员，主要指短期在国外从事经济、商务、科技、文化、教育、体育以及劳务、探亲、访友、旅游、留学、学术交流等活动，未获得住在国永久居留权的中国公民；有的是华侨，主要指在国外长期或永久居住，获得住在国永久居留权的中国公民。然而，二战以后，尤其是自上世纪70、80年代国际社会非传统安全因素逐渐凸显并成为危害国际社会安全的一大隐患时，在海外从事各种活动的中国公民权益首当其冲便成为受侵害的对象之一。我国政府为此也作出了大量的工作，采取了各种措施以避免侵害事件的发生。但是，尽管如此，在实践当中仍不断有发生侵害海外华人合法权益的新闻报道，让国人为之震惊和愤怒。例如，2009年10月19日，青岛远洋运输公司所属的“德新海”轮在印度洋海域被索马里海盗劫持，船上就有25名中国船员①；2009年12月2日，在罗马尼亚首都布加勒斯特的尼罗市场，当地警察和宪兵对上千名华商实行了暴力“执法”，其中一名浙江台州籍华商的腿被打成骨折②。然而，冷战结束以来，随着经济全球化的影响愈来愈大，全球化的人本化(humanizingglobalization)③，这一新的命题被提出来，并且一直成为国际社会关注的焦点，进而影响着调整国际社会法律关系的国际法的方方面面。面对海外公民权益受害的事件，我国政府即时转变执政理念，从“执政为国”转向了“执政为民”，切实贯彻外交为民和人权保护的思想，把海外中国公民权益的保护列为政府工作的重点。海外公民权益的保护在新的全球化的历史背景下，它不仅是国家的一项权利，更是一项义务和责任，每个国家在发展到一定阶段时就有义务来保护其每一个公民不受任何侵害和干扰。但是，就目前而言，我国在保护海外公民权益的外交实践当中还存一些不足之处，因而有必要在保护海外公民权利和义务对等原则的基础上提出一些可行性建议，以便更好地维护我国海外公民权益。本文希冀以此为思路和契机，抛砖引玉，引起学术界对此问题的更多关注和思考，以更好地服务于我国保护海外公民的实践活动。一、国际法人本化趋向与海外中国公民权益的保护（一）海外中国公民的现状及成因本文所指海外中国公民是指不在中华人民共和国境内而具有中华人民共和国国籍的人，既包括那些享有外交特权与豁免的中国的外交代表、领事官员、国际组织代表等，又包括那些为了从事专业或商业活动或为了留学或为了与亲人团聚，或为了定居，或进行各种国际交流与合作，而离开中国到外国作短期或长久居留的中国公民。但不包括已经加入所在国国籍的华人。外交部数据显示，从新中国成立至1979年，中国公民出境总人数仅为28万人次。仅2006年一年，中国公民出境人数就达3452万人次，是改革开放前30年总和的120多倍。英国著名经济学家约翰·哈里·邓宁教授曾说，“除非有天灾人祸，经济活动的全球化不可逆转。”中国在抓住经济全球化的历史机遇中不断发展并逐步实践着“走出去”的战略。如今，我国出国人数每年净增500万到600万人次，2008年首次超过5000万④。然而，在全球化浪潮的冲击下，国际社会非传统安全因素凸显。出境人数的激增带来了各种问题，如火灾、海难、泥石流、绑架、恐怖袭击、劳务纠纷等，中国公民的海外风险问题越来越突出，仅就2009年一年，我国共处理各类领事保护案件3万余起⑤。我国海外公民和法人的人身和财产面临着严重的威胁与挑战。目前，海外中国公民和法人的上述现状主要有两个方面的成因：第一，国内原因，随着我国综合国力的不断增强、对外开放的推进、“走出去”战略的实施以及国家利益的不断延伸，我国与外部世界的交往与合作更加紧密深入；第二，国外原因，一些国家政局长期动荡，战乱不断、社会治安环境恶劣、恐怖暴力活动频繁、针对外国人的犯罪活动猖獗，境外各种反华势力，“东突”、“藏独”、“法轮功”等不时制造事端，与一些周边国家存在领土和海洋权益争议，我国公民在一些争议地区的活动经常受到有关国家的侵扰。（二）非传统安全背景与人权保护冷战结束后，非传统安全已逐渐取代传统安全而成为危害国际社会共同安全的主要因素⑥，它危及的主要是国家的发展和生存权，是除传统安全之外的对国家安全构成威胁的一切领域的安全，其涵盖的内容十分广泛，如经济安全、信息安全、生态安全、反恐怖主义、反走私贩毒、环境与污染、民族宗教冲突和高危传染性疾病等。恰如美国非传统安全专家乔治·费达斯(GeorgeFidas)所指出的，冷战时代的威胁是有“威胁者”的威胁，而后冷战时代的威胁是“没有威胁者的威胁”(threatswithoutthreateners)。非传统安全观所要关注的是“和谐与发展”的问题，国家最终所要关注的是如何实现与维护“人的安全”与“社会安全”。因此，如果以整个人类社会的持续和平与良性发展作为安全的根本出发点与归宿，那么人类社会就能够最终达到“优态共存”式的具有真正安全意味的和谐状态⑦，这种优态共存状态所关注的是以人为本、以社会安全为基础的安全价值理念。因而，人的安全便成为非传统安全背景下各主权国家所关注的重心。人的安全这一概念所体现出的是一种国际社会的人本取向，它凸显了人权运动的影响，对未来国家政策的制定和国际政治的发展都会产生较重要的影响⑧。“人的安全并非是一个抽象的概念，而是表达了真正的实际需要。也就是说，人的安全更重要的是其可以作为一种指导行动的概念工具。”⑨我国自1978年改革开放以来每年走出国门的人成倍增长，他们在海外时常会遇到各种各样的非法侵害事件，严重威胁到我国公民和法人的人身和财产安全。据统计仅就2009年12月一个月内我国外交部官方正式处理的领事保护事件就有30多余起⑩。作为人权保护的一个缩影，我国公民在海外的生存权和发展权不断受到严重侵害和干扰，而我国作为负责任的大国，有责任也有义务来保护海外公民和企业的安全。国家既是权力和权利的主体，也是责任和义务的主体。责任和义务的主体使得国家在保护其海内外公民权益时更为人本化，对内要承担其保护本国领土不受侵犯，对外亦要承担起尊重他国主权，采取一切人本化的措施保护海外本国公民的基本人权免受非法侵害。（三）人本化趋向——国际法发展的必然选择如前所述，全球化进程中，国际社会出现了“人本化”的迹象，它影响着国际社会的方方面面，并进而影响着作为调整国际社会法律关系的国际法的许多新领域(11)。国际法人本化的发展强化了加强海外公民权益保护的国际法依据。目前，关于国际法的人本化，国际社会并未统一定义。它主要是指“国际法的理念、价值、原则、规则、规章和制度越来越注重单个人和整个人类的法律地位、各种权利和利益的确立、维护和实现”。国际法的人本化具有两个方面的特征。“第一，人本化固然表明了现代国际法的一种状态，但更重要的是预示着国际法的一种动态进程或必须选择趋势：一方面，实在国际法中已经出现大量有关确立人和人类的法律地位和各种权益的原则、规则、规章和制度；另一方面，一些新的人本化的价值观在应然国际法中悄然兴起和发展。其次，国际法的人本化从主体和对象来看，并不仅仅是指个人，而且还包括整个人类，其中个人不只是自然人，还包括法人。”(12)在保护海外公民的权益方面，外交保护法应该是国际法人本化进一步加强的一个新动向的标志。国际社会的这一发展趋势直接给外交法这一国际法的古老部门带来了新的挑战，即外交职能重心的调整。具体说来，各国的外交代表机构，尤其是驻外代表机构在代表和保护本国国家利益的同时，保护本国自然人和法人在国外的权益的任务势必日趋繁重，且越来越重要。这势必使得外交法，特别是外交保护法在其固有的人本特征的基础上，更加人本化。目前，联合国国际法委员会起草并于2006年通过的《外交保护条文草案》（以下简称为《草案》）似乎已经反映出这一发展态势，正因为考虑到外交保护所针对的主要是个人权利，草案第5条及第10条就分别要求被保护的自然人和法人需具有保护国的持续国籍，必须在用尽当地救济的基础上求诸外交保护等。正是在这个意义上，很多国家主张，外交保护的最终目的是为了保护人权(13)。（四）权益的保护——我国作为负责任大国的内在要求国际法的人本化趋向，就必然要求对作为组成国际社会的国家的主体——自然人和法人——给予必要或应然的保护。我国作为负责任的大国，从古至今一直重视海外公民权益的保护。近年来，侵犯我海外公民权益的事件频频发生，如先后发生了中国工人在尼日利亚、尼日尔被绑架、中石化公司在埃塞俄比亚项目组遭袭击、中国渔民在索马里海域被劫持、中国公民在巴基斯坦、南非等国被杀害等数十起重大突发事件，且事件具有政治性、敏感性强，涉及面广、影响范围大的特点，给领事保护工作提出了严峻挑战。如何保护他们在海外的人身安全和财产安全非常现实又极为严肃地摆在我国政府面前。为此，我国政府根据海外形势及时转变执政理念，把政府工作的重心放在保护海外中国公民的权益上。2006年外交部领事司正式成立领事保护处来专门处理海外公民的安全问题，同时，又于2007年把领事保护处正式升格为领事保护中心，扩充了人员编制，进一步整合了资源。以境外中国公民和机构安全保护部际联席会议机制为依托，中央、地方和驻外使领馆“三位一体”的工作格局逐步形成，建立起海外中国公民和机构安全保护工作机制，涉外突发事件应急处置工作的信息化、规范化和制度化水平得到进一步提升(14)。在海外安全事件呈现快速上升势头的情况下，外交部于2000年制订《中国领事保护和协助指南》（以下称《指南》）的基础上，又分别于2003年、2007年加以修订，并于2009年进一步修订《指南》以插图版的形式对外公开发行(15)，以更形象更方便的服务于不同群体的海外人员。外交部的这一系列举措，是我国“外交为国”向“外交为民”转变的标志，是“以人为本”的执政方针在外交领域的体现。可以预见，随着国际局势的日趋复杂化，中国的领事保护工作只有增加，不会减少。而作为世界大国以及负责任的政府，中国保护其海外公民自是责无旁贷。一个“以民为本”的大外交时代正在向中国走来(16)。当然，历史的事实也告诉人们，要真正保护好海外中国公民的权利和利益，国家的富强、乃至中华民族的复兴是最根本的保障。而另一方面，国民素质的提高，中国公民在海外的自爱、自尊、自律、自强，也是做好领事保护工作的一个前提条件。二、海外中国公民权益保护的性质的历史性突破——以义务为中心（一）传统理论中海外公民权益保护的性质一般而言，主权国家对海外公民权益的保护主要是通过领事保护和外交保护的途径来行使。领事保护(consularprotection)是指派遣国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，在国际法许可的范围内，在接受国内保护派遣国及其国民的正当权利和利益的行为。领事保护的内容非常广泛，主要包括人身安全、居留权、财产权、劳动就业权、社会福利、人道主义待遇，与我使馆保持正常联系等。当发生海外公民权益受到侵害时，领事保护是其权益救济的前提和基础，当领事保护不能奏效和解决纠纷时，再通过外交保护把纠纷上升到国家层面来补救，两者在保护海外公民权益方面相互补充缺一不可。关于领事保护的性质一般是不存在争议的。而对外交保护(diplomaticprotection)的性质，传统上许多学者都认为一国行使外交保护是国家的一项权利，而不是个人的权利，即国家有权对本国国民进行外交保护。因此，国家必要时也可以放弃这种外交保护，个人无权要求国家进行外交保护。例如，我国国际法学者王铁崖对外交保护定义为：“如果一国国民受另一国违反国际法的行为的侵害而不能通过通常途径得到解决，该国民所属的国家有权对其实行外交保护，这是国际法的一项基本原则。国家为其国民采用外交行动，该国实际上是主张自己的权利——保证国际法规则受到尊重的权利。”(17)这里的界定不仅规定了外交保护的实体规范，而且也规定了最为关键的程序规范——不能通过通常途径得到解决，即用尽当地救济，而且还明确指出了外交保护是一项国家权利。又如《奥本海国际法》中就指出：“按照国际法，一个国家没有保护其在国外的国民的义务，实际上各国对国外的国民往往拒绝行使保护的权利，这是每一个国家自由决定的事情。虽然它的国民的人身或财产在国外受到了侵害，它毫无疑问有权保护这样的国民，但是依据国际法，所在国外的国民没有权利要求其本国给予保护，尽管依据国内法他可能有这样的权利。”(18)“外交保护是国家享有的一项权利，意即一国有权保护其在国外的国民，但是没有必须这样做的义务和责任”。(19)国外也有学者认为，外交保护具有高度的政治体制性(highlypoliticalinstitution)，因此，它不可能基于一种有效但又不相干的基础而转化为一项国家的义务，因为它最终将成为一种完全不起作用的机制(completelyinoperativemechanism)(20)。“外交保护归根到底是属于各国自由裁量的政治问题”。(21)实践中常有这样的情形：国家基于政治或其他原因，拒绝对其国外侨民进行外交保护，或不等其国外侨民的请求就行使外交保护。从以上国内外学者的观点，我们可以看出，传统上学者们对国家行使外交保护认为是一项国家的自由裁量的权利，是以国家名义来保护海外公民的权益的，而受害公民无权要求其国籍国实施外交保护。这样一来，在实践当中就会使一部分受害公民处于一种被动和尴尬局面，不利于更全面及时的保护其合法权益，这也是与我国“以人为本”、“执政为民”的发展理念不相符的。（二）人本化趋势下海外公民保护的性质的突破从理论上看，关于外交保护的性质，传统观点认为，外交保护是国家的权利，而不是个人的权利，这被称为外交保护的“国家特征”。然而，二战后随着国际社会经济的发展，重新认识人的自身价值的人文主义思潮成为现代国际社会的主导，对人自身价值的关注和重新评估人的量化价值的呼声此起彼伏，国际社会出现了一种人本化的迹象，各主权国家在关注自身经济发展的同时，更加注重于考量作为组成国家单元体的“人”的生存权与发展权。在保护海外公民的外交保护上，它与人权法的指导原则之间，本就存在着较大的融合之处(22)。同时，随着人道主义、人权理论和国际人权法影响的扩大，传统外交保护理论也不断地融合了人权因素，体现出了更为人本化的特点和趋势。各国把保护海外公民的人权作为国家外交工作的重心。美国法理学家德沃金教授认为，“保护个人权利是政府最基本目的中的精粹和核心部分”。(23)许多国家在宪法中做出了国家对海外国民提供保护的明确规定，我国宪法从政府职能的角度也规定“中华人民共和国保护海外公民的正当权利和利益”，(24)在2004年的宪法修正案中首次把“人权”概念写入宪法当中。同时，在外交立法上，于2009年10月31日在第十一届全国人大常委会上通过《中华人民共和驻外外交人员法》，其中第5条第5项中就明确规定了驻外外交人员有维护中国公民和法人在国外的正当权益的责任(25)。可见，保护每一个公民的人身和财产安全，已成为这个时代赋予每一个主权国家的一项义务和责任。随着国际人权法的发展，对外交保护的性质问题各国都更多地从人权保护的角度进行考虑。传统上那种认为外交保护是国家权利的观点在更加注重人权保护的历史背景下已受到了各国质疑。国际法委员会在2000年第52届会议上，一些对这一传统观点持反对意见的委员认为“这一立场是国际法中一个令人感到遗憾的地方。目前国际人权法的发展，要求一国承担义务对受害的国民实行外交保护。而且，许多国家的宪法规定国家必须保护在国外本国民的合法权益，该国民在侨居国外时有权得到保护。”但是，特别报告员认为上述主张是一个逐渐发展的观点，而不是编纂领域的一个拟立法建议，因此对其表示拒绝，故国际法委员会在第56届大会上一读通过的《草案》案文中并没有采纳该观点。但是在随后通过的二读《草案》第19条又特别规定：“按照本条款草案有权行使外交保护的国家应：(a)充分考虑行使外交保护的可能性，特别是当发生了重大损害时；(b)对于诉诸外交保护和寻求赔偿之事，尽可能考虑受害人的意见；并且(c)把从责任国获得的任何损害赔偿在扣除合理费用之后转交受害人。”(26)由此可见，以前外交保护的国家自由裁量的特征开始发生转变，事件的损害程度和受害人的意见都成为了外交保护裁量的因素。而且，《草案》第19条还针对外交保护的个人法律后果进行了规定：要求把从责任国获得的任何损害赔偿在扣除合理费用之后转交受害人。虽然在第19条中，草案并没有在国际法上确立国家实行外交保护的“强制性义务”(mandatoryobligation)，但是这种“建议性”的措辞，至少意味着国家保护其国民的义务性程度在不断增强(27)，从而使得外交保护的道义性义务有向法律性义务转变的趋势(28)。这对于传统的强调外交保护纯粹是国家的一项权利的理论来说，可以说是一项重大的突破，尤其是在发生一些严重违反人权法的情况下(incaseofseriousviolationsofhumanrightslaw)，更应该支持把外交保护当成一种义务来履行(29)，这种外交保护的义务也就是受害公民所享有的获得其国籍国的外交保护的权利。例如，国际法院在对拉格朗案(LaGrandCase)的审理中，德国就认为美国违反了《维也纳领事关系公约》第36条的规定，这不仅损害了德国在条约项下的权利，而且也损害了拉格朗兄弟依据条约所享有的个人权利，德国因此行使外交保护权，并向国际法院寻求救济(30)。目前，一些国家如俄罗斯、韩国等已经通过国内法如在宪法中规定有保护在外本国国民的义务，而国际人权法的发展也使得人们更倾向于认为外交保护在某种程度上应该成为国家对本国海外公民的义务。从个人权利的发展趋势来看，对于国家而言，就要求政府要承担起更大的责任，对其国外公民进行更高质量的保护。“国际法赋予个人权利，首先体现在国家承担对于个人予以保护的义务上”。(31)所以，在国际法人本化发展趋势下以及各国对保护人权呼声日益高涨的情势下，主权国家通过行使外交保护来保护海外公民权益已不仅仅单纯是国家的一项权利，更是一种义务和责任，这种对等的权利和义务如同公民所接受的教育一样，既是一项权利，又是一项义务，二者互为前提和基础，不可分割。三、现阶段海外中国公民权益保护中存在的问题在国际法人本化趋向以及国际社会人权法不断发展的情况下，保护海外公民权益已不仅是国家的一项权利，更是一种义务，这种背景下就对主权国家提出了更高的要求和标准。随着我国经济日益国际化，海外利益不断拓展，相伴生的风险亦随之增大，维护好我国海外公民和企业的权益，已成为一个迫切而又现实的问题。当前，我国在保护海外公民权益的领事和外交保护建设上仍然面临着一些亟待解决的问题，如内部协调机制不够畅通，法律保障不够健全，专业领事人员短缺，缺乏专项基金等，这些问题的存在直接影响着保护的效果，同时，也很难应对新形势下的新问题。具体而言，主要有如下不足：（一）有关部门的责任意识和人权意识不够。海外公民一旦在一些突发事件中受到损害，我国政府有关部门的责任意识和服务意识还是不够强，认为事不关己，相互扯皮，调协力度不够。因为在发生一些重大突发事件时，一般会涉及外交、海事、航空、公安、通信等不同部门间的相互协作和努力。如果各部门行动不及时，就会延误或耽搁最佳救济时机，造成更大的损害。尽管我国驻外使领馆工作人员在一些重大事件当中已作了大量的工作，但是，以后还应该注意加强各部门的协调工作，因为这是保护海外公民权益的关键之所在。（二）海外公民权益保护的专项基金缺少以及保险措施落实不到位。目前，我国在保护海外公民权益上并没有专门的领事保护基金，尽管我国近年来在新颁布的一条例中已有所体现。然而，一旦发生一些重大安全风险事故，这主要还是通过领事人员到处奔波筹措资金为海外公民支付医疗费、生活费、往返费等，这样一来由于缺乏必要的资金保障，势必会给领事保护工作带来额外的不必要的负担和麻烦。同时，在海外人员安全风险的保障上，尤其是一些海外企业员工的保险机制不健全或保险范围小，也不利于海外人员转嫁或转移风险。（三）海外公民的自我保护和法律意识低以及出国人员管理登记制度不健全。保护自身的权益最主要的还是要靠公民自我。我国在已处理的许多领事保护事件中，大多数受损情况都是因为海外人员不了解当地的风俗习惯、不遵守当地法律、出国前不作任何思想准备和培训、发生损害时没有一些最基本的自我保护意识而造成的。尤其是一些劳务人员普遍缺乏法律意识、涉外知识，素质低，缺乏文化和技能，语言不通，容易上当受骗。此外，还有一些沿海地区的公民非法偷渡到海外去打“黑工”的现象，出国登记和管理制度混乱等情况。（四）共进国际法下国际社会保护各国海外公民权益的合作力度不强，保护的主体不够健全、且比较单一。21世纪的国际法是合作法或共处法(lawofco-existence)或称为共进法(lawofco-progessiveness)(32)。历史上没有任何一个时期比现在更需要国际社会的共同合作来应对全球性的挑战和危机。在保护海外公民权益上，目前主要靠各国的领事和外交官员来负责，保护的主体比较单一，各国都是自扫门前雪，只关注本国公民的安全情况。此外，还存在专门从事领事保护的工作人员短缺，保护事项范围有限等问题。（五）我国领事或外交保护的对象有限，范围小，仅对具有中国国籍的海外人员进行保护，这会使一些难民、无国籍人或多重国籍人等无法受到保护。我国于1980颁布的《中华人民共和国国籍法》是新中国成立后唯一的一部国籍法，这部法律在历史上对处理与有关国家间关系曾起到过积极的作用，但在全球化的今天已明显不能适应时代的要求，越来越多地暴露出不足之处。该法第3条就明确规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”因为我国立法规定不承认双重国籍或多重国籍人，这样很可能会不利于全面保护海外侨民的合法权益。这很显然也与《草案》的立法精神和原则发生抵触(33)。四、权利与义务对等背景下海外中国公民权益保护的进路选择基于以上我国在保护海外公民权益方面存在的问题，笔者认为，在我国坚持“外交为民”、“以人为本”、“执政为民”的理念下，作为负责任的大国，我国更应该加强对海外每一个中国公民的保护，保护其合法权益，树立起一个负责任的大国形象。具体而言，我国应从以下几个细节方面做起：（一）转变观念，树立坚定的责任意识和服务意识。充分认识到对海外公民和法人进行保护既是一国的权利与权力，更是一国的责任与义务。树立人权意识，寻求和获得领事保护是海外公民的一项基本权利，任何国家都不可无理剥夺中国海外公民的人权，中国政府也需积极保障和实现公民的人权，真正做到“以人为本”、“外交为民”，以坚定的责任意识和人权意识服务于海外中国公民。同时，在发生海外公民权益受侵害的事件时，政府各部门还应该加强相互间的协调力度，保持信息畅通和及时，第一时间内维护受害人的权益。（二）建立海外人员保护的专项基金，扩充保险险种为应急救济机制做好后备保障工作。在资金方面，为了使解决国外劳务纠纷有资金保障，2001年11月外经贸部发布了《对外劳务合作备用金暂行办法》，规定对外经济合作企业实行对外劳务合作备用金制度。2008年9月1日开始生效的《对外承包工程管理条例》强化了企业备用金制度，备用金可用于支付对外承包工程的单位拒绝承担或者无力承担的费用，包括外派人员的报酬、因发生突发事件外派人员回国或者接受其他紧急救助所需费用、依法应当对外派人员的损失进行赔偿所需费用。条例还规定相关企业必须为出国工作的员工购买境外人身伤害意外保险。为了弥补社会保险和商业保险的不足，更好地保障海外务工人员的人身财产安全，适时设立国家海外劳务风险基金也是非常必要的。此外，我国也可联合全球几大保险公司和人道主义组织，寻求开发与安全有关的险种，以提高我国建筑企业的抗风险能力，并用于弥补因战争、自然灾难、流行病给劳务人员带来的损失。（三）做好出国前及出国后的专题培训，切实了解和掌握一些自我保护常识，扎实做好法制宣传教育工作，要让广大海外人员充分认识到用法律武器维护自己合法权利的重要性和必要性，大力宣传依法维权的益处。其次，在海外人员培训和风险预防机制的建设上，尤其是一些海外企业更应该舍得花钱来为员工作一些安全培训工作。目前，我国外交部已在官方网站上时常发布一些不同地区的海外安全动态信息，建立健全安全风险评估机制和预警、应急系统，以加强风险的防范机制，同时还不断更新《中国领事保护和协助指南》，现已修订三次。再次，我国沿海地区还应严禁非法偷渡现象，强化管理，加强公民自律能力的培养。最后，我国海外使领馆也要做好海外人员的登记工作，密切联系每一个海外人员的生活工作情况，从细微工作做起，使外交和领事保护工作更为人本化，这些细致入微的工作可能比理性的呼吁和教育更有成效。（四）积极进行区域组织一体化合作，进行双边和多边条约的谈判，建立有效的双边国家或区域内相互间（第三国）保护机制。同时，还应注意适当扩大保护海外公民权益的主体，重视国际组织的保护工作，努力建立一个多元化、全范围的海外公民保护机制。目前，我国应加强同没有建立外交关系或领事关系的国家的联系，努力并尽可能与之建立领事关系。如不能，还应加强与所在国第三国的联系，通过双边条约的形式，让第三国来代为保护我国海外人员的人身和财产安全。对此，我国可借鉴欧盟和日本的经验，如1993年生效的欧盟《马斯特里赫特条约》第8条就规定，每一个欧盟公民在其国籍国没有驻在代表的第三国领土上，应有权受到任何成员国外交或领事机构的保护，就像保护该国的国民一样。各成员国在第三国接受的前提下，可以对其进行保护。这种权利被确认为欧盟公民权的一项。欧盟在2006年11月28日通过的一份名称为“欧盟公民在第三国的外交和领事保护”的决议中又进一步重申了欧盟25国推行相互间的外交保护和领事保护；将欧盟的领事保护延伸到欧盟公民的第三国家庭成员；欧盟成立共同办公室，协调领事保护事宜(34)。这些措施的通过和实施无疑对于保护欧盟成员间的公民安全是非常重要的。而日本则通过一些非政府间的组织来尽可能扩大保护的主体来保护其海外公民的权益。事实上，我国正在通过地区性的安全合作方式来处理和解决非传统安全的问题。这主要表现在积极参与各种地区性的合作组织，诸如东盟地区论坛(ARF)、上海合作组织、东亚“10+3”、东北亚合作对话(IVEACD)、亚太安全合作理事会(CSCAP)等区域性组织来共同面对危及人类生存与发展的非传统安全问题，通过这些组织活动进一步确认和巩固“互信、互利、平等、协作”原则，它也是维护我国国家安全的必然途径和最优选择。同时，面对我国专门从事领事工作人员的缺陷现象，我国对此也应该适当加以调整和增加，培养一些从事领事工作的专业化人才，以服务于我国的对外实践。（五）在双重国籍为各国所普遍接受的新的历史背景以及我国海外公民要求我国承认双重国籍制度日益高涨的呼声下，我国也应适度接受双重国籍制度。由于历史原因，我国于1980年颁布的《国籍法》并不承认双重国籍和多重国籍