地方治理行动自由空间中的五大矛盾解析

地方治理行动自由空间中的五大矛盾解析

D035.5：A1674-3199(2011)05-0030-06所谓空间是指人的生存环境及资源的集合体。地方治理行动自由空间也即地方治理行动者，包括地方政府及其他公私部门，在针对地方公共事务进行治理的过程中所处的环境及所能自由运用的资源的总和。地方治理行动自由空间是地方治理的核心生态环境因素，也是影响治理行动者治理效果的关键。但由于历史原因，我国地方行政体制运作失调一直以来是限制地方治理行动自由空间的主要影响因素；在高度的中央集权体制下，中央政府集约地控制了全社会几乎所有治理资源，这直接导致了中央与地方之间“统死放乱”的困境。中央不可能越俎代庖，地方直接治理功能使得中央必须向地方放权。然而，中央应该放多少权限给地方一直困扰着中央、学界、社会及地方政府。因为，在地方政府治理过程中，治理行动者在现行体制下对自身的行动自由空间的运用尚未能完全摆脱过程中的五大矛盾的限制，使得行动者们不得不在所谓的自由空间内“戴着无形枷锁”跳舞。弄清楚了这五大矛盾的根源所在对于地方行政体制的调适性变革有重要的推动作用。一、治理行动者认知与行为的矛盾地方治理行动者在对治理行动空间的自由度认识上的模糊不清直接影响到地方治理过程中的行为表现。在公共领域治理当中，私利的产权清晰性与公利的界定模糊性注定了存在其中的“公用地困境”始终制约着地方治理的效果；治理行动者很难逃脱主观上的自我利益判断，致使地方治理过程中不断地出现私利侵吞公利的现象，而这正是地方治理行动自由空间的第一大矛盾。不同于建国前30年，改革开放时期治理行动者认知与行为之间的冲突，很大程度上是由于当前多元化治理主体与单一治理客体之间匹配差异性造成的。首先，现行体制下中央是地方治理的直接推动者，它对地方治理行动空间的认知对地方直接的治理行动产生了巨大的影响。改革开放30多年来，中央一直沿循着“摸着石头过河”的改革路径使得中央习惯上将地方推到前台进行改革试验；中央放权却不明示的“含威不露”作法使得地方不得不绞尽脑汁去揣度中央的真实意图，否则，地方一旦触碰了“地雷”就会马上成为非法治理的替罪羊。中央始终不拿出详细具体的而是宏观大体的改革方案是地方治理及改革困境的重要来源，进而造成地方上局面变革与中央体制大体循旧的“非法”冲突。其次，地方政府是地方治理行动自由空间中的巨大受益者，它一方面对地方治理自始至终地保持着高度的行动热情，另一方面却无法真正突破自身利益边界去寻求完全的地方公共治理。“自利”情结与“替罪羊”心理促使地方政府小心翼翼地织造着自身的治理行动自由空间。上不能得罪中央，下不能惹怒人民的政治维稳路径依赖，这使得地方政府谨慎地“拨打”着自家的小算盘。再次，学者们常把自己定位在不同于中央也不同于地方的超然位置之上，他们总想把社会现实高屋建瓴成理论，而把社会问题各个击破为办法。批评政府不按社会规律治理社会是学者历来的传统，希望政府能够按照自己探求的规律办事是学者恒久的夙愿。“应该是这样而非那样”是学者的逻辑方式，也形成了对地方治理行动空间自由度的约束因素。最后，以人民大众口舌自居的新闻媒体常常喜欢捕捉一些人民喜闻乐见的消息来满足人民的好奇心理，使得大众化的感情因素大量渗透到客观的社会现实当中。煽起群众爱憎分明的激情是新闻媒体的拿手好戏，使得民众对地方治理行动空间形成了自己的感性认知：最大限度地满足个人利益才是最大的自由。实际上，地方治理行动空间并非民众想象的那样任意自由；毕竟，来自民众的言论就是地方治理的一道难以突破的“防线”。地方治理行动空间至少涉及到中央、地方、学者及民众四大具有不同程度反思理性主体的认知博弈，四方各自在不同立场上的思维与认知共同作用于地方治理行动自由空间之上，最终影响涵盖了公共决策、集中资源及调配资源等的地方治理主体的各种治理行动效果。然而，在当前四方主体之间仍然不存在明确的沟通机制时他们之间的认知不可避免地会产生不同程度的差异，从根本上造成了地方治理过程的行动空间调适矛盾。二、政府主导与社会、市场主导的矛盾在我国中央集权的政治体制下，无疑是政府主导更具有现实实践有效性。然而，政府始终无法避免自身与生俱来的“官僚病”——机构膨胀、人浮于事及效率低下。为此，经过上百年的摸索，伴随着国家与社会的有效分离，社会与市场在地方治理过程中的作用日益为人们所重视，它们都具有政府本身所不可比拟的治理效能。尽管如此，由于体制的惯性作用，我国政府尚无法完全脱离对社会经济直接介入式的管理活动，以致地方治理过程中又出现了政府主导还是社会、市场主导的导向矛盾。改革开放30多年来，我国社会经济在政府的大力主导下出现了快速发展的势头；罗尔斯认为政府在“调和规则与规则结构之间的不相称问题，非社会自身力所能及”，并且需要在政府的主导的前提下与社会的互动才会达到动态均衡。[1]这倒是很符合我国现实状况。政府、社会与市场之间各自具有相互之间不可替代的重要治理功能，而厚此薄彼的观念态度显然是不利于整个地方治理行动的开展。然而，社会、市场与政府原本是体制系统中的三大方面，它们之间在互相促进发展的同时还具有相互挤压的潜在风险。过度的政府主导最终会演化成政府与社会、市场争利的局面；我国社会、市场在现阶段尚未能发育成熟，相对于政府而言仍处于弱势地位，这暗示着只要政府出现暴政的倾向，社会与市场就会被推入到几乎萎缩的地步。就现实情况来看，最近出现了政府主导发展的新模式——市场主导与社会主导型，使得我国社会经济发展又出现了新的机遇。过去的政府主导的深圳模式、苏南模式后面出现了较新的市场主导(实际是半政府主导)的温州模式、宁波模式，乃至当前以社会为导向的重庆模式等。其实，在不同的主导模式中反复的公有化与私有化的循环是其重要特征，像宿迁就出现了先前被私有化的医院最近又开始重新公有化。然而，对于民众而言，公有化还是私有化，已和当年的姓“资”还是姓“社”的争论一样变得毫无意义，其中的关键是怎么才能真正推动社会经济的快速发展及人民生活水平的大幅度提高；倘若地方治理行动者不能围绕在这个中心轴采取行动措施，那么它们的行动空间的自由度必然大大地被缩减。这样一来，反倒使地方治理行动者不得不在政府主导与社会、市场主导之间寻求一种平衡协调。政府主导与社会、市场主导之间的矛盾是造成地方治理行动自由空间受到限制的第二大方面。如何做到政府、社会与市场三者之间的平衡则是地方治理行动者顺利进行治理的必要前提。三、体制与机制的矛盾地方治理行动者在治理过程不能跳出国家体制框架，但为了更有效地推行治理活动还得在体制内进行一些治理机制试验。体制是合法性的象征，而机制是合理性的调适。地方治理行动者要保证治理活动既要合法又要合理，难免不会遇到各种现实制约因素。现实中总会出现些合法的不合理、合理的又不合法的事情来。像最近常为民众诟病的“强制拆迁”事件本来在现行体制下是具有必然的合法性，但是囿于合法性程度不够，一些本应在治理过程强力约束强制执行的监督制度存在巨大的漏洞，最终致使拆迁过程中人性趋私因素得不到有效的制约；如此一来，昔日促进城市经济发展的强制拆迁顿时演化成了与民争利的暴力行径。恰如政治社会学家李普塞特认为的那样“合法性的价值确定”是公民按照政府的价值观念、来确定是否符合他们的价值观念来确定该制度是否合法，并据此对政府行为作出判断。[2]其中，由此形成的现行地方行政体制与当前拆迁机制的矛盾问题便是造成这次拆迁难题的重要根源；体制所代表的公平性与机制所推崇的效率性之间发生了不可避免的冲突，直接对地方治理行动自由空间产生了巨大的影响。再如，在涉及地方治理的民主公开选拔过程中，候选的领导干部必须处理好党管干部与民主选举之间的关系，否则，仍然还会出现民主体制与选拔机制之间的矛盾，反而使得地方治理活动陷入更深的困境之中。而且在城市规划事务当中，地方政府的城市外向发展思路发生了从偏好“摊大饼”到“翻大饼”方式的转变，由先前的扩张城市转变到现在的改造城市，进而一大堆的问题出现在城市政府面前。这些问题的彻底解决当然寄望于体制的变革，但是，当前也只能靠机制的摸索来得到一定的抑制。此外，在招商引资过程中地方政府无疑扮演着主角。G.A.阿尔蒙德这样来定义“角色”：“政治结构的基本单位是个人角色。一个角色就是一种规则化的行为模式，它是通过人们的他人的期望和行动而建立起来的。……描述一个政治结构也就说明了各种角色之间的联系；每个人各就各位，在这个位置上，人们期望它经常按一定的方式行事。”[3]那么，地方政府在招商引资过程中的主角地位也就是民众所期望的社会经济发展的推动者。能否最大限度地实现民众的期望值是地方政府角色实现的重要价值判断标准。招商引资本质符合人民利益需求而具备了一定的合理性；但是，在地方行政体制中，招商引资却是个新事物而未能来得及体制化，以致体制与这种新机制之间产生了不协调的结局。恰如，在各工业园区、经济开发区设置比派出政府只低半个级别的管理委员会的现象，尚未能在体制中得到有效的规范。由于不能跳出体制的框架，就很容易造成现行机制与体制之间的矛盾冲突问题；如果不能很好解决这个问题的话，地方治理行动空间的自由度也会受到很大的制约。一方面，体制本身作为改革的对象的同时又不可避免地要作为改革的前提，地方政府必须自行戴上这副“枷锁”又得想办法打开这副“枷锁”；另一方面，机制既是从体制外部的不合理性因素中形成的也是通过体制内的合理因素而创造的，使得机制在地方治理行动者看来，既合理又不合理。进而，体制自身的二维性与机制的矛盾性共同作用于地方治理行动空间，对其自由度产生了巨大的影响。那么，如何解开体制与机制之间的千丝万缕的缠绕是地方治理行动者织造行动自由空间的一大重要因素。四、中央与地方博弈的矛盾中央与地方之间的放收权运动是我国地方行政体制调适的一大特色。之所以将“收放权”称之为“运动”，是由于这种权力的调整活动是在中央与地方之问的利益博弈中实现的；正如王绍光所云，“中央与地方都试图通过讨价还价的方式，来转移改革成本，获取最大化的受益”[4]。这种收放运动的最初目标很单一，它着眼于突破眼前困境和难题而非通过彻底地变革体制来求得问题的完全解决。进而，由于目标缺乏长远性，中央与地方之间逐渐由原来的命令与服从关系演变为今日的利益博弈关系。通常，中央基于增加国家财政的需要与地方具有发展地方社会经济的效能，使得中央必须把高度集中的权力下放到地方，同时又必须防止地方“尾大不掉”。建国以来在经历数次“统死放乱”后，改革开放时期中央开始围绕着“以经济建设为中心”的原则只给地方下放经济审批、建设权在一定程度上大大激活了地方治理者的行动积极性；然而，地方在推动社会经济发展的同时，也在创造着当前体制所不能解决的各种社会问题，诸如户籍问题、社保问题、住房问题、医疗问题、教育问题，等等。上述问题并非单纯的地方性问题，也需要中央的有力参与才能得到有力的解决。因此，中央与地方关系的改革是地方政府体制创新的首要内容，具有前提性地位[5]，它对于地方治理行动空间的调适具有重要的影响作用。然而，中央与地方之间的利益博弈会带来两个方面的矛盾：第一，中央给予地方极大的行动自由空间来发展地方社会经济的同时，会导致地方治理过程中出现治理目标异化的危机；当地方治理者不能达到真正的治理效果时，中央就会考虑削减其行动自由度；中央手里始终操控“授权约束”机制，地方上的各种创新变革必须要得到中央首肯和确认之后才能得到真正生效，恰如昆山“偷偷摸摸”地搞自费“开发区”最终得到省与国家的承认，而常州的“铁本事件”却遭到中央严厉制裁就是一正一反的明证；然而，如此一来所造成的潜在危机是地方在治理过程中会出现应对社会危机的主观或客观上治理能力不足的情形，这样反倒使得中央原想激励地方却无法取到效果；第二，中央与地方之间的权力调整本来应该伴随着责任义务体系的相应变化，可是放权收权过程中，中央与地方的权责一直处于失衡状态，恰如在土地财政问题上，中央一直指责地方私开“小金库”却不去有效解决地方财政问题，实质上更加促使土地财政变成了地方的第一财政来源；然而，在中央的统合主义模式下以利益调整为核心的渐进改革路径依赖使得极力回避改革风险的中央也只能勉勉强强地将地方推到社会矛盾的前线，二者之间的责权利不明确反倒造成中央与地方“同床异梦”。随着时代的不断发展，中央与地方之间的权力博弈目标从最初的推动经济发展开始逐步转化为维系社会稳定。社会中出现的各种问题需要政府的变革回应，然而，政府的变革回应不能及时有效还是会造成新的问题。改革所要付出的代价从来就是无法估量的。我国地方治理行动也遇到了国外同行所未遇到过的难题：治理行动者既是治理者也是变革者。在我国“摸着石头过河”的渐进改革路径下，中央始终要保持其幕后指挥者角色，并把地方推上改革的风口浪尖，致使中央与地方之间无形就产生了隔阂。这种中央分散改革风险的执政模式，使得地方时刻处于“替罪羊”境地：地方上不改革没有政绩也不能解决社会问题；一旦改革就必须自己独自承受改革的一切后果。中央高层的主观变化通常会引发地方上的各种客观改变。在现行体制下(包括地方行政体制与党政结构)，中央的政策可以在地方上得到解读却得不到真实解读，政策的制度标准模糊性和因人而异给改革制造了瓶颈，并且从根本上影响到地方治理自由空间的边界。变革本身就是回应治理者对社会环境变化的适应情况。中央与地方的这种运动式博弈除了表现为中央集中地决策、地方运动式执行外，还表现为地方运动执行模式一成不变与中央的执政导向变化所带来的变革回应性不足。当前，社会变革一直处于停滞不前的状态，很大程度上是由于谨慎的地方治理者与稳重的中央后台在博弈过程中折中妥协的矛盾造成的。中央不能一下子就解决地方上所有问题，地方也无法自行恢复到合适的治理行动边界之内。因此，只有建构适中的央地关系才能打破中央与地方之间无规律的利益博弈行为，地方治理行动自由空间也由此才能得到合理的织造。央地关系对地方治理能力有重大的影响作用，也是治理过程中不可忽视的矛盾关系。五、政治绩效与民意表达的矛盾政治绩效是地方治理者所不能忽视的行动导向，而且民意表达也日益成为地方治理的风向标。可是，政治绩效通常与民意风向之间有不可避免的冲突。“政治(政府)体系在解决重大事件，以及为使人口占支配地位的部分获得满意和以此尽量减少对体系本身的挑战时所体现的能力”[6]，政治绩效追求国家政权稳定和社会经济发展，而民意风向则在于民众利益的维护，然而，对于政府权力的担忧一直困扰着人们：必须极力避免这个“服务的工具”演变成“奴役的武器”这一“权力悖论”发生。[7]为了维护民众利益则难免会影响到政治稳定，这也造成了地方治理者矛盾角色的形成。因此，地方上多可以分为两大类治理者，一类为了追求政治稳定，另一类为了满足地方公众的利益需求。追求政治稳定的地方治理者占主要多数，却也真实地反映了它们对我国公共权力流向的认识。为了满足地方公众利益需求则不得不承受巨大的政治风险，敢于为民众背负骂名。在地方治理过程中公共政策的制定必须全面考虑政治绩效与民意表达的关系协调，否则，就会导致政策执行过程中出现问题。当前所必须担心的是政治绩效所指向的政府权威维护与民意表达所倾向的权力分散之间的矛盾。中央权威是地方治理行动自由空间的根本保障，一旦由于民意表达及公益诉求而出现治理权威架空的现象会直接影响到地方治理效果的体现。民主原本就与集权之间存在不可调和的矛盾。各社会阶层分散性的利益表达与政府集中性的权威维护之间必须通过一系列有效的规则制度架构联结起来，否则地方治理就无法回避其中的矛盾问题。然而，真正能够有效协调政治绩效与民意导向的地方治理恐怕在现行体制下是很困难的，地方治理自由空间由此产生了第五大困境。六、实质：个人与制度之间的冲突地方治理行动自由空间里存在的五大矛盾，从根本上来看是由地方治理者个人与整个社会制度