建国以来户籍与农村土地制度安排的逻辑线索

建国以来户籍与农村土地制度安排的逻辑线索

一、建国以来户籍制度的演变特征1.从管控的力度上看呈现出松—紧—松的变化趋势回顾建国后我国户籍管理体制的发展趋势，从总体上表现出从宽松到逐步收紧再逐渐放开的发展历程。最早追溯到建国初1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中把自由迁徙作为公民的自由权写进临时宪法。1950年的第一次全国治安工作会议也明确肯定“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由”。1951年公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》也将“保障人民居住、迁徙的自由”列为目的。1954年通过的第一部《宪法》明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。到1958年的《中华人民共和国户口管理条例》的颁布，正式标志着中国城乡有别的二元户籍制度形成。虽然其间，政府也出台了限制城镇企业在农村招工、限制农民向城市流动与迁徙的相关文件。但从总体上来说，建国初期，由于新生政权刚刚建立，社会管理的总体方针还是以宽松为主。伴随着1953年第一个五年计划的实施，工业在国民经济发展中的比重逐步提升，作为社会管理的重要工具——户籍制度已经有收紧的苗头。此后，不管是1959年连续出台的“严格制止农村人口向城市流动”的文件，还是1961年的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》、1962年的《关于处理户口转移问题的通知》，以及1964年的《关于户口迁移政策的规定(草案)》，其共同特点都是通过强有力的国家机器来严格限制城乡间人口的流动，逐步形成城乡人口流动的“板结化”现象。在“文革”时期，更是形成了大量城镇人口(特别是年轻劳动力)从城市向农村的单向的人口流动。及至1975年的《宪法(修正案)》时，更是从宪法层面否定了公民所拥有的“居住和迁徙的自由”。这一时期，中国的户籍管理作为计划经济体制的一个组成部分也带有很浓烈的“国家中心主义”色彩，即过分强调以国家利益为中心，不惜牺牲个人利益和公民的基本诉求。“文革”之后，中国的户籍管理也正如当时整个社会一起逐步“解冻”。以1977年的《关于处理户口迁移的规定》第一次系统地提出了“农转非”具体政策为起点，中国的户籍管理的理念，由有控制地逐步放开“农转非”指标，到有条件地允许农民到集镇落户，再到鼓励农村剩余劳动力向小城镇转移，及至今天正在成渝地区统筹城乡综合配套改革试验区开展的试图彻底打破城乡二元户籍壁垒的制度改革。这一演变脉络，也是国家对公民权利的逐步松绑过程。2.从利益诉求的角色看由以国家为中心转变为以公民为中心梳理建国初至改革开放前的一系列户籍制度的相关法律文件，可以发现其立与废，都是以国家的现实性需要相紧密联系的。在此原则下，公民个人价值的实现乃至某些基本权利都被有意或无意地忽视掉。建国之初，为了能使社会秩序尽快地稳定和重建，在保证居民居住迁徙自由的同时，也分别对城市和农村人口开展区别化管理，二元户籍管理思想的萌芽诞生了。伴随着第一个五年计划的开展，重工业化开始成为农业中国的工业化路径选择，重工业所具有的对资源、资本高集聚，以及对就业人口的低集聚性开始表现出来，为此，二元对立的户籍制度被建立起来。这使得出生在城市或农村的人，生而拥有不同的户籍，进而决定其不同生存境遇和成长道路。这种“生而不平等”是户籍制度最大的弊端。改革开放之后，以人为本的执政理念也在户籍制度改革中得到充分体现，制度设计越来越尊重每一个公民个体，并逐步朝着向破除户籍城乡二元对立的方向努力。3.从利益诉求的区域看是典型的城市中心主义虽然中国革命取得成功的法宝是“农村包围城市”，但新中国建立后，各项事业发展的重心还是在城市。这与当时的社会经济客观条件，以及国家优先发展战略是密不可分的。首先，在户籍管理制度的设计上，有意识地将城市人口和农村人口分别采取两套独立的登记和管理体系；伴随着粮食计划供应，以及城市教育医疗等福利体系的完善，为了保证城市的充分就业和相对农村的高福利，限制农村人口向城市转移。改革开放之初，户籍管制逐步解冻，但出于城市容纳能力的考量，对“农转非”人口进行名额限制，以城市的“接收”意愿来决定“接收”数量，这是典型的城市中心主义。及至新世纪，各地开展的户籍制度改革，固然有实现统筹城乡的良好初衷，但一定程度上，也是城市为了解决其日渐凸显的“民工荒”问题，而不得不为之的权宜之举。4.户籍制度演变体现出显著的建构性所谓建构性是指在某一制度体系的发展历程中，以某些理念或价值观为核心，并在此基础上通过一系列制度拓展来实现制度的自我强化。制度的建构性表现为一系列制度要件(如政策、法规等)的不断叠加和拓展，但其叠加不是无限制的，而是存在着一条隐形的制度功能边界。所谓制度功能边界是指在约束条件下制度的某项功能的最大可能性。回望建国之后，户籍制度形成的历程，就很好地解析了这一制度的自我建构性。在以强调“指标管理”、“国家计划”为特征的制度背景下，户籍管理必然不可能仅仅是城乡人口的登记和管理的手段，更是调控劳动力资源有效配置的政策工具。通过国家之手，来实现劳动力资源在城乡之间、行业部门之间的合理配置，进而保障重工业优先发展战略的实施，这是整个户籍管理制度建构的核心，也是整个制度建构的功能边界，即所有的相关政策法律都不会突破这一核心价值理念。二、建国以来农村土地制度的演变特征1.农村土地产权关系经历了由“个人偏向—集体偏向—个人偏向”的变化历程新中国成立后，1950年颁行了《中华人民共和国土地改革法》，其中规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”由此确立了农村土地的农民私有制，这一产权安排，极大地调动了广大农民对新生政权的好感和认可，成为特定历史时期获取民众支持抵御外来侵略势力的重要力量来源。但很快，为了配合农业的社会主义改造(1953-1956年)，在保留农民土地私有制基础上，开展了农业互助组和初级合作社的土地制度改革，彼时所有权仍为农民私人所有，但使用权和经营权上收到集体经济组织手中。随着社会主义改造的进一步深入(1958-1978年)，在农村建立起了土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社的“三级所有，队为基础”的土地制度安排，这一时期，土地的所有权、使用权都为集体经济组织所有。1979年，开启了农村家庭联产承包责任制改革，并逐步形成了土地集体所有制下的经营权归农户的农村土地产权制度安排。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，加强土地承包经营权流转管理和服务”，其核心是农户承包经营权的债权物权化，强调农户个体在土地制度中的作用，赋予农户更多的法律行为能力。2.农村土地经营方式经历了由“紧致型—松散型—自构型”的变化历程在新中国建立后到改革开放前，除了建国之初的几年，这一阶段的大部分时间，农村土地都是在“合作社”、“人民公社”这样的机制下开展农业生产，在这样的机制中，劳动者——农民或者说是社员，以及土地都只是这一生产制度安排下的一个环节或者说是要素而已，他们只是生产计划、生产指令的执行者和接受者，土地上耕种什么，种多少，卖给谁这都是隐形的规则安排好的，所以我们将这一时期在国家的严格紧密管控下的农村土地经营方式归纳为“紧致型”经营方式。改革开放以后，国家对农业生产也逐渐松绑，特别是在完成联产承包责任制改革之后，农民对手中的土地拥有更大的主动权，每个农户都可以自行决定土地上生产什么，生产多少，卖给谁等等，这是土地经营权权力的个体化、松散化。另一方面，由于土地承包经营权的分割到户，使得土地经营规模也呈现出明显的细碎化，具体表现为土地利用空间分布的散点化，因此我们将这一时期的土地经营方式归纳为“松散型”。及至现在，农村土地在城镇资本下乡、农业规模化、产业化、农民专业合作社等浪潮的波及下，土地经营方式表现出农户自愿前提下的“农户+农户”的联合或者“公司+农户”的联合趋势，土地经营规模也表现出农户理性选择下的集中经营趋向。在市场经济环境下，农业规模化产业化经营模式相较于小农经济模式有着更明显的竞争优势，所以拥有独立选择权的农户也会主动选择个人产权基础上的规模化合作经营这一更先进的生产经营方式，因为这一经营方式的核心是农户的自主选择，所以我们将其归纳为“自构型”的经营方式。三、建国以来户籍与农村土地制度的演变趋势1.前改革开放时期(1949-1978)(1)户籍制度安排的内在逻辑。这一时期在产业形态上的主要特点就是在中国这样一个“一穷二白”的农业国，实施了“重工业优先发展战略”。伴随着“一五”、“二五”计划的实施，中国完成了最基本的重工业建设和布局，工业特别是重工业在国民经济中的比重大大提升。在经济形态上，“重工业优先发展战略”的实施，对于一个资金稀缺的经济体，原本是不利于发展重工业的，或者说发展重工业是没有比较优势的。为了解决重工业发展的要求和现实经济实力之间的矛盾，就需要采取一系列政策来抑制市场的作用，人为压低重工业资本形成的成本。为此，当时形成了以低利率、低工资、低原材料价格、低农产品价格为主要内容的宏观经济环境。不仅于此，还需要进一步解决将稀缺但相对价格被扭曲的要素投入到政府优先发展的产业部门中，因此便形成了集中分配资源的典型计划经济体制。最后，以城市偏向为特征的重工业优先发展战略，势必造成城乡之间的“福利势差”。“离开农村、离开农业”必然成为人们的理性选择，但是重工业是资本密集型而非劳动力密集型产业，其对劳动力的吸纳能力非常有限，于是以“反城镇化”为特征的社会形态登场了，它既避免了盲流涌入城市，也为农业生产留住了劳动力。同时，在这一时期，由于社会稳定、经济发展和医疗水平提升所带来的新生儿存活率的提高，以及生育鼓励政策的直接作用下，人口快速增长，据统计，1949年全国总人口数约为5.4亿，到1978年总人口规模已上升到9.6亿。特别是在农村地区，原本人口基数就大，再加上“多子多福”、“养儿防老”等传统思想的共同作用下，人口规模更是成倍增长，1949年农村人口数为4.5亿，到1978年农村总人口规模已上升到7.9亿，而农村人口所占比重始终维持在83%左右，依旧是一个典型的农业人口大国。基于此，为了保障城市、保障工业的优先发展，城乡分隔对立的二元户籍制度就被建立起来，成为这一时期人口治理的典型模式。(2)农村土地制度安排的内在逻辑。在农业领域，通过统购统销机制，低价收购农产品，一方面保证工业原材料的低价格，另一方面对城市居民配给低价食物，维持工人低工资。为了实现农业生产和分配的可控制与有计划管理，相应产生了农村经济的“人民公社化”。在人民公社制度下，一方面，通过集体劳动的形式实现了对农业生产的劳动力要素——农民的计划管理；另一方面，通过土地规模化利用的形式实现了对农业的生产资料要素——土地的有计划管控。因此，这一时期，农村土地利用的特征可归结为行政导向下的土地规模化利用，这也是彼时农村土地制度安排的状态特征。因而，这一时期，在农村土地制度层面表现的集体产权、集体经营的产权特征，可解释为在外部经济环境“压力”和土地利用方式“状态”下的制度安排“响应”。与之相对应是在城市的企业国有化浪潮。2.改革开放时期(1978-2005)(1)户籍制度安排的内在逻辑。1978年中国开启了改革开放的全新局面，结合自身的资源禀赋，形成了在全球产业链中的末端定位，利用廉价的劳动力，以资源消耗为代价发展劳动密集型出口加工业是这一时期产业形态的主要特征。与之相配套，就形成了这样的宏观经济环境，即低汇率、低工资、低保障、粗放型、高资源消耗。低汇率能让本国产品在国际竞争中取得价格优势，打开国际市场；低工资、低保障，能让处在产业链下端、利润微薄的出口加工型企业通过降低劳动力成本，获得必要的利润。在经济形态上，囿于计划经济的强大制度惯性，故而形成了混合计划与市场特征的不完全市场经济体制。在社会形态上，由于出口加工业的低工资、低保障特征，虽然客观上增加了城市就业机会，吸引农村剩余劳动力进城务工，但由于企业支付的劳动工资较低，由此限制了农民工家属同步向城镇转移，进而形成了“劳动力进城、家属留农村”的传统城镇化模式。再加上，自改革开放开始，中国处于“人口红利”期，劳动力几乎是无限供给，这也从客观上促成了传统城镇化模式的形成。与前改革开放时期相比，虽然二元户籍制度并未发生实质性改变，但城乡间人口流动越来越频繁，在地方层面谋求打破“户籍藩篱”的呼声和政策也并不鲜见，因此，这一时期的户籍管理体制可概括为融合中的二元户籍制度。(2)农村土地制度安排的内在逻辑。在农业领域，由于计划和市场的双重作用进而形成了农产品的不完全市场化流通机制，既体现了政府对口粮性农产品的补贴、扶持和有限度管控，也有市场经济条件下商品性农产品的自由竞争。家庭联产承包责任制正是很好地体现这一特征，农户在完成集体下达的口粮性农产品生产任务的基础上，多劳多得，这一体现市场经济思想的激励机制很好地调动了劳动者生产积极性，解放农村生产力，同时也为出口加工业提供廉价的工业原材料和大量的农村剩余劳动力。城镇劳动密集型企业的发展，吸引了农村剩余劳动力的进入，但微薄的工资，使得进城务工者只能“只身进城”，出现“劳动人口和供养人口分离”的社会现象，而进城务工者年老体衰丧失劳动能力之后又只能回到农村，家中的几亩薄田就是他的养老金，这就是所谓的传统城镇化模式，是一种“伪城市化”。不完全市场化流通机制、家庭联产承包责任制、传统城镇化模式共同构成了这一时期农村土地制度的外部压力。具体到农村土地利用方式上，与家庭联产承包责任制相适应，在集体经济组织内部，为了兼顾公平，每户不多的几亩土地还依据地块的质量等级，按照所谓“好坏搭配”的原则，被切分成好几块，土地细碎化利用是这一时期农村土地制度安排的状态特征。因而，这一时期，在农村土地制度层面表现的集体产权、农户经营的产权特征，可解释为在外部经济环境“压力”和土地利用方式状态下的制度安排“响应”。3.后改革开放时期(2005-至今)(1)户籍制度安排的内在逻辑。调整产业结构，转变经济发展方式是未来中国经济持续保持良性增长的必然选择，从“又快又好”到“又好又快”，其差别不仅仅是优先顺序的重置，更是发展理念的全新突破。不同于既往以廉价劳动力和资源消耗为表征的“重外延、轻内涵，重速度、轻效益”的传统经济增长方式，未来的新型经济发展方式将“重内涵、重效益、低能耗”。在这样的经济发展方式影响下的宏观经济环境必然与如下关键词紧密联系：高附加值、高工资、高保障、创新型、低碳型。而这一切的实现又离不开完全市场经济体制的构建和完善，只有在完全市场经济条件下才能让资源实现最优配置，才能让代表先进生产力的产业形态得到发展，同时淘汰落后产能，实现产业升级换代，进而实现经济发展方式转变。另一方面，伴随着中国由“人口红利”向“人口负债”的转变，劳动力逐渐成为稀缺资源，推进以农民工市民化为特征的新型城镇化模式是保证本地产业发展中劳动力供给的必要措施。因此，这一时期的户籍管理体制可概括为统筹城乡的户籍制度。(2)农村土地制度安排的内在逻辑。在农业领域，完全市场经济体制形成了农产品的完全市场化流通机制，而市场的本质就是竞争，小农经济在市场化的竞争中是处于劣势的，只有把分散的农户联合起来成立农业合作社，实现农业规模化产业化经营，才有可能引入高效率、高成本的农业机械和农业科技，进而降低单位农产品的生产成本，增强产品竞争力，最终实现农户增收。另一方面，伴随着中国由“人口红利”向“人口负债”的转变，劳动力逐渐成为稀缺资源，因此，推进以农民工市民化为特征的新型城镇化模式是保证本地产业发展中劳动力供给的必要措施。完全市场化流通机制、农业合作社、新型城镇化共同构成了这一时期农村土地制度的外部压力。在农村土地利用方式上，与农户自发形成的农民专业合作社相一致，农户利用合作社这一平台，自发地将包括土地在内的各种生产要素进行整合，实现农业生产的规模化和产业化。在市场导向下的土地规模化利用将会是新时期农村土地制度安排的状态特征。这一时期，在农村土地制度层面表现的农户产权、合作经营的产权特征，可解释为在外部经济环境“压力”和土地利用方式状态下的制度安排“响应”。四、结论图1建国以来户籍—农村土地制度安排的逻辑线索本研究在总结建国以来户籍制度、农村土地制度各自演变特征的基础上，通过逻辑分析和理论推演，大致推导出建国以来中国户籍和农村土地制度演变的逻辑关系图(如图1)。横向是制度